Глава 5.
Государственный кредит и государственный долг
§ 1. Общие понятия
Государственный кредит1 – с юридической точки зрения, представляет собой регламентируемые законодательством правоотношения между государством и юридическими и физическими лицами по поводу аккумуляции на добровольных началах государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на основе возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.
Существо государственного кредита связана с фундаментальными принципами кредита вообще. Это добровольность, срочность, возвратность и возмездность. Отношения по любому займу не могут иметь иной основы. Однако при этом отношения по государственному кредиту имеют весьма важные особенности.
Главная из них – свойственное всем финансово-правовым отношениям между государством и юридическими и физическими лицами привилегированное положение государства. Государство, являясь должником, тем не менее обладает исключительными правами в правоотношении. Кредиторы государства не имеют прав на применение мер принуждения к должнику, что возможно в частноправовых отношениях, например при банковском кредите.
Кроме этого, особое положение государства определяет, что оно, осуществляя долгосрочный займ, не обеспечивает выполнение своих обязательств ни залогом, ни каким другим способом (выплатой, например, компенсации ущерба, понесенного в результате просрочки выполнения обязательства).
История финансового права России знает примеры совершенно необоснованных с правовой точки зрения решений, касающихся управления государственным долгом. Так, в январе 1918 года Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета РСФСР были аннулированы все без исключения обязательства по российским государственным ценным бумагам, т.е. советское государство отказалось принять бремя долгов императорской России, не взяв на себя соответствующих обязательств, связанных с государственным долгом империи.
Многие советские государственные займы имели принудительный характер. В СССР на протяжении нескольких десятилетий, вплоть до 50-х годов имела место практика принудительного размещения займов по подписке и даже, особенно в провинции, выдача части заработной платы облигациями государственных займов.
Право в принципе, в том числе и финансовое право, всегда ориентировано на человеческие отношения, а правовое регулирование соответственно связано с обстоятельствами объективной реальности, так или иначе затрагивает интересы конкретных людей. Сегодня невероятно сложно, даже скорее всего и невозможно было бы подсчитать тот ущерб, который принесли интересам советских обывателей многочисленные принудительные займы, то есть долговые обязательства государства, которые фактически в полном объеме никогда не были выполнены. Тем важнее для понимания фактической стороны советского финансово-правового регулирования реальное свидетельство современника, дающее представление об этих принудительных займах.
Замечательный советский писатель Григорий Бакланов оставил такое свидетельство: «В те годы советские люди регулярно и невольно подписывались на заем, как правило – на одну зарплату. Но были и патриоты. Их вызывали в партком, проводили соответствующую беседу, и – куда денешься? - человек подписывался на трехмесячную зарплату и призывал всех последовать его примеру. Три месяца в году семья не получала зарплаты – невидимые миру слезы».1
В демократических государствах выпуск принудительных займов теоретически возможен в экстренных условиях, например во время войн, и практиковался в прошлом, однако принудительные займы, как правило, не практикуются, не применяются в мирное время, не применяются систематически.
Именно применявшиеся многие десятилетия в советской финансовой политике практика принудительных займов определила необходимость включить в текст Конституции РФ, четвертого пункта ст.75, которой гласит: «Государственные займы выпускаются в порядке, определяемым ФЗ, и размещаются на добровольной основе». ( курсив наш)
Этот же принцип нашел свое отражение в Гражданском Кодексе РФ в ст.817.
Финансово-правовые отношения, связанные с государственным кредитом, образуют внешний и внутренний государственный долг. Внутренний государственный долг составляет сумма задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам (облигациям) и невыплаченным по ним процентам.
Государственный долг Российской Федерации, согласно Кодексу, обеспечивается без каких-либо условий всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, причем органы государственной власти обязаны использовать все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения и обслуживания государственного долга.
Кодекс определяет также понятия «государственный долг субъекта Российской Федерации» и «муниципальный долг» и устанавливает формы их существования1. Управление государственным и муниципальным долгом осуществляют соответствующие органы исполнительной власти.
Государственным долгом субъекта РФ является в соответствии с п. 1 ст. 99 Бюджетного кодекса совокупность долговых обязательств субъекта РФ.
Государственный долг субъекта Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта Российской Федерации имуществом, составляющим казну субъекта Российской Федерации. Данные долговые обязательства могут осуществляться в форме:
кредитных соглашений и договоров;
государственных займов субъекта Российской Федерации, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации;
договоров и соглашений о получении субъектом Российской Федерации бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Российской Федерации;
соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов Российской Федерации прошлых лет.
Согласно п. 5 ст. 99 БК РФ долговые обязательства не могут превышать 30 лет.
Бюджетный кодекс определяет назначение и содержание программ государственных внешних и внутренних заимствований, порядок эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, регламентирует предоставление государственных гарантий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных гарантий. Важным представляется установление запрета на право бюджетных учреждений получать кредиты у кредитных организаций, у прочих юридических и физических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов1.