Глава 2. Предмет, метод, система и принципы права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей

§ 1. Предмет, метод и система права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей

Предмет каждой самостоятельной отрасли права составляют обособленные группы общественных отношений, характеризующиеся определенным внутренним единством, которые наряду со специальными методами регулирования позволяют отграничить одну отрасль права от другой.

Понятие предмета права социального обеспечения неразрывно связано с сущностью самого понятия социального обеспечения, его содержанием.

Предмет права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей составляют четыре группы общественных отношений:

а) отношения по социальному обеспечению указанных категорий граждан в денежной форме (пенсии, пособия, компенсационные выплаты);

б) отношения по предоставлению различных социальных услуг (медицинское обеспечение, социальное обслуживание инвалидов, социальная поддержка ветеранов и т. п.);

в) процедурные отношения, связанные с установлением юридических фактов и вынесением решений по вопросам социального обеспечения;

г) процессуальные отношения, связанные с защитой прав субъектов на социальное обеспечение.

Отношения по социальному обеспечению в денежной форме являются материальными отношениями и составляют «ядро» предмета права социального обеспечения. Процедурные и процессуальные отношения являются производными от них и самостоятельно существовать не могут.

Процедурные отношения могут:

— предшествовать материальным отношениям (например, процедурные отношения по установлению степени тяжести ранения военнослужащего предшествуют материальным отношениям по выплате указанному военнослужащему страхового обеспечения);

— существовать одновременно с материальными отношениями (например, по изменению группы инвалидности инвалиду вследствие военной травмы);

— приходить на смену одним и порождать другие (например, при переходе вдовы погибшего военнослужащего с одного вида пенсии на другой).

Следует подчеркнуть, что вопрос о включении в предмет права социального обеспечения процессуальных отношений, складывающихся в связи с разрешением споров или разногласий в области социального обеспечения, является дискуссионным. Однако отсутствие процессуальных норм в праве социального обеспечения является пробелом в законодательстве, а не подтверждением отсутствия процессуальных отношений в сфере социального обеспечения.

Метод правового регулирования признается отечественной наукой одним из необходимых критериев для разграничения отраслей права. Каждая группа отношений, образующих предмет отрасли права, требует специфических средств нормативно-правовой регламентации, которые реализуются в методе.

Вопрос о методе правового регулирования права социального обеспечения является одним из сложных ввиду неоднозначности взглядов ученых на эту проблему. Под методом правового регулирования общественных отношений той или иной отрасли права понимается совокупность приемов и способов, используемых законодателем в целях наиболее оптимального их регулирования. По мнению С.С. Алексеева, решающей чертой отраслевого метода правового регулирования является общее юридическое положение субъектов, их правовой статус⁷⁵.

Функционирование системы социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей возможно при использовании следующих методов правового регулирования:

1) установление определенного порядка действий — предписание действовать в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различными правовыми нормами;

2) запрещение определенных действий;

3) предоставление субъекту рассматриваемых отношений возможности выбора одного из установленных вариантов должного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;

4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать установленные правовой нормой действия.

Основными признаками, характеризующими метод права социального обеспечения как самостоятельной отрасли права, являются:

— сочетание централизованного и локального способов установления прав и обязанностей субъектов (как указывалось выше, спецификой социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является преимущественно централизованный способ);

— формирование содержания правоотношения не только нормативным, но и договорным путем (в социальном обеспечении военнослужащих договорные отношения сведены к минимуму);

— специфика юридических фактов, влекущих возникновение, изменение и прекращение правоотношений по социальному обеспечению;

— абсолютный характер прав граждан как субъектов правоотношения;

— специфика санкций, обеспечивающих исполнение обязанностей субъектов, и способов защиты нарушенного права⁷⁶.

При характеристике метода права социального обеспечения советского периода отечественные ученые отмечали его специфический алиментарный⁷⁷ характер обязательств в соответствующих правоотношениях. Наиболее глубоко особенности этого метода проанализированы Р.И. Ивановой. Притязание гражданина на получение конкретного вида социального обеспечения и предоставление его уполномоченным органом на условиях, установленных законом, — это основная схема поведения участников социально-обеспечительных отношений. «Социальной алиментарностью» Р.И. Иванова называет способ предоставления «государством или по его поручению общественными организациями всех видов социального обеспечения и обслуживания на справедливой основе бесплатно, безэквивалентно с учетом связи с трудом, но не в порядке ответных действий за новый встречный труд, в объеме нормального уровня жизни, сложившегося на данном этапе развития советского общества, без применения договорных начал из фонда социального обеспечения»⁷⁸.

В изменившихся условиях черты данного метода, указанные Р.И. Ивановой, сохранились в несколько трансформированной форме, в том числе — применительно к социальному обеспечению военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей:

— во-первых, по-прежнему сохраняет значение ссылка на социальную природу обеспечения, поскольку источник средств существования предоставляется на уровне связи индивид — государство, а не индивид — семья;

— во-вторых, физическое лицо получает от государства денежные средства или услуги не в обмен на труд и не в обмен на уплаченные страховые взносы, а во многих случаях и вообще независимо от участия в общественно-полезной деятельности (например, пенсии по случаю потери кормильца; ежемесячные пособия детям военнослужащих, погибших при выполнении задач в условиях проведения контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации);

— в-третьих, бюджетные средства распределяются в целях удовлетворения потребностей лиц, подвергшихся воздействию социального риска, тремя способами:

бесплатно для потребителя на всеобщей основе в пределах установленного государством стандарта (например, по предоставлению медицинских услуг) либо бесплатно, но адресно, с учетом материального положения семьи (например, материальная помощь);

нормированно с учетом прошлой военной службы (например, при назначении пенсии за выслугу лет, при выплате пособий гражданам, уволенным с военной службы без права на пенсию, и др.);

возмездно-неэквивалентно, т. е. на льготных условиях (например, предоставление путевок в санаторно-курортные учреждения).

В современных условиях социальная алиментация определяется как способ предоставления материального обеспечения и услуг за счет централизованных внебюджетных фондов социального назначения или части бюджетных средств бесплатно для получателя; безэквивалентно, но нормированно с учетом трудового (страхового) стажа (выслуги лет), или возмездно-неэквивалентно и, как правило, на недоговорной основе⁷⁹.

Субъектами социального обеспечения выступают, с одной стороны, компетентный государственный орган социального обеспечения, с другой — физическое лицо или семья. При этом физическое лицо (или семья) при соблюдении установленных законом условий является управомоченной (правопритязающей) стороной, обладающей гарантированным правом, а государственный орган — обязанной стороной, которая не может отказать в назначении выплат или предоставлении услуг определенного объема и качества в пределах установленных норм и лимитов.

Система права социального обеспечения как отрасли — это научно обоснованная классификация ее правовых норм, представляющая собой совокупность объективно взаимосвязанных правовых институтов и норм, расположенных в определенной структурированной последовательности в соответствии со спецификой регулируемых общественных отношений.

Современной наукой системность рассматривается в качестве одного из фундаментальных свойств объективного мира. Как метод научного познания системный подход включает в себя ряд взаимосвязанных аспектов изучения объекта (компонентный, структурный, функциональный), который позволяет в совокупности дать более глубокое представление о системе в целом.

В качестве компонентов системы права выступают отрасли, институты, нормы права и иные образования, занимающие промежуточное положение (подотрасли, подинституты). Компоненты права (отрасли, институты, нормы) проявляют свое регулятивное свойство лишь в определенных пределах и формах. В частности, отрасль обеспечивает регламентацию в пределах конкретной группы общественных отношений, а правовая норма затрагивает лишь отдельные стороны определенного общественного отношения.

Норма права является первичным компонентом системы, которая обладает способностью быть регулятором поведения участников общественных отношений. Норма может выражать общие, принципиальные положения, относящиеся в равной степени ко всему комплексу общественных отношений в целом, либо закреплять правило, касающееся только одного вида отношений, входящих в предмет отрасли.

С учетом вышесказанного нормы права социального обеспечения традиционно делятся на общую и особенную части⁸⁰. Некоторые авторы выделяют специальную часть системы права социального обеспечения⁸¹.

Общая часть данной отрасли права все еще находится в стадии формирования. Это одна из немногих «молодых» отраслей российского права, не имеющая кодифицированного правового акта, устанавливающего основные фундаментальные положения, на которых создается российская федеральная система социального обеспечения. В общей части права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей расположены нормы, закрепляющие правовой статус указанных категорий граждан в сфере социального обеспечения. Они указывают на возможных субъектов правоотношений по социальному обеспечению, определяют перечень оснований для предоставления социального обеспечения, устанавливают виды социального обеспечения. Нормы общей части закрепляют ряд принципиальных положений, которые рассматриваются наукой как отраслевые принципы социального обеспечения. К их числу можно отнести такие, как: зависимость уровня обеспечения от выслуги лет и иных заслуг военнослужащего; предоставление социального обеспечения не только при наступлении старости, инвалидности, нетрудоспособности, потери кормильца, но и во всех других случаях, когда военнослужащий и его семья нуждаются в социальной поддержке по не зависящим от него обстоятельствам; принятие государством на себя обязательств по обеспечению военнослужащему достойного уровня жизни и др.

Особенная часть отрасли представляет собой совокупность правовых институтов, нормы которых имеют относительно самостоятельный объект регулирования. К числу таких институтов относятся: выслуга лет; пенсионное обеспечение; медицинская помощь и лечение; обеспечение пособиями и компенсационными выплатами; социальные льготы. Указанные институты по своему характеру являются комплексными, поскольку внутреннее их строение складывается из норм, объединенных в подинституты. Так, в комплексном институте выслуги лет в зависимости от ее видов выделяются выслуга лет в календарном исчислении и льготная выслуга лет. Подинститутами комплексного института пенсионного обеспечения являются виды пенсий. Аналогичное строение имеют и другие комплексные институты права социального обеспечения. Кроме того, в систему особенной части входят институты, нормы которых регулируют процедурные и процессуальные отношения в сфере социального обеспечения.

Специальная часть права социального обеспечения содержит нормы международного права в данной области правоотношений.

Большинство норм права социального обеспечения имеют управомочивающий характер, что обусловливается природой опосредуемых ими общественных отношений. Они создают реальные предпосылки для удовлетворения жизненно необходимых потребностей граждан в старости, при нетрудоспособности, потере кормильца и в других случаях. При этом используется разрешительное регулирование: субъектам правоотношений дозволяется только то, что прямо предусмотрено законом.

Систему отрасли права необходимо отличать от системы законодательства. Система законодательства с разной степенью обобщения оформляет и закрепляет систему отрасли. Систему законодательства рассматриваемой отрасли права можно определить как совокупность нормативных правовых актов о социальном обеспечении, обладающих внутренним единством и взаимосвязью, отражающей структуру данной отрасли права.

Наиболее последовательное выражение структура отрасли получает в едином, консолидированном акте типа Основ законодательства или кодекса. К сожалению, такого нормативного акта в области социального обеспечения как в целом населения страны, так и военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в нашей стране пока не имеется. В определенной степени кодифицированным нормативным правовым актом в данной сфере является Федеральный закон «О статусе военнослужащих», однако в полной мере решить задачу правового регулирования всего комплекса правоотношений по социальному обеспечению военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей он в силу ряда причин не может⁸². Данное обстоятельство существенно снижает эффективность системы законодательства о социальном обеспечении указанных категорий граждан.