Глава 3. Источники права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Правоотношения по социальному обеспечению

§ 1. Понятие и классификация источников права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей

Под источниками права понимаются внешние формы выражения правотворческой деятельности, с помощью которой воля творца права становится обязательной для исполнения. В российском праве основными его источниками являются нормативные правовые акты. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации 2003 г. дается следующее определение нормативного правового акта: «Под нормативно-правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».

Источники права социального обеспечения — это различные нормативные правовые акты, регулирующие тот комплекс общественных отношений, который составляет предмет данной отрасли права¹⁰¹.

Источники права могут квалифицироваться по различным критериям: по юридической силе, по органам, принявшим акт, по сфере действия, по кругу субъектов, по сроку действия и др. Наибольшее практическое значение имеет классификация источников по их юридической силе и органам, которые их принимают.

В силу ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора. Следовательно, нормы международных договоров обладают высшей юридической силой даже по отношению к законам. К данной группе источников права социального обеспечения относятся нормы Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина, нормы соглашений и договоров, заключенных Россией с государствами — участниками Содружества Независимых Государств (СНГ) по вопросам социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

Особое место среди источников права социального обеспечения занимает Основной закон России — Конституция. Статья 18 Конституции Российской Федерации закрепляет, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В Конституции закреплен правовой статус граждан в сфере социального обеспечения (ст.ст. 7, 39, 38, 37, 41, 45, 46, 33, 53). Согласно Конституции в Российской Федерации как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, охраняется труд и здоровье людей, устанавливаются пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 7, ч. 1 ст. 39).

Отличительной особенностью источников права социального обеспечения является отсутствие единого кодифицированного правового акта, закрепляющего права граждан на социальное обеспечение. Эти права закреплены в различных российских законах, регулирующих пенсионное обеспечение, обеспечение пособиями, предоставление услуг, социальных льгот и т. п. В сфере права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей действует значительное число законов (см. таблицу 3).

Таблица 3

Основные законодательные акты, регулирующие социальное обеспечение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей

№ п/п	Наименование законов	Область правового регулирования
1	Закон Российской Федерации «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества» от 14 января 1993 г. № 4292-1	Регулирует отношения, связанные с увековечением памяти погибших защитников Отечества, их погребением
2	Закон Российской Федерации «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» от 15 января 1993 г. № 4301-1	Законом признаются особые заслуги перед государством и народом Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы, признается необходимость осуществления государством мер, гарантирующих их экономическое и социальное благополучие, устанавливается их статус и предоставляются права и льготы
3	Закон Российской Федерации «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах» от 21 января 1993 г. № 4328-1	Устанавливает социально-правовые гарантии защиты военнослужащих, проходящих военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющих задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах
4	Закон Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» от 12 февраля 1993 г. № 4468-1	Определяет порядок и условия пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу по контракту, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей
5	Федеральный закон «О ветеранах» от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ	Устанавливает правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе
6	Федеральный закон «О распространении действия Закона Российской Федерации “О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах” на военнослужащих, а также лиц рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации, выполняющих и выполнявших задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике» от 16 мая 1995 г. № 75-ФЗ	Устанавливает дополнительные гарантии социальной защиты участников вооруженного конфликта в Чеченской Республике 1994—1996 гг.
7	Федеральный закон «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции» от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ	Определяет условия и порядок осуществления обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ
8	Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ	Осуществляет правовое регулирование в области воинской обязанности и военной службы в целях реализации гражданами Российской Федерации конституционного долга и обязанности по защите Отечества
9	Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ	В соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет права, свободы, обязанности и ответственность военнослужащих, а также основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей
10	Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот» от 7 мая 2002 г. № 49-ФЗ	Уточняет порядок исчисления размеров денежного довольствия и дополнительных денежных выплат военнослужащих, а также содержание и порядок предоставления им отдельных льгот
11	Федеральный закон «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ	Устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих

Многие вопросы социальной защиты военнослужащих регулируются указами Президента Российской Федерации, в связи с чем они также выполняют роль источников права социального обеспечения. В соответствии со ст. 90 Конституции Российской Федерации они являются обязательными для исполнения на всей территории России. Однако они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Постановления Правительства Российской Федерации устанавливают порядок применения норм законов о пенсионном и иных видах социального обеспечения либо устанавливают дополнительные меры социальной защиты для определенных категорий населения, в связи с чем выступают в качестве важнейших источников права социального обеспечения. Данная группа подзаконных нормативных правовых актов является наиболее многочисленной, она постоянно дополняется и совершенствуется.

Акты федеральных органов исполнительной власти — следующий уровень источников права социального обеспечения. На основании норм таких актов военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей производятся социальные выплаты, предоставляются социальные льготы, оказывается социальная помощь.

Вопросы социального обеспечения отнесены Конституцией Российской Федерации (п. «ж» ч. 1 ст. 72) к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации.

Что касается рассматриваемой нами области правоотношений (социальное обеспечение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей), то следует подчеркнуть, что данная группа источников права социального обеспечения для указанных категорий граждан носит вспомогательный характер и касается в основном дополнительных мер социальной защиты вдов погибших военнослужащих, инвалидов вследствие военной травмы из числа граждан, проходивших военную службу по призыву, и др.

Многими юристами вполне обоснованно к числу источников права относятся акты правосудия: «акт правосудия как источник права — это постановление (решение), принятое при осуществлении судопроизводства в форме нормоконтроля, признающее не соответствующими закону и изменяющее, отменяющее или аннулирующее нормы права»¹⁰². Данное положение дает возможность обосновать определение актов правосудия как источников различных отраслей права, в том числе права социального обеспечения, в зависимости от того, нормы какой отрасли права признаются судом не соответствующими закону. Поскольку нормы права, регулирующие военно-социальные отношения, могут содержаться в нормативных актах любого уровня и любого органа государственной власти, источником права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей могут быть как акты правосудия о признании незаконным нормативного акта исполнительного органа, так и нормативные акты представительного органа власти.

Приведем несколько примеров влияния актов правосудия на систему права социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Так, в 2001—2003 гг. решениями Верховного Суда Российской Федерации признаны незаконными и отменены отдельные положения постановлений Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. № 941 (в части пересмотра пенсий без учета времени увеличения месячной стоимости соответствующего продовольственного пайка, выдаваемого военнослужащим) и от 19 января 1999 г. № 72 (в части, предусматривающей повышение военнослужащим и сотрудникам органов внутренних дел окладов по воинским и специальным званиям лишь с июля 1999 г. и в меньших размерах, чем это было предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1998 г. № 1638), приказов министра обороны СССР 1978 г. № 075 (в части, противоречащей Федеральному закону «О статусе военнослужащих») и 1982 г. № 0200 (в части, касающейся перечня лиц, относящихся к членам семьи и находящихся на иждивении военнослужащего), а также приказа министра обороны Российской Федерации от 10 августа 1999 г. № 355 (в части, устанавливающей одним из условий выплаты подъемного пособия военнослужащему при переезде на другое место военной службы в другой населенный пункт вступление военнослужащего в исполнение обязанностей по воинской должности, на которую он назначен)¹⁰³.

Источники права социального обеспечения наряду с классификацией по юридической силе можно классифицировать и по видам общественных отношений, регулируемых ими. В этом случае необходимо выделить акты, регулирующие общественные отношения: а) по пенсионному обеспечению граждан, проходивших военную службу, и их семей; б) по обеспечению военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей пособиями и компенсационными выплатами; в) по предоставлению социальных услуг по системе социального обеспечения; г) по обязательному государственному страхованию жизни и здоровья военнослужащих.

Подводя итог характеристике источников права социального обеспечения, следует остановиться на его функциях.

Социальное право выполняет следующие основные функции:

— экономическая функция социального права заключается в его воздействии на создание средств жизнеобеспечения военнослужащих, процессы распределения, потребления, нормы оплаты воинского труда;

— политическая функция социального права заключается в том, что в его нормах зафиксированы основные положения военно-социальной политики государства, а данное обстоятельство как раз и способствует реализации этой политики;

— организационная функция социального права — это создание системы служб социальной защиты, организация социального обеспечения, обязательного государственного страхования, обеспечение безопасных условий службы и благосостояния военнослужащих, повышение культуры быта и отдыха;

— воспитательная функция социального права заключается в повышении культуры взаимоотношений в процессе военной службы и в быту, в уважении к интересам других лиц, особенно к интересам социально неустроенных лиц, в воспитании доброты к людям, в утверждении принципов сострадания, милосердия, человеколюбия в обществе и в Вооруженных Силах.