35. Предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов традиционно именуется общим надзором.

Являясь родоначальником специальной прокурорской деятельности, общий надзор в отличие от других отраслей призван содействовать обеспечению законности в сфере государственного управления. Исходя из этого его свойства, общий надзор можно считать звеном, цементирующим российскую государственность, способом согласования интересов Российской Федерации и субъектов, ее составляющих.

Нормы, определяющие предмет общего надзора прокуратуры демократического правового государства, его объекты, правомочия, акты объединены в разд. 3 Закона о прокуратуре, состоящем из двух глав: «Надзор за исполнением законов» и «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Выделение специальной главы, посвященной охране прав и свобод человека и гражданина, отражает реальные позитивные изменения в обществе, усиление правозащитной функции прокуратуры. Выделение гл. 2 разд. 3 Закона' о прокуратуре не ведет к появлению новой самостоятельной отрасли надзора. Скорее это подотрасль.

Предмет общего надзора в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре составляет:

1) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации;

за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, Федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

2) надзор за соответствием федеральным законам правовых актов, издаваемых всеми перечисленными выше органами и их должностными лицами.

Прокурорам вменено в обязанность осуществлять надзор за исполнением законов. Законодатель ограничился лаконичной формулировкой «закон», не расшифровав, какие из действующих на территории Российской федерации законов имеются в виду.

Необходимые пояснения дает приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

В приказе сказано, что в надзорных действиях прокурору надлежит руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции РФ, ее прямом действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Следовательно, иерархия нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор, по нормативной силе включает:

Конституцию РФ, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы.

Специально акцентируя внимание на необходимости постоянного надзора за законностью правовых актов субъектов Российской федерации, Генеральный прокурор в п. 5 приказа № 30 (1996) предписал прокурорам осуществлять постоянный надзор за исполнением не противоречащих федеральному закону законов субъектов РФ. Поэтому законы субъектов РФ, включая конституции, уставы, также входят в сферу прокурорского надзора.

При определении задач органов прокуратуры в надзоре за соблюдением международных договоров следует опираться на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, признающую нормы международного права и международного договора составной частью правовой системы России.

В числе международных договоров, имеющих обязательную силу для Российской федерации, необходимо отметить Всеобщую декларацию прав и свобод человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах, ратифицированные СССР и в соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» являющиеся действующими поныне.

До конца не прояснен вопрос о надзоре за исполнением подзаконных актов, в первую очередь, нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, о которых ничего не сказано в Законе о прокуратуре.

Потребности упорядочения поведения участников общественных отношений побуждают Президента РФ издавать нормативные указы, формулирующие общеобязательные правила. Так, наряду с двумя законами о приватизации этот сложный процесс по реформированию отношений собственности осуществлялся на основании указов. С помощью указов Президента РФ вводились в действие государственные программы приватизации. Основополагающее значение имели, например, указы Президента РФ от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и му­ниципальных предприятий»; от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества», существенно затрагивающие права граждан, в том числе членов трудовых коллективов приватизируемых предприятий.

По-видимому, до издания соответствующих федеральных законов в предмет надзора будут включаться и некоторые нормативные постановления Правительства РФ, равнозначные по своему содержанию законам.

Так, например, случилось с постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. № 1468 «О лицензировании отдельных видов деятельности», на смену которому пришел Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998г.

Определяя относимость к предмету надзора подзаконных актов, необходимо руководствоваться следующими положениями:

1) подзаконные нормативные акты должны исходить от высших органов государственной власти. Согласно ст. 80, 110 Конституции Президент РФ является гарантом Конституции, главой государства; Правительство РФ — высшей исполнительной властью, ответственной за деятельность отраслевых министерств, государственных комитетов, названных в числе объектов прокурорского надзора в ст. 21 Закона о прокуратуре;

2) среди многочисленных подзаконных актов, издаваемых Президентом РФ и Правительством РФ, в предмет надзора входят только нормативные правовые акты, адресованные неопределенному ! кругу лиц, рассчитанные на длительное применение; 3) акты должны быть изданы по специальному полномочию;

4) в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ должен быть зафиксирован механизм реализации закона. Нередко в самом тексте закона содержится прямое указание на направление подзаконного регулирования. Без знания подзаконных актов подчас нельзя однозначно ответить на вопросы, имеет ли место нарушение закона и кто за него ответствен.

Немаловажное значение для правильной, а следовательно, и эффективной надзорной деятельности имеет определение круга правовых норм, подпадающих под юрисдикционные полномочия прокуроров.

Диспозитивные нормы, оформляющие общее дозволение, не попадают в сферу внимания прокурора. Общее дозволение допускает многовариантность поведения участников, самостоятельно выбирающих модель приемлемого поведения.

К предмету общего надзора относятся управомочивающие или обязывающие нормы, подкрепляемые угрозой применения невыгодных для их нарушителя последствий. Игнорирование конкретных указаний законодателя влечет недействительность акта или действия должностного лица. Нарушение этих запретительных норм влечет применение установленных законом мер ответственности. Чаще всего суть правового конфликта, ставшего предметом рассмотрения прокурором, составляет нарушение обязывающих ^регулятивных) и охранительных норм права.

Охранительные надзорные отношения всегда возникают по поводу нарушения норм права. Возбуждая процесс реализации надзорных полномочий, прокурор Воздействует на общественные отношения при помощи мер, закрепленных в санкциях правовых норм. Здесь действует публичный порядок защиты нарушенных прав и интересов, предполагающий инициативу государственных органов, к каковым относится и прокуратура.

Нормы права преимущественно, дозволительного профиля, например гражданского права, исключаются из предмета прокурорского надзора. Вторжение прокурора в сферу имущественного оборота допустимо лишь тогда, когда это связано с охраной общезначимого интереса.

Исполнение законов может выражаться как в форме действий, например в отстранении от работы, так и в форме принятия правового акта.

Прокурор осуществляет надзор за исполнением законов не только теми органами и должностными лицами, которые перечислены в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре.

Хотя новая редакция Закона о прокуратуре не причисляет к объектам надзора общественные движения, политические партии, это не означает исключения их из сферы надзора. В данном случае надлежит руководствоваться требованиями законов «Об общих принципах организации местного самоуправления»; «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «Об общественных объединениях», обязывающих прокуроров применять имеющиеся в их распоряжении правовые средства выявления и устранения нарушений законодательства, направленного на реальное воплощение в жизнь конституционных основ народовластия.

Общий надзор прокуратуры существенно отличается от других направлений деятельности как обилием нормативно-правовых актов, так и их разноплановостью. По оценкам специалистов, число самостоятельных правовых сфер, составляющих в совокупности предмет общего надзора, колеблется от 30 до 60. Перечислим лишь некоторые из них: законодательство о выборах; об охране прав беженцев и переселенцев; о праве граждан на свободный выбор места пребывания и места жительства; об охране труда; об эпидемиологическом благополучии Населения; об оружии; об экологической экспертизе; об охране окружающей природной среды; о государственной монополии на алкогольную продукцию; о рынке ценных бумаг; о защите прав потребителей; о рекламе и др. Реальные условия, при которых возникает, существует и развивается правопорядок, накладывают на прокурора дополнительные обязанности. Чтобы вовремя переключить внимание с одного участка надзорной деятельности на другой, прокурор должен хорошо знать действующее законодательство, ориентироваться в тех правовых предписаниях, исполнение которых надлежит проверить с учетом состояния законности на поднадзорной территории.

Анализ надзорной практики позволяет выделить несколько самостоятельных, отличающихся друг от друга однотипностью решаемых задач, направлений или подотраслей, в частности:

1. Надзор за законностью в сфере государственного строительства. Имеются в виду правоотношения, обусловленные федеративным характером устройства Российской Федерации, разграничением предметов ведения (это бюджетный, налоговый федерализм, разграничение государственной собственности по уровням управления, особенностям природопользования территорий и т.п.).

2. Прокурорский надзор за соблюдением политических прав и свобод граждан. Правозащитная деятельность прокуратуры на данном участке охватывает общественные отношения, связанные с реализацией законодательства об общественных объединениях; о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления; о референдуме.

3. Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан предполагает включение в сферу прокурорского внимания охрану трудовых прав граждан, права на безопасные условия труда, пенсионное обеспечение, охрану материнства и детства, особое попечение со стороны государства инвалидов, престарелых, иных категорий граждан, в том числе временно оказавшихся в трудных жизненных условиях (безработные, вынужденные переселенцы).

4. Прокурорский надзор за исполнением законов, направленных на реализацию экономической реформы, с одной стороны, включает в себя защиту экономических прав и свобод граждан: свободный выбор сферы приложения предпринимательского интереса, беспрепятственность государственной регистрации, использование льготных условий для занятия определенными видами деятельности, а с другой — направлен на защиту общезначимого интереса, охрану прав потребителей продукции и услуг предпринимателей, исполнение ими обязанностей перед государством в форме платежей в бюджет и во внебюджетные фонды, исключение возможности занятия запрещенными видами деятельности, иных форм противоправной активности, подрывающих экономическую безопасность страны.

5. Прокурорский надзор за исполнением природоохранного законодательства призван содействовать обеспечению реализации принятой в Российской Федерации концепции экономического безопасного устойчивого развития. В ее основе реализация гарантий прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для ныне живущих и будущих поколений природную среду. Сложные взаимосвязи природы и человека в конечном счете опосредуются раци­ональным природопользованием, выполнением специальных мероприятий, исключающих или минимизирующих вред окружающей природной среде, сопровождающий производственную активность людей.

Самостоятельным направлением является общий надзор за законностью в административной деятельности органов милиции, существенно затрагивающий права и свободы граждан, в том числе в связи с применением мер административной ответственности, осуществлением лицензионно-разрешительной деятельности.

- Выделение самостоятельных направлений в рамках одной отрасли надзора проводится в целях обеспечения надлежащей организации работы. Оно помогает не упустить при планировании актуальные вопросы законности, правильно распределить силы и средства работников, осуществляющих надзор, ввести специализацию и др.

При этом необходимо иметь в виду, что на всех этапах прокурорской деятельности, вне зависимости от проверяемого вопроса, преследуется цель наиболее полного выявления нарушений законов, виновных лиц, обстоятельств, способствующих правонаруша-ющему поведению, пресечение противоправных деяний. Одна из особенностей общего надзора состоит в преимущественно профилактическом воздействии, стремлении не допустить перерастания правонарушений в более общественно опасные формы.

В этом смысле общий надзор относят к средствам ранней профилактики преступлений, что имеет несомненное значение в нынешний период интенсивного ростапреступлений.

Профилактическая направленность общенадзорных мер особенно заметна при проведении проверок исполнения законов органами государственного контроля. Содействуя специфическими правовыми средствами неукоснительному исполнению органами вневедомственного контроля обязанностей по выявлению правонарушений различной направленности и применению установленных мер ответственности, прокуратура тем самым удесятеряет свою правоохранную функцию, если учесть сферу действия каждого контрольно-надзорного органа и количество объектов контроля.