38. Основания и методика проведения прокурорских проверок исполнения законов на предприятиях

квартальные формы отчетности:

• форма № 1-КО — включает сведения о структуре просроченной кредиторской задолженности организаций;

• форма № П-2 — содержит сведения об инвестициях.

годовые отчеты:

• форма № 1-т — о состоянии условий труда, льготах и компенсациях за работу в неблагоприятных условиях;

• форма № 1-тэр — сдается предприятиями и объединениями, являющимися потребителями тепло- и электроэнергии и включает сведения об использовании топлива, теплоэнергии и электроэнергии;

• форма № 1-РП — о состоянии расчетов за отгруженную продукцию, выполненные работы и услуги — сдается всеми предприятиями и организациями, кроме малых предприятий, банков, страховых и бюджетных организаций;

• форма № 4 — сдается всеми предприятиями и организациями, их обособленными подразделениями, являющимися потребителями топлива и нефтепродуктов, содержит сведения об остатках, поступлении и расходе топлива, сборе и использовании отработанных нефтепродуктов;

• форма № 11 — включает сведения о наличии и движении основных фондов и других нефинансовых активов за год (сдается всеми предприятиями и организациями, кроме малых).

При необходимости можно истребовать и другие материалы.

3. В налоговых инспекциях собираются сведения:

• о проведенных проверках;

• о выявленных нарушениях и принятых по ним мерах;

• о количестве должностных лиц, привлеченных к административной ответственности;

• о суммах наложенных и взысканных с юридических лиц штрафов и недоимок;

• о приостановленных операциях предприятий, учреждений и граждан по расчетным и другим счетам в банках в связи с нарушениями законодательства;

• о предъявленных в суды исках о ликвидации предприятий, признании сделок недействительными, взыскании сумм, неосновательно приобретенных в результате незаконных сделок.

Территориальные агентства по управлению имуществом обладают сведениями:

• о допущенных нарушениях законодательства в процессе приватизации;

• о возбужденных в судах исках об отмене незаконных решений о приватизации;

• о привлечении к ответственности должностных лиц и результатах этого привлечения.

Вступив в должность, работник прокуратуры должен в ближайшее же время выяснить, где и какая ведется отчетность и собираются иные сведения, представляющие для него интерес, а руководитель органа прокуратуры — проверить, все ли возможности для получения необходимой информации используют его починенные.

Конечно, надлежащая подготовка занимает много времени и отвлекает прокурора от текущей работы. Поэтому можно рекомендовать каждому сотруднику прокуратуры, в плане которого стоит проведение проверок, составить специальную таблицу. В таблицу заносят: объект проверки, необходимая информация (в столбце); источник информации (в строке).

После того, как таблица будет заполнена, находят совпадающие источники информации. Это позволит прокурору, во-первых: получить из одного источника информацию сразу по нескольким проверкам, а во-вторых — осуществлять подготовку к проверкам постепенно, в процессе своей ежедневной деятельности.

При осуществлении возложенных на него функций, прокурор вправе иметь доступ к документам и материалам поднадзорных органов. При этом снятие копий с необходимых прокурору материалов должно производиться безвозмездно, независимо от формы собственности предприятий, учреждений, организаций.

Прокурор так же вправе требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.

Однако иногда прокурору отказывают в предоставлении документов или доступе к ним, по причине того, что они содержат государственную или коммерческую тайну. При этом такие отказы во многих случаях необоснованны. Однако неопытные прокуроры оставляют это нарушение без внимания, соглашаясь с мнением должностного лица, не выполнившего требование прокурора. Чтобы определить законность отказа, прокурор должен обратиться к Федеральному закону Российской Федерации «О государственной тайне», содержащий исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну.

В том случае, если запрашиваемые материалы действительно содержат сведения, составляющие государственную тайну, то истребовавший такие сведения прокурор должен иметь соответствующий допуск, а порядок предоставления этих сведений осуществляется в соответствии с правилами работы с секретными документами.

Что касается тайны коммерческой, то закон определил перечень сведений, которые не могут ее составлять. К ним относятся:

• учредительные документы и уставы предприятий;

• регистрационные удостоверения, лицензии, патенты;

• отчетные данные о платежеспособности коммерческих структур, об уплате налогов;

• данные о численности и составе производственного персонала;

• сведения о нарушении правил охраны окружающей среды, антимонопольного законодательства, законов об охране труда, несоблюдении условий реализации продукции и иных нарушениях законодательства;

• сведения об участии должностных лиц в обществах, товариществах и других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью.

Если прокурору отказывают в доступе к документам, материалам или не исполняют требование об их предоставлении, то, прежде чем принимать меры реагирования, прокурору следует в первом случае — направить требование, а во втором — повторное требование со ссылкой на соответствующую норму закона.

При решении вопроса о праве прокурора требовать объяснения от граждан и должностных лиц по поводу нарушения закона, необходимо иметь ввиду, что эти лица вправе отказаться от дачи объяснений в силу ч. 1 ст. 51 Конституции Российской Федерации, за что они не могут быть привлечены к какой-либо ответственности.

Так же надо иметь ввиду, что закон не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений граждан и должностных лиц. Это право используется лишь в случае нарушения ими законов.

Проведение проверки

Для того чтобы использовать средства и методы осуществления прокурорского надзора с наибольшей эффективностью, прежде всего необходимо определить вид предстоящей проверки. В зависимости от поставленных задач, проверки можно подразделить на следующие виды: комплексные, целевые, сквозные и контрольные.

1. Комплексная проверка ставит своей целью контроль за исполнением широкого круга норм действующего законодательства.

2. Целевая проверка направлена на проверку исполнения какой-либо одной отрасли законодательства — налогового, банковского, регламентирующего определенный вид экономической деятельности и т. д.

3. Если необходимо проверить исполнение законодательства всеми подразделениями или звеньями районного (городского) органа, то проводится так называемая «сквозная» проверка. По своему характеру она может быть как целевой, так и комплексной.

4. Фактическое устранение ранее выявленных нарушений устанавливается в ходе контрольной проверки.

В любом случае, независимо от формы и цели проверки, в ее процессе необходимо выяснить следующие обстоятельства:

• характер допущенных нарушений;

• какой правовой акт, и какие именно содержащиеся в нем нормы нарушены;

• какие обстоятельства способствовали нарушению закона;

• почему выявленное прокурором нарушение не было выявлено контролирующими органами, ранее проводившими проверки.

Это необходимо для того, чтобы впоследствии, при анализе материалов проверки, прокурор мог принять взвешенное и обоснованное решение о применении меры прокурорского реагирования.

Насколько разнообразны по своему правовому режиму, компетенции, характеру деятельности и другим характеристикам объекты прокурорского надзора, настолько же разнообразны и обстоятельства, которые необходимо установить в ходе проверки.

Мы рассмотрим два вида проверок, которые прокурору обязательно придется проводить.

1. Проверка соответствия закону издаваемых правовых актов.

В процессе проверки законности актов необходимо установить следующие обстоятельства:

• уполномочен ли этот орган издавать подобный акт, т. е., не вышел ли он за пределы своей компетенции;

• соблюден ли порядок принятия акта, закрепленный в регламенте (например, имелся ли необходимый кворум для принятия акта представительным органом власти);

• не противоречит ли данный акт другим актам, ранее принятым тем же органом;

• не допущено ли нарушения материального закона;

• не ограничивает ли акт права и свободы граждан или законные интересы юридических лиц;

• не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные законом;

• не разрешает ли акт совершение запрещенных законом действий;

• не содержит ли акт сведений о совершенных преступлениях или правонарушениях.

2. Проверка деятельности органов контроля.

В Российской Федерации имеется не один десяток органов, осуществляющих контроль и надзор. Многие из них осуществляют настолько специфическую, узкоспециализированную деятельность, что без обладания специальными знаниямми вряд ли возможно получение достоверной информации. Поэтому при проведении проверки прокурору, скорее всего, придется воспользоваться предоставленным ему правом и потребовать выделения специалиста.

В ходе проведения самой проверки предстоит ознакомиться:

• с приказами, положениями, инструкциями и другими актами, изданными руководителем или руководящим органом;

• с необходимыми для данной проверки журналами, книгами учета, материалами обследований и т. п.;

• с составленными протоколами, актами, предписаниями и постановлениями.

Изучение всех этих материалов необходимо для того, чтобы в случае наличия у проверяемого органа соответствующей компетенции можно было получить ответы на следующие вопросы:

• осуществляется ли надлежащий учет и регистрация поступающих жалоб, заявлений, устных сообщений;

• своевременно ли проводятся проверки с целью выявления, устранения и предупреждения в дальнейшем подобных нарушений;

• всегда ли определяется наличие материального ущерба; возмещается ли ущерб за счет виновных лиц;

• предъявляются ли иски о взыскании с виновных средств для возмещения ущерба. Так, например, в постановлении руководителя (заместителя руководителя) налогового органа, вынесенного по результатам рассмотрения материалов проверки о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения или в постановлении об отказе в привлечении налогоплательщика к ответственности должны быть указаны не только суммы налогов, подлежащие плате в бюджет, но и суммы начисленных пени за несвоевременную уплату налогов;

• осуществляется ли контроль за исполнением выносимых предписаний и постановлений;

• направляется ли в прокуратуру информация, о нарушениях закона. Следует иметь в виду, что на практике такая информация должна указывать на то, что требуется принятие мер прокурорского надзора, поскольку реагирование на подобные нарушения не входит в компетенцию контролирующего органа.

• передаются ли в органы прокуратуры и органы внутренних дел материалы, содержащие сведения о признаках преступлений. При обнаружении в ходе проверки таких материалов прокурор должен их истребовать, провести по ним проверку и принять предусмотренное законом решение.