46. Опротестование и судебное обжалование прокурором незаконных правовых актов.

В случаях выявления правовых актов или их отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Таким образом, прокурору предоставлено право выбора. Однако при этом необходимо учитывать следующие обстоятельства. Реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной отмене незаконных актов, учитывая большую загруженность судов разного рода делами. Кроме того, проведенные опросы показывают, что протест как акт реагирования воспринимается многими руководителями, издавшими незаконные акты, менее болезненно, чем направляемые в суды заявления о признании соответствующих актов недействующими.

В вышестоящий орган протест целесообразно приносить в случаях, если он отклонен должностным лицом, издавшим незаконный акт; в протесте наряду с другими вопросами ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица, издавшего незаконный акт; имеется необходимость об издании незаконного акта довести до сведения других аналогичных и иных органов, а также, когда необходимо обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного нарушения закона. Если же имеются основания полагать, что протест прокурора может быть отклонен соответствующим органом или должностным лицом, или по какой-то причине этот орган или руководитель не смогут рассмотреть протест, или протест останется неудовлетворенным и не имеется возможности перенести рассмотрение протеста в вышестоящий орган, а также если при рассмотрении заявления в суде нарушение закона будет установлено в более короткие сроки, прокурорам следует обращаться с заявлениями в суды о признании незаконного акта недействительным. Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени Российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов. Практикой и юридической наукой выработаны обязательные реквизиты протеста: наименование органа или должностного лица, которым вносится протест; название ≪протест≫, номер и дата издания незаконного акта, который опротестовывается; краткое изложение содержания незаконного акта; изложение существа нарушений; ссылка на закон, который нарушен; предложение прокурора об отмене незаконного акта или приведение его в соответствие с законом и др.; указание на необходимость рассмотрения протеста и о незамедлительном сообщении об этом прокурору; должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест, и его подпись. В тех случаях, когда протест подлежит рассмотрению коллегиальным органом, необходимо напомнить о требовании ст. 23 Закона о прокуратуре сообщить прокурору о дне заседания этого органа. Сложилась практика выступлений прокуроров на сессиях представительных органов и заседаниях администрации с обоснованием внесенных протестов, дающих положительные результаты. В этих случаях прокурор имеет возможность ответить на вопросы депутатов и других лиц, разъяснить требование закона и сущность допущенного нарушения, его вредные последствия и тем самым способствовать принятию решения о признании акта недействующим.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение представительного органа — на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Более оперативной отмене незаконных актов может способствовать принесение прокурором устных протестов, обладающих такой же юридической силой, что и письменные протесты. Устные протесты обычно приносятся в ходе проверки. При этом к материалам проверки необходимо приобщать копию незаконного акта или его отдельного предписания и копию акта, его отменяющего. Незаконные устные акты подлежат опротестованию прокурором в обычном порядке. Эффективность протеста во многом определяется теми требованиями, которые в нем излагаются. Из смысла самого опротестования вытекает, что протесты в обязательном порядке должны содержать мотивированное требование прокурора об отмене или приведении в соответствие с законом незаконного акта. Но этого порой недостаточно. Прокурор обязан принимать все предусмотренные законом меры к устранению вредных последствий, вызванных действием

незаконных актов. В связи с этим протест должен содержать конкретные требования прокурора по устранению допущенного нарушения закона (устранить вредные последствия, вызванные изданием акта, прекратить противоправную деятельность, возвратить собственнику принадлежащие ему деньги и иные ценности и т.д.). Если протест не рассмотрен в течение десяти дней или на ближайшей сессии представительного органа, либо необоснованно отклонен, прокурор обращается с заявлением в соответствующий суд общей компетенции или в арбитражный суд о признании правового акта недействующим. К заявлению обычно прилагаются: копия незаконного акта или та его часть, которая не соответствует закону; копия протеста, внесенного в адрес органа, издавшего незаконный акт; решение соответствующего органа в связи с внесенным протестом, а

при необходимости и иные документы: копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и другие документы. Согласно ранее действовавшему разъяснению Пленума Верховного Суда РФ (постановление от 27 апреля 1993 г. № 5 ≪О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону≫) правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые органами власти, управления и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, т.е. устанавливать правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а также индивидуальный характер, то есть устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц. Заявления о признании полностью или частично недействующими нормативных правовых актов и недействительными ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти ее субъектов и органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономичесюи деятельности в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона от

28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ ≪Об арбитражных судах в Российской Федерации≫ и ст. 52 АПК РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ

направляются прокурором в арбитражный суд. Решение суда, вынесенное по заявлению прокурора о признании правового акта недействующим, может быть оспорено им в кассационном порядке.__

(статья из Инета) Обжалование. Рассмотрим механизм оспаривания незаконных нормативных актов в суде и перспективы его правового регулирования.

Действующее гражданское процессуальное законодательство (ГПК РСФСР) не определяет порядок оспаривания в суде нормативных актов. Эта категория дел появилась в гражданском судопроизводстве в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре. Кроме того, еще в 1993 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о принятии правовых актов, противоречащих закону".

В постановлении указано, что оспаривание нормативных актов прокурором возможно либо в исковом порядке, если есть спор о праве гражданском, либо в порядке обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

Представляется, что такое состояние правового регулирования явно недостаточно.

Проект нового ГПК предполагает введение специальной главы "Производство по делам об оспаривании гражданами, объединениями граждан, прокурорами законности нормативных актов, касающихся неопределенного круга лиц".

Прежде чем проанализировать предлагаемую главу проекта ГПК, следует сделать несколько замечаний по действующему процессуальному порядку.

Законодатель как бы удовлетворился разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ и не принял специальных норм, регулирующих рассмотрение данной категории дел, хотя с момента принятия постановления Верховного Суда РФ произошли существенные изменения: принята новая Конституция, начался законодательный "бум", и эта категория дел в судах заняла почти лидирующее место.

Начнем с того, что право обжалования, как прямо следует из ст. 239.1 ГПК РСФСР, относится к гражданину, что и обусловило весь процессуальный порядок. Практически ни одна норма гл. 24.1 ГПК РСФСР не применима при разрешении дел по заявлению прокурора о незаконности правовых актов.

Неурегулированность процессуального порядка вызывает на практике сложности в принятии решений и затягивание процесса.

Вот конкретный пример. Решением судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда по заявлению прокурора области признан недействительным закон Тверской области от 17 сентября 1997 г. N 77 "О внесении изменений и дополнений в закон Тверской области от 27 февраля 1997 г. N 54 "Об особенностях правового статуса и социальных гарантиях лиц, находящихся на муниципальных должностях муниципальных образований Тверской области" (муниципальных должностях категории "А")".

При рассмотрении этого дела возникли чисто процессуальные вопросы.

Первоначально в судебном заседании в качестве представителя Законодательного Собрания присутствовал руководитель аппарата, который поддержал позицию прокурора. Суд в связи с этим отложил разбирательство дела и предложил устранить нарушение самому Законодательному Собранию.

Это предложение рассмотрено и отклонено депутатами Законодательного Собрания. Затем решением Законодательного Собрания назначены представители из числа депутатов. В новом судебном заседании представители Законодательного Собрания пытались отстоять правомерность своей позиции, но суд не согласился с их доводами.

Возможность отложить разбирательство дела по такому основанию, а следовательно, и затягивание признания недействительным названного закона в период избирательной кампании вызывает сомнения. К сожалению, длительное рассмотрение заявлений прокуроров об оспаривании незаконных правовых актов встречается нередко. Так, в течение года и трех месяцев разрешалось различными судебными инстанциями дело о признании незаконности установления неприкосновенности депутатов Законодательного Собрания Тверской области. Таким образом, вопрос о процессуальных сроках по данной категории дел имеет существенное значение.

В процессуальном плане требует уточнения состав и статус лиц, участвующих в деле.

Не менее важно посмотреть на эту ситуацию и с точки зрения представительства: насколько представитель органа, принявшего нормативный акт, может давать объяснения в противоречии с позицией самого органа.

Нельзя не отметить и проблему доказывания. Практически по этим делам не используются средства доказывания, предусмотренные в ГПК. Незаконность акта устанавливается в сопоставлении с другими нормами права.

Спорно, на наш взгляд, и указание в постановлении Пленума на то, что если незаконный нормативный акт нарушает права конкретных лиц, то возражение должно быть передано в сферу искового производства.

Даже если нормативный акт носит индивидуальный характер, следует этот вопрос решить в отдельном производстве. И только после признания акта недействительным рассматривать спор, вытекающий из этого акта. Аналогично в судебной практике решаются вопросы, связанные с признанием гражданина безвестно отсутствующим или объявлением умершим. Даже если есть спор о праве, сначала решается основной вопрос.

Практически не решен и вопрос о правовых последствиях вступления в силу решения о признании акта незаконным, т.е. явно недостаточно указание только на опубликование соответствующего решения.

Можно приводить еще много примеров, подтверждающих необходимость срочного процессуального регулирования оспаривания правовых актов. Причем рассматривать эту категорию нужно не по субъекту обращения в суд (прокурор), а именно по объекту обжалования нормативных актов, противоречащих закону.

Проект нового ГПК РФ, как уже отмечалось, предусматривает особое регулирование этого порядка, но, представляется, он не лишен недостатков.

Так, ст. 258 проекта ГПК следует дополнить более общим правилом: любое заинтересованное лицо (гражданин, юридическое лицо, общественное объединение или группа граждан, не обладающие правами юридического лица) вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконности нормативного акта.

Особо следует отметить пределы обжалования нормативных актов. Названная статья проекта ограничивает возможность обжалования актов их несоответствием Конституции и федеральным законам. Однако нельзя не учитывать процесс законотворчества и иерархию законов в субъектах Федерации. Представляется, что не может быть принят нормативный акт, который будет противоречить Уставу и другим законам субъекта Федерации.

Следует дополнить ст. 258 проекта указанием на необходимость представления текста статей закона, которому противоречит оспариваемый нормативный акт.

Но наиболее важен вопрос о самой процедуре. Следует признать возможность применения новых процедур с учетом развития состязательных начал и проблемы "быстрого судопроизводства".

В проблеме оптимизации и эффективности гражданского судопроизводства важно не только содержание принятых решений: они должны оцениваться с позиции минимизации. Необходимо расширение возможных судебных процедур.

Специфика оспаривания незаконных правовых актов требует введения специальных норм о порядке обращения в суд и рассмотрении дела.

В гражданском процессе США существуют стадии полного раскрытия доказательств и обмена состязательными бумагами.

Введение аналогичных правил в российское гражданское процессуальное законодательство признается целесообразным многими. Для обжалования незаконных правовых актов это представляется просто необходимым. Предлагается следующий порядок.

Суд направляет органу или должностному лицу, принявшему оспариваемый акт, копию заявления и копии всех приложенных к нему документов. В 10-дневный срок соответствующий орган или должностное лицо должны представить в суд свои письменные объяснения с приложением необходимых документов. Суд в порядке подготовки изучает представленные материалы.

Учитывая, что по этой категории суд имеет дело с нормами права, а не с фактическими обстоятельствами дела, представляется, что рассмотрение такого дела возможно без вызова сторон с учетом, что произошел обмен состязательными бумагами.

Рассмотрение дела без вызова сторон позволит оперативно устранить нарушение законности или неопределенности в оценке нормативных актов.

В качестве дополнительных правил следует установить, что если акт не был предварительно опротестован прокурором, то одновременно с направлением копии заявления суд предлагает органу или должностному лицу рассмотреть вопрос о его законности и принять соответствующее решение.

В связи с этим к заявлению в суд и отзыву на него должны применяться особые требования в части информации и аргументации. При непоступлении в указанный срок отзыва на заявление суд вправе считать требование признанным.

При вынесении решения без вызова сторон срок на его обжалование должен исчисляться с момента получения его сторонами, но не более 5 дополнительных дней к общему сроку.