!Учебный год 2024 / Чичер

можно сказать, что если иерархическое восхождение должно быть правилом бюрократического порядка, то чиновная лестница представляет для этого самое удобное средство. В сущности, она затрудняет путь только высшим способностям, которые нелегко подчиняются рутинным путям и даже глохнут в бюрократическом формализме. В конституционных государствах им открывается особенная дорога через парламент. В самодержавии это должно заменяться личным усмотрением государя, который может облегчать восхождение способнейших людей.

Кроме восхождения по служебной лестнице, представляется вопрос и о переходе из одного рода службы в другой. Возможность перехода должна быть всегда облегчена там, где служба не требует специальных знаний. Наоборот, при требовании специальных знаний переход становится невозможным. У нас до недавнего времени специальность требовалась только для военной службы, а не для гражданской, вследствие чего военные люди беспрепятственно переходили в гражданскую службу и становились во главе управлений. Новые судебные уставы установили в этом отношении иной порядок, по крайней мере в этой отрасли: для судебных должностей требуется специальная подготовка. Но в администрации все осталось по-прежнему, между тем как по существу дела здесь требуются и специальные административные сведения, и особые приемы, совершенно отличные от военных. В конституционных государствах, и всего более в Англии, во главе специальных управлений, даже военного и морского, нередко ставятся люди, вовсе не принадлежащие к этим специальностям. Но это объясняется тем, что текущее управление все-таки находится в руках специалистов; лицо же, стоящее во главе министерства, должно связать означенную специальность с общим политическим направлением дел. Притом люди с выдающимися дарованиями, окружая себя надлежащими советами, скоро могут вникнуть в дело, и нередко, при свежести взгляда, сообщают администрации такое новое направление, какое неспособны дать ей специалисты, погруженные в ежедневную рутину.

Вступая на службу, служащие принимают на себя известные обязанности. Они состоят в следующем.

1. Честное и усердное исполнение вверяемых им должностей. Поэтому они не вправе отлучаться от места службы без разрешения подлежащего начальства. Исполняя свою службу, как общественное дело, они также не вправе получать за нее никакие посторонние вознаграждения.

2. Повиновение начальствующим лицам. Здесь возникает вопрос: должно ли это повиновение быть безусловным? Для судей, действующих по внутреннему убеждению и подчиненных единственно закону, такое требование не может иметь места. Но для административных должностных лиц, и еще более для военных, вопрос становится иначе; они должны исполнять данные им приказания. Что же, если приказание противозаконно? Обязаны ли они нарушать закон по приказанию начальства? Этот вопрос имеет существенную важность, в особенности для конституционных государств, где правительственная власть отделена от законодательной. Обязанность безусловного повиновения может вести к ниспровержению всего законного порядка. А с другой стороны, если каждый подчиненный становится судьею законности предписания, то управление, именно в самое нужное время, может встретить значительные затруднения. Точных границ здесь установить невозможно, а потому немудрено, что на этот счет встречаются противоречащие постановления. В Англии, где законный порядок ставится выше потребностей управления, каждый служащий лично отвечает за всякое нарушение закона; окончательно дело подлежит решению независимого суда. Но в Германии признается общим правилом, что подчиненный, получивший противозаконное приказание, должен сделать о том представление; если же оно будет подтверждено, он обязан его исполнить, и тогда ответственность с него снимается и переходит на начальника. С другой стороны, однако, подчиненным местам запрещается исполнять приказания, прямо противоречащие закону, чем самым уничтожается действие первого правила. Относительно военных, вообще, признается, что повиновение должно быть беспрекословное; но при таком правиле как воспрепятствовать ниспровержению законного порядка? Франция представляла тому не один пример. Можно сказать, что в последнем случае вопрос решается исключительно духом, господствующим в войске, и возможностью совратить начальствующие лица с пути закона. У нас Основными Законами (ст. 78) постановлено, что подчиненное начальство, получившее от министра противозаконное предписание, обязано сделать ему о том представление; если же последует подтверждение, то оно должно этот случай представить на окончательное разрешение Правительствующего Сената. Таким образом, верховное административно-судебное учреждение становится окончательным судьею законности предписаний. Теоретически вопрос разрешается совершенно верно. Едва ли, однако,

на практике зависящие от министра подчиненные лица решатся апеллировать в Сенат.

3.Служебная верность, в соблюдении которой служащие приносят особенную присягу. Она состоит в том, чтобы не противодействовать правительственным целям, а напротив, содействовать им всеми силами. Сюда относится и сохранение служебной тайны там, где это требуется пользой государства. В странах, где признается политическая свобода, из этих требований возникает довольно щекотливый вопрос относительно политических мнений служащих лиц. Как частные люди, они могут иметь мнения, совершенно противоположные взглядам правительства. Становясь органами власти, они не перестают быть гражданами, и, как таковые, они в своих мнениях свободны. При перемене партий и направлений такое противоречие даже совершенно неизбежно; иначе при каждой смене министерства пришлось бы менять весь административный персонал, что безусловно, несовместно с государственной пользой. Во всех благоустроенных странах, где государственная служба не становится предметом хищения для господствующей партии, затруднение разрешается тем, что, за исключением немногих лиц, играющих политическую роль, весь действующий административный персонал остается на местах. Как граждане, служащие имеют свои мнения и могут подавать голос по убеждению совести. Но их положение, как должностных лиц, налагает на них некоторые ограничения: они не могут играть политической роли, которая противоречила бы принятым ими на себя обязанностям. Будучи органами правительства, они не могут быть вместе с тем деятелями оппозиции. На этом основании служащие, состоящие в зависимости от правительства, обыкновенно исключаются из палат. Однако в Германии те, которые пользуются более или менее независимым положением, как, например, ландраты и профессора, допускаются в представительные собрания. Со своей стороны, правительство не может требовать от служащих, чтобы они подавали голос в том или другом смысле на политических выборах; этим оно нарушило бы их права. В сущности, оно не должно заставлять их действовать на выборах в известном направлении, хотя на европейском континенте это обыкновенно практикуется. Только в Англии правительство, как таковое, воздерживается от всякого вмешательства в выборы, предоставляя действовать той партии, на которую оно опирается.

4.Власть держится не одними присвоенными ей правами, но и нравственным авторитетом. Поэтому служащие, в особенности об-

леченные властью, обязаны не унижать ее своим поведением, как в общественной, так и в частной жизни. Безнравственные и недостойные чести поступки несовместны со служебным положением. С целью устранения всяких нареканий и соблазнов служащим воспрещаются иногда и посторонние занятия, как-то: торговля, ремесла, иначе как с разрешения начальства. По некоторым специальным должностям облеченным ими лицам воспрещается покупка имений в местности, где они управляют, и т. п.

За нарушение служебных обязанностей служащие подвергаются суду или дисциплинарным взысканиям. Судебное преследование имеет в виду наказать преступление, дисциплинарное взыскание — сохранить надлежащее подчинение и порядок, понудить к ревностному исполнению обязанностей, наконец, охранить чистоту служащего сословия. Дисциплинарная власть отличается от суда тем, что она не стесняется положительными доказательствами и действует более или менее по усмотрению. Однако при более важных проступках требуется ограждение прав обвиняемых, а потому самая дисциплинарная власть принимает судебный характер.

Преступления служащих, которые преследуются судом, могут быть двоякого рода: обыкновенные и преступления должности. Первые, естественно, подлежат суду; последние же находятся в тесной связи с дисциплинарными проступками, так что круг деятельности суда может быть более или менее расширен, смотря по объему дисциплинарной власти. Чем более положение служащих ограждается от начальственного произвола, тем более расширяется ведомство суда. Но, с другой стороны, самое независимое положение служащих должно вести к усилению дисциплинарной власти, обставленной надлежащими гарантиями, ибо иначе нет средств действовать против нерадения и грубых ошибок и сохранить нравственное достоинство сословия. Многие проступки не подлежат судебному преследованию, а между тем составляют дело, весьма существенное для порядка службы.

Эти различные точки зрения ведут к весьма разнообразному распределению преступлений и проступков между судебной властью и административной. В виде примера приведу прусское законодательство, которое не дает судебной власти чрезмерного простора; оно исчисляет следующие преступления должности, подлежащие суду: 1) подкуп; 2) намеренное нарушение права; 3) злоупотребление власти; 4) подделка бумаг; 5) присвоение казенных денег и вещей; 6) взимание незаконных сборов; 7) открытие или уничтожение по-

сылок на почте. К дисциплинарным же проступкам относятся: неповиновение начальству, неисполнение обязанностей, нерадение, самовольные отлучки, грубые ошибки, доставление неверных сведений, разглашение тайны, наконец, недостойное поведение, както: постоянное пьянство, игра, расточительность, грубое обращение с подчиненными или сторонними лицами и т. п.

Преступления должности наказываются уголовными законами, которые, впрочем, не исключают совместных дисциплинарных взысканий, а иногда имеют их своим необходимым последствием; и наоборот, освобождение от уголовного преследования не освобождает от дисциплинарных взысканий. Дисциплинарные проступки подлежат наказаниям своего рода; таковы: замечание, выговор, вычет из жалованья, для низших служителей кратковременный арест, разжалование или понижение в должности или чине, удаление от должности, наконец, увольнение и даже исключение из службы. Но германские законодательства, вообще, не допускают разжалования, увольнения и исключения из службы иначе, как по судебному приговору. Правительство может увольнять служащих административным порядком, только сохраняя за ними часть оклада; это называется Wartegeld.

Чем строже наказание, тем, разумеется, должно быть больше гарантий для обвиняемых. Дисциплинарная власть действует в значительной степени по усмотрению, а потому весьма важен вопрос, кому она вручается. Низшие взыскания в порядке управления всегда предоставляются непосредственному начальству, которое без этого не может поддерживать свою власть; для высших же наказаний лучшей гарантией служит коллегиальный приговор, который один может смягчить неизбежный здесь произвол. В судебном сословии, пользующемся бессменностью, дисциплинарная власть принадлежит самим судам, для чего организуются особые присутствия. В административном же порядке гарантии даются в большей или меньшей степени, смотря по положению служащих. Во Франции, как общее правило, дисциплинарная власть принадлежит всецело непосредственному начальству, а в высшей инстанции министру; в немногих случаях требуется коллегиальное обсуждение дела. Но в Германии, где служащие пользуются гораздо большей независимостью, учреждаются особые дисциплинарные судилища, составленные частью из судей, частью из лиц административного ведомства. Такова в Пруссии Дисциплинарная Палата (Disciplinarhof), составленная из один-

I надцати членов, в числе которых находятся четыре судьи. Она су-

дит в первой инстанции всех должностных лиц, назначаемых министрами или королем, для остальных же первой инстанцией служат Провинциальные Управления (Regierungen), а второй министерство, в полном составе, причем, однако, дела отсылаются для предварительного рассмотрения в Дисциплинарную Палату. В нынешней Германской империи для всех служащих установлены две инстанции: первую составляют Дисциплинарные Камеры (Disciplinarkammern), вторую Дисциплинарная Палата (Disciplinarhof). Как первые, так и последняя составлены в большинстве из лиц судебного ведомства. Существенное значение имеет и самая процедура дисциплинарного суда. Право предавать служащих суду, как дисциплинарному, так и обыкновенному, присваивается или высшим административным и судебным властям, или же высшим коллегиальным учреждениям, которые, стоя поодаль от управления, представляют большие гарантии беспристрастия. О праве граждан жаловаться в суд на действия администраторов говорено выше. Обвиняемому, без сомнения, должны быть предоставлены самые широкие средства защиты. В Германии всегда допускается адвокат, во Франции по усмотрению суда. В Германии высшей гарантией считается публичность судопроизводства, во Франции наоборот. Можно думать, что обсуждение дела в закрытом заседании более ограждает подсудимого и самое управление от всяких пересудов. Вообще, целью должно быть охранение служебного порядка при возможно больших гарантиях для обвиняемого.

За исполнение обязанностей служащие, вообще, получают денежное вознаграждение. Безвозмездная служба составляет исключение. Она является или в виде повинности, которая исполняется по очереди, или как принадлежность аристократического сословия, которое пользуется за то высшим положением. Со службой соединяется также известный почет, а иногда и некоторые личные права и преимущества. Последние, при существовании сословного быта, могут состоять в приобретении сословных прав. Так, у нас службой приобретается как личное, так и потомственное дворянство. Где сословия уничтожены, там особенные права служащих могут состоять в ограждении от оскорблений более строгими уголовными законами, в изъятии тех или других лиц от известных повинностей, например от службы присяжных, иногда в изъятии от падающих на лицо местных податей, также в некотором ограждении от взысканий, наконец в освобождении от тюремного заключения за долги. Но вообще, при установлении всеобщего гражданского равенства

14

служащие не пользуются никакими особенными правами перед остальными гражданами. За ними сохраняется только известный почет.

Почет может состоять: 1) в присвоении лицу степени, в которой оно состоит, то есть чина; эта степень сохраняется за ним и по выходе в отставку; 2) в местах, занимаемых в общественных собраниях и церемониях, в отдаваемых лицу почестях и т. п. 3) в знаках отличия: таковы ордена, которые располагаются в иерархическом порядке и относительно раздачи подлежат известным правилам; 4) в даровании титулов; это — высший знак отличия, который дается верховной властью за особенные заслуги.

Что касается до денежного вознаграждения, то оно состоит: 1) в постоянном окладе жалованья, к которому могут прибавляться квартирные и столовые деньги; 2) в доходах, доставляемых местом, например, когда пошлины с актов распределяются между чинами канцелярии или известный процент с казенных имуществ дается в виде вознаграждения управляющим. Этого рода доходы, весьма распространенные в прежнее время, при частном взгляде на службу, становятся более и более исключением. 3) Во временных прибавках, как-то: подъемных, путевых, наградных. 4) В единовременных пособиях и наградах по усмотрению верховной власти. 5) В пожизненных пенсиях, которые распространяются на вдов и сирот. Так как служащий посвящает свою жизнь государству, получая обыкновенно весьма недостаточное вознаграждение, то справедливость требует, чтобы государство взяло на себя попечение о его старости и его семействе. Это делается посредством системы пенсий за выслугу лет или по выходе в отставку. К тому же ведет и учреждение эмеритальных касс, составляемых вычетом жалованья и дающих по истечении известного числа лет право получения пенсии. Последнее более уместно для самостоятельных ведомств, которые этим путем удерживают у себя служащих; государство же, для которого перемена ведомства совершенно безразлична, не имеет нужды образовывать особую эмеритальную кассу для всех служащих; пенсионным фондом служат для него государственные средства. Пенсии обыкновенно выдаются по прекращении служебных отношений; только в виде исключения они получаются и при продолжении службы. Служащие имеют на них приобретенное право, которое может отыскиваться судом.

Состоя в распоряжении правительства, служащие могут быть перемещаемы с одного места на другое. Это не относится к лицам,

ГЛАВА IV

Организация управления

Государственное управление составляет общую систему должностей, разделяющуюся на отдельные отрасли, из которых каждая имеет свои органы. Призванные к осуществлению общей государ-

ляются ли их жилища пожарами и наводнениями. Благосостояние жителей во всех местностях составляет общий интерес государства. Для государства важно и более или менее равномерное распределение благосостояния по всей стране, ибо оно образует общий организм, в котором отдельные центры солидарны между собою. Болезнь или неразвитость одного отражается и на других. Каждый притом приносит свою дань на общие потребности, а потому справедливость требует, чтобы он получал и соразмерные выгоды. Между тем отдаленные местности менее пользуются общими выгодами, в поддержании которых они участвуют наравне со всеми, а потому государство должно прийти им на помощь.

Из всего этого возникает двоякое требование государства: 1) чтобы общие государственные дела непременно исполнялись на местах; 2) чтобы управление местными делами совершалось сообразно

собщей пользой.

Сдругой стороны, самое свойство местных союзов таково, что они должны состоять под большим или меньшим контролем центральной власти. Обыкновенно утверждают, что каждый человек лучший судья того, что до него касается. Это начало, как общее правило, совершенно верно для отдельных лиц, пользующихся полнотой своих способностей. Но относительно союзов, образующих нравственные лица, оно может быть принято только со значительными ограничениями. 1) Здесь дело не частное, а общее; между тем люди, как известно, не всегда радеют об общей пользе. Часто они не только не готовы приносить для этого нужных жертв, но не хотят даже беспокоиться. Для того чтобы принимать живое участие в общественном деле, нужен развитой общественный дух, который далеко не везде существует. При низком нравственном уровне все усилия устремлены на то, чтобы сделать общественное дело источником частных выгод. Наглядные тому примеры представляет хозяйничание партий в североамериканских больших городах. 2) Во всяком союзе людей польза одних может быть противоположна пользе других. Местный союз заключает в себе различные классы и интересы,

апотому, при решении общего дела, большинство может притеснить меньшинство. Чем уже поприще и чем мельче интересы, тем опасность больше. Поэтому здесь необходим высший судья, которым может быть только государственная власть. 3) Юридическое лицо, как постоянное учреждение, заключает в себе интересы не только настоящих, но и будущих поколений; между тем настоящее

поколение может легкомысленно пренебречь будущим. Люди нередко имеют в виду ближайшую пользу, жертвуя отдаленной. Так, например, община может истребить принадлежащие ей леса и поделить землю, с выгодой для настоящих членов, но в ущерб будущим. И тут государство, как верховный блюститель всех интересов, становится судьею общинного решения.

Контроль может быть троякий: законодательный, судебный или административный. В Англии разрешения по отдельным случаям нередко даются законодательными актами парламента (private bills). Но мы видели уже, что это — ненормальное вторжение законодательной деятельности в административную область. Со своей стороны, суд может только пресекать выступления из пределов ведомства, установленных законом; в нарушение интересов он, по самому существу своему, не вступается. Это — дело правительственной власти, которой поэтому и принадлежит высший контроль над местным управлением.

На этих требованиях государства и свойствах местных союзов основывается централизация, то есть управление делами из общего центра. Противоположно централизации местное самоуправление, то есть самостоятельное управление местными делами представителями местных жителей. Вопрос о централизации и местном самоуправлении есть коренной в области управления, а потому мы должны несколько подробнее рассмотреть его с юридической точки зрения, предоставляя обсуждение выгод и невыгод различных систем административной политике.

Понятие о централизации принимается в весьма разнообразных значениях. Иногда под этим разумеется просто государственное единство; в этом смысле всякое единичное государство, имеющее один центр, а не несколько, есть централизованное государство. Нередко централизацию смешивают с опекой над частной деятельностью. И точно, они часто совпадают. Но опека может быть также со стороны местных властей, даже общественных, чему пример представляют цехи. Под именем централизации в точном смысле разумеется подчинение местного управления центральной власти.

Токвиль, а за ним и другие, разделяют централизацию на политическую и административную, утверждая, что первая законна и необходима, а вторая составляет зло. Но разграничить эти понятия сколько-нибудь точным образом невозможно. Под именем политической централизации разумеют установление общего законодатель-

ства, иностранную политику и управление совокупными силами государства, то есть войском и финансами. Попечение же о благосостоянии, с этой точки зрения, следует отнести к централизации административной. Между тем есть общие меры и учреждения, относящиеся к благосостоянию, которые, по существу своему, не могут быть предоставлены местным властям, ибо касаются всех и имеют значительное влияние на самые государственные силы. Таковы таможни, карантины, монетная система, почты, общие пути сообщения. Последние хотя могут быть отданы в руки частных компаний, но составление и рассмотрение проектов, определение условий и надзор, очевидно, должны принадлежать общим государственным властям, а не местным. Таким образом, административная централизация необходимо входит в состав каждого государства, как бы мало ни развита была центральная власть. Когда говорят, что в известном государстве вовсе нет централизации, а все основано на местном самоуправлении, то это не более как преувеличение.

В чем же состоит централизация и каковы средства ее деятельности? Права, присвоенные центральной власти, могут быть следующие.

1. Назначение местных властей и утверждение выборных. Однако это одно еще не установляет централизации; тут важны другие условия. Назначение, бесспорно, дает некоторую силу и влияние центральной власти; но если местные власти, назначаемые из центра, пользуются бессменностью и могут действовать самостоятельно, то централизации в этом случае нет. Пример представляет назначение несменяемых судей, которые действуют по закону и по совести, не подчиняясь внешнему руководству. В Англии такая же самостоятельность предоставляется мировым судьям и в административной области. Централизации в собственном смысле нет даже и там, где местные власти, назначаемые и сменяемые по усмотрению центрального правительства, управляют вполне по собственному усмотрению. Таковы были персидские сатрапы, римские проконсулы; таковы турецкие паши. Что касается до утверждения выборных, то оно может иметь двоякий характер: чисто формальный, состоящий

втом, что выборные допускаются к исправлению должности, если нет законных препятствий, или же с правом не утверждать на основании известных мотивов или даже просто по усмотрению. Последнее, в сущности, несовместно с выборным началом. Когда имеется

ввиду сочетание выбора с назначением, то всего лучше предоста-

вить правительству назначение лица из числа выборных кандидатов. Так, в Пруссии назначаются ландраты из трех кандидатов, выбираемых окружными собраниями. Так у нас Высочайшею властью назначаются губернские предводители и столичные городские головы из двух кандидатов, представляемых дворянскими собраниями и думами. Назначение может делаться и из более обширного разряда выборных лиц. Так, в Бельгии бургомистры назначаются из числа выборных членов муниципальных советов. Тот же порядок до недавнего времени существовал и во Франции. Теперь, за немногими исключениями, все мэры выборные.

2.Надзор за местными властями. Это составляет наименьшую степень централизации. Надзор производится посредством отчетов, ревизий, объезжающих инспекторов, наконец, посредством правительственных властей, постоянно находящихся на местах.

3.Восхождение местных дел на решение или утверждение центральной власти. Это может совершаться различными способами: или по жалобам частных лиц, или по постановлениям местной правительственной власти, которая приостанавливает решение представителей местных союзов, или, наконец, по самому существу дела, в

силу закона. Первый есть порядок, принятый в делах судебных; он прилагается всякий рлз, как граждане считают свои права нарушенными. Но и при нарушении интересов жалоба может быть подана в административном порядке подлежащей власти, которой предоставлено право приостанавливать решение или принимать нужные меры. Во втором случае требуются некоторые гарантии для самоуправления: так, по прошествии известного срока дело может считаться утвержденным, если не последовало протеста; или же правительственной власти дается право не утверждать только в случае нарушения законов, а не по своему усмотрению, чем самым она перестает быть судьею пользы принятого решения. При этом ей может быть дано только право останавливать дело и переносить его на решение высшей инстанции, судебной или административной; или же ей дается отрицательное право отвергнуть решение, но не изменять, например, выкинуть известную статью расхода, но не прибавлять. Наконец, некоторые дела, особенно важные, могут, в силу закона, восходить на утверждение центральной власти. Последнее и составляет настоящую административную централизацию. Чем больше такого рода дел, восходящих к центральной власти, тем сильнее централизация. Чрезмерное ее расширение ведет к тому, что за всякими мелочами обращаются к центру.

обязательных постановлений, инструкций и предписаний. Здесь гарантией самоуправления служит основное правило, что для него обязателен только закон, а не правительственные постановления, и еще менее инструкции, которые могут обращаться только к чистым агентам правительства.

Из всего этого ясно, что централизация может относиться не только к местным союзам, но и к местным органам правительства. Чем шире права последних, тем меньше дел восходит на высшее утверждение. Но понятно, что именно здесь централизация может служить гражданам гарантией против произвола и притеснений местных властей. Непричастная мелким столкновениям провинциальной жизни, центральная власть, вообще, беспристрастнее и шире смотрит на вещи. Нет ничего невыносимее местного деспота, на которого нет суда. Поэтому чисто бюрократическая децентрализация, какая, например, была произведена во Франции в 1852 году, облегчая внутренний порядок делопроизводства, не только не содействует свободе, а может иногда вести к усилению местных стеснений. Истинная децентрализация та, которая производится в пользу местного самоуправления.

Какие же права присваиваются последнему?

Так же как централизация, местное самоуправление может быть политическое и административное. Политическое самоуправление, дающее политические права местным союзам, вовсе несовместно с государственным единством. Оно возможно только в сложных государствах или в общественном строе, который держится на началах частного права, каков был средневековый порядок. В единичном государстве речь может идти только о самоуправлении административном. Оно состоит в следующем.

1. Выбор представителей для заведования местными делами или же назначение правительством независимых лиц из местных жителей для самостоятельного управления делами. Последнее составляет специальную форму английского самоуправления. Знаменитый исследователь английских учреждений, Гнейст, выдает это даже за истинное существо самоуправления, признавая введение выборного начала некоторого рода искажением правильной постановки дела. Но с таким взглядом нельзя согласиться. Назначение правительством независимых лиц может, при надлежащих условиях и гарантиях, заменить до некоторой степени выборное начало; но последнее ос-

тается все-таки главным проявлением свободы местных союзов, которая и составляет основание самоуправления. Первое притом совместно только с чисто аристократическим строем; развитие демократии и вытекающее из нее приобщение к местному управлению демократических элементов неизбежно ведет к усилению выборного начала, вследствие чего последнее и в Англии становится более и более преобладающим.

2. Автономия, то есть право издавать обязательные постановления для известной местности. Автономия может быть более или менее обширна. В прежнее время в большей части европейских государств области и общины имели свои статуты, в пределах которых они могли издавать обязательные постановления по всевозможным делам. Этот порядок доселе в некоторой степени сохранился в Англии. Но вообще государственное единство повело к установлению единообразного законодательства. Самые уклонения от общих законов определяются центральной законодательной властью. Местным властям предоставляется только специальный круг действия с определенной степенью власти. Издаваемые ими обязательные постановления ограничиваются полицейскими порядками, причем нередко требуется согласие правительственных властей. С правом издавать обязательные постановления может соединяться и право устанавливать мелкие наказания за их нарушение, в положенных законом пределах.

3. Самоуправление в тесном смысле, или самостоятельное заведование местными делами. Сюда относятся: право налагать подати и повинности, распоряжаться своим имуществом, делать долги, вести тяжбы, заводить разные учреждения, наконец, самостоятельно управлять местными расходами. Здесь опять степень власти может быть больше или меньше. Самый существенный вопрос состоит в том: имеют ли представители местности только право решать дела, с возложением исполнения на правительственные органы, или же они имеют свои собственные органы, заведующие предоставленными им делами? Только последним установляется самоуправление в истинном смысле. Самые эти органы могут быть облечены различной степенью власти: им может быть предоставлено право вынуждать свои решения или же они могут ограничиваться управлением вверенными им делами, а собственно меры вынуждения, например взыскание податей, предоставляются другим властям, административным или судебным. В последнем случае местные власти сохра-

няют чисто корпоративный характер; в первом случае они сами становятся органами общей государственной власти.

4. Местным органам самоуправления могут быть вверены дела, принадлежащие собственно к ведомству центральной власти, както: сбор государственных податей, взыскание повинностей, рекрутский набор, общая полиция, исполнение общих законов и распоряжений правительства. Через это местные общественные власти становятся вместе с тем исполнительными органами правительства. Эти дела носят во Франции название препорученного ведомства (fonctions deleguees). Но такое возложение общих дел на местные органы неизбежно влечет за собою усиление централизации. Правительство может предоставить чисто местные дела независимым общественным органам, но за исполнение общих государственных дел оно одно ответственно; как скоро местные органы становятся его агентами, оно обращается к ним со своими требованиями и подвергает их ближайшему контролю и руководству. Поэтому чем более самоуправление ограничивается местными делами, тем более ему может быть предоставлено простора, и наоборот, чем более на него возлагается общих дел, тем более оно стесняется в своих действиях и ставится под контроль центральной власти. Здесь вопрос не о большем или меньшем доверии правительства к обществу, а о юридической постановке дела, о началах, вытекающих из самых потребностей управления.

Понятно, что в действительности сочетание этих двух противоположных элементов управления может быть весьма разнообразное. С чисто юридической точки зрения очевидно, что правильное устройство должно состоять в гармоническом соглашении обоих начал, так, чтобы очно восполняло другое и все управление составляло одну стройную систему. Сохраняя значительную долю самостоятельности в местных делах, самоуправление должно подчиняться центральной власти во всем, что касается общих государственных требований. Но фактическое устройство зависит не от одних теоретических соображений, а главным образом от жизненных условий, от политических причин, от состояния общества, наконец, от исторического развития государства, которое дает преобладание тому или другому элементу. Весьма важно, каким путем сложилось государство: из местных ли союзов, которые дорожат своей автономией, или вследствие преобладания цельной народности, налагающей свою печать на подчиненные области. Централизация служит са-

мым сильным орудием объединения. Без нее невозможно обойтись там, где нужно сильнее прикрепить известные области к центру или действовать против могучего класса, враждебного государственному порядку или обладающего привилегиями, которые отдают в его руки все низшее народонаселение. При таких условиях широкое самоуправление неизбежно ведет к сепаратизму и к притеснению низших классов. Исторически централизация в европейских государствах возникла именно из борьбы королей с феодальным строем. Точно так же централизация является жизненной необходимостью

вобществе, расшатанном анархическими страстями, где первая потребность состоит в восстановлении власти. Таково было положение Франции при Наполеоне I. Наконец, централизация и местное самоуправление имеют прямое отношение к образам правления. Верховная власть, которая не имеет непосредственного влияния на местное управление, всегда остается бессильной. Поэтому то начало, которое преобладает в центре, должно преобладать и на местах. Таким образом, в демократии возможно широкое самоуправление, ибо

вцентре и на местах является один властитель — народ. Однако и здесь владычество большинства нередко ведет к усилению централизации, которая одна может дать преобладание общей воле в местностях, где господствует меньшинство. Аристократия еще более ведет к самоуправлению, но с аристократическим характером: высшее сословие является силой, владычествующей и в центре и на местах. Этим объясняются историческое развитие самоуправления

вАнглии и те особенности, которыми оно отличается. Напротив, монархическое начало требует подчинения местных властей центральным, ибо монарх находится в центре и воля его должна исполняться беспрепятственно. Это не значит, что самодержавие несовместно со значительной долей местного самоуправления. Устраняя свободу в чисто политической области, оно тем более может дат ей простора в местных делах. Это одно, что примиряет граждан с лишением самостоятельного голоса в общих интересах отечества. Но независимая от общества центральная власть необходимо должна иметь своих агентов на местах, и эти агенты должны быть облечены достаточной силой для исполнения общих государственных требований. Наконец, в смешанных правлениях возможно разнообразное сочетание различных начал.

Из этого ясно, что вопрос о централизации и местном самоуправлении весьма сложный. Он не разрешается простым требовани-