8. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА

Под конституционной ответственностью правительства по­ нимается его ответственность перед органами, его формирующи­ ми - главой государства и (или) парламентом. Эта ответствен­ ность заключается в принудительной отставке правительства, производимой главой государства по собственной инициативе либо по инициативе парламента.

Ответственность правительства не связывается с его виной, совершением им противоправных действий. В случае принуди­ тельной отставки правительство отвечает за свою политику, ко­ торая порицается главой государства либо парламентом. Подоб­ ная ответственность иногда именуется политической.

Конституция предоставляет Президенту РФ неограниченное право увольнения Правительства РФ в отставку (ч. 2 ст. 117), при этом Президент не обязан мотивировать свое решение. Прави­ тельство России, таким образом, отставляется Президентом по утрате доверия, юридически не измеримого. В то же время пра­ вительственная отставка редко бывает случайной, на практике Президент РФ, объявляя отставку Правительства РФ, как прави­ ло, давал объяснения своему решению в форме публичных заяв­ лений в СМИ. Так, отставка Правительства B.C. Черномырдина в марте 1998 г. объяснялась стремлением придать экономическим реформам больше энергии и эффективности, неудовлетворитель­ ностью деятельности Правительства, не решившего ряд ключе­ вых вопросов1.

Наряду с ответственностью перед главой государства Консти­ туция РФ устанавливает институт парламентской ответственности Правительства РФ. Согласно ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Госу­ дарственная Дума большинством голосов может выразить недо­ верие Правительству Российской Федерации. Конкретные основа­ ния недоверия Конституция не устанавливает, что соответствует принципу политической ответственности Правительства. Законо­ дательство, однако, может содержать и точные основания парла­ ментского недоверия. Согласно Бюджетному кодексу РФ при по­ вторном отклонении в первом чтении проекта федерального зако­

1 Российская газета. 1998. 24 марта.

74

на о федеральном бюджете на очередной финансовый год и пла­ новый период Государственная Дума не имеет права повторно на­ править указанный законопроект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство Российской Федерации. Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит во­ прос о доверии Правительству РФ (ст. 203).

Выражать Правительству РФ недоверие вправе Государст­ венная Дума, Совет Федерации этого права лишен, поскольку в отличие от Государственной Думы он не участвует в формирова­ нии Правительства России. Отечественная модель вполне соот­ ветствует зарубежным стандартам, согласно которым правом вы­ ражать недоверие правительству обычно наделяется нижняя па­ лата парламента.

Вотум недоверия Правительству РФ со стороны Государст­ венной Думы, однако, автоматически не влечет правительствен­ ной отставки. Конфликт между Государственной Думой и Прави­ тельством разрешает Президент РФ, призванный Конституцией к осуществлению координационно-арбитражной роли, обеспечи­ вающей согласованное функционирование и взаимодействие ор­ ганов государственной власти.

После выражения Государственной Думой недоверия Прави­ тельству Российской Федерации Президент Российской Федера­ ции вправе объявить об отставке Правительства Российской Фе­ дерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев по­ вторно выразит недоверие Правительству Российской Федера­ ции, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ).

Таким образом, возможность роспуска Государственной Ду­ мы Президентом обусловлена двойным в течение трех месяцев вотумом недоверия Правительству.

Формула повторного недоверия Правительству дает фор­ мальные преимущества Государственной Думе в конфликте с Правительством, поскольку при первом вотуме недоверия Прези­ дент не вправе распустить Госдуму, но может отставить Прави­

75

тельство. Эта формула позволяет в период между двумя вотума­ ми недоверия разрешить конфликт, избежав при этом смены пра­ вительственной или парламентской власти.

Недостатком конституционной модели недоверия Прави­ тельству РФ является отсутствие в основном законе определен­ ного срока для принятия Президентом РФ решения об отставке Правительства РФ или роспуске Государственной Думы в случае повторного выражения недоверия Правительству, что может за­ блокировать реализацию недоверия.

Механизм выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ конкретизируется в Регламенте Государственной Думы, включающем специальную главу - «Рассмотрение во­ просов, связанных с доверием Правительству Российской Феде­ рации» (гл. 18).

Этот механизм содержит ощутимые гарантии соблюдения интересов Правительства, предоставляющие ему действенные средства защиты. Эти гарантии заключаются, например, в том, что предложение о выражении недоверия Правительству РФ, ко­ торое должно быть мотивированным, может вносить значитель­ ная группа депутатов - численностью не менее одной пятой от общего числа Госдумы. Председатель Правительства РФ, а в его отсутствие один из заместителей Председателя Правительства, исполняющий его обязанности, вправе выступить на заседании Государственной Думы с заявлением в связи с внесенным пред­ ложением о выражении недоверия Правительству РФ.

Регламент допускает возможность прекращения процедуры недоверия Правительству на любой ее стадии по решению ини­ циаторов недоверия. Если в ходе обсуждения указанного вопроса депутаты Государственной Думы - инициаторы выражения недо­ верия Правительству РФ отзывают свои подписи и при этом чис­ ленность депутатов Государственной Думы, внесших предложе­ ние о недоверии Правительству РФ, становится менее одной пя­ той от общего числа депутатов Государственной Думы, то вопрос

76

большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Пред­ ложение о выражении недоверия Правительству РФ считается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов от об­ щего числа депутатов палаты.

Думский вотум недоверия Правительству сопряжен с воз­ можностью роспуска Государственной Думы, что в науке оцени­ вается критически, как обстоятельство, препятствующее реализа­ ции института парламентского доверия.

Разумеется, угроза роспуска является сдерживающим факто­ ром недоверия. Не случайно, в России имел место лишь один случай парламентского вотума недоверия.

В то же время перспектива роспуска заставляет Государст­ венную Думу дорожить своим правом, соизмеряя его с интереса­ ми конституционного партнерства. Превентивное значение кон­ ституционно-правовых последствий возможного роспуска Госу­ дарственной Думы Конституционный Суд последовательно ус­ матривает в том, что они призваны удерживать Президента Рос­ сийской Федерации и Государственную Думу от «необоснован­ ных конфликтов, препятствующих согласованному функциони­ рованию и взаимодействию органов государственной власти»1.

Парламентский вотум недоверия, не уравновешенный аль­ тернативой роспуска парламента, из средства парламентского контроля превращается в право смещения правительства, что ве­ дет к диспаритету. Парламент, участвующий в формировании правительства, должен своим составом отвечать за правительст­ венную политику.

Последствия парламентско-правительственного кризиса до­ верия следует оценивать в контексте факторов стабильности го­ сударственной власти. Роспуск Государственной Думы ввиду ее недоверия Правительству компенсируется невозможностью рос­ пуска Государственной Думы в течение года после ее избрания (ч. 3 ст. 109 Конституции РФ), что позволяет Госдуме в пределах этого срока реально добиться правительственной отставки.

Российская модель доверия, основанная на взаимных угрозах роспуска и отставки, в целом отвечает требованиям «сдержек и

1 СЗ РФ. 1999. № 47, ст. 5787.

77

противовесов», а также соответствует зарубежной практике. В Японии, например, если Палата представителей принимает про­ ект резолюции о недоверии или отклоняет проект резолюции о доверии, Кабинет должен уйти в отставку в полном составе, если в течение десяти дней Палата представителей не будет распущена (ст. 69 Конституции).

Попытки выразить недоверие Правительству РФ Государст­ венной Думой предпринимались неоднократно, однако они не приводили к отставке Правительства или роспуску Государст­ венной Думы.

Так, 27 октября 1994 г. инициатива недоверия Правительству была поддержана голосами 193 депутатов Государственной Ду­ мы, т.е. менее половины списочного состава, что для вотума не­ доверия было недостаточно. Присутствовавший на этом заседа­ нии Председатель Правительства B.C. Черномырдин назвал ин­ ститут думского недоверия важным шагом в укреплении демо­ кратического парламентаризма в России, отметив в то же время, что он не является единственно возможным. По его мнению, не были использованы все резервы постоянного парламентского контроля за деятельностью правительства, конкретной работы с ним по принципиальным вопросам хозяйственной практики, тре­ бующим новых законодательных решений. «Между тем жизнь требует, чтобы мы сегодня вместе находили общие решения и претворяли эти решения в жизнь»1.

Положительное голосование по выражению недоверия Пра­ вительству имело место 21 июня 1995 г., когда за недоверие Пра­ вительству проголосовало 240 депутатов, т.е. более половины списочного состава нижней палаты. Это, однако, не привело к от­ ставке Правительства, поскольку Президент со ссылкой на ч. 3 ст. 117 Конституции РФ не согласился с решением Государст­ венной Думы. При повторном голосовании, имевшем место 1 июля того же года, за недоверие Правительству высказалось лишь 189 депутатов, и вопрос, таким образом, был исчерпан.

1 Государственная Дума: стенограмма заседаний. М., 1995. Т. 9.

С. 312-313.

78

Парламентское недоверие правительству приобретает форму отказа в доверии, если вопрос доверия инициируется самим пра­ вительством. Подобная форма допускается Конституцией России, устанавливающей, что Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой во­ прос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Го­ сударственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Рос­ сийской Федерации или о роспуске Государственной Думы и на­ значении новых выборов (ч. 4 ст. 117).

Запрос парламентского доверия находит свое оправдание в парламентском участии в формировании Правительства России, в наличии у Правительства собственных законодательных интере­ сов, проводником которых может служить запрос доверия.

Согласно Регламенту Государственной Думы представление Председателя Правительства РФ о доверии Правительству долж­ но быть мотивировано (п. 1 ст. 153).

Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Пра­ вительству РФ во внеочередном порядке. Совет Государственной Думы вправе определить срок, необходимый для проведения правовой экспертизы и изучения фактических обстоятельств, по­ служивших основанием для постановки вопроса о доверии Пра­ вительству РФ (п. 1 ст. 153 Регламента).

В ряде зарубежных стран запрос правительством парламент­ ского доверия усиливается его связанным характером, когда пра­ вительство оказание ему доверия ставит в зависимость от приня­ тия парламентом правительственных инициатив. Так, во Фран­ ции премьер-министр может после обсуждения в Совете минист­ ров поставить перед Национальным собранием вопрос об ответ­ ственности Правительства в связи с голосованием по конкретно­ му проекту (ст. 49 Конституции).

Запрос Правительством РФ доверия Государственной Думы имел место лишь однажды и по времени совпал с процедурой выражения Госдумой недоверия Правительству, которая могла растянуться на три месяца. После первого положительного голо­ сования по вопросу о недоверии Правительству РФ 21 июня 1995 г. Председатель Правительства на следующий день поставил

79

перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству в порядке ч. 4 ст. 117 Конституции РФ в форме письма Правитель­ ства РФ в Государственную Думу1. Глава Правительства ссылал­ ся на длительную, до трех месяцев, неопределенность Правитель­ ства, чреватую ухудшением социально-экономической ситуации.

Ситуация «встречного иска», как ее назвали в Госдуме, рег­ ламентом нижней палаты не прогнозировалась, поэтому рас­ смотрение правительственного запроса доверия в Государствен­ ной Думе даже не было поставлено на голосование.

В принятом в 1998 г. Регламенте Государственной Думы по­ добная коллизия была разрешена в пользу выражения недоверия, процедура которого не прерывается постановкой вопроса о дове­ рии Правительству. В случае, если Председатель Правительства РФ ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Пра­ вительству РФ в период внесения или рассмотрения депутатами Государственной Думы предложения о выражении недоверия Правительству РФ, первым рассматривается предложение депу­ татов Государственной Думы о выражении недоверия Правитель­ ству РФ. В случае принятия Государственной Думой постановле­ ния о недоверии Правительству РФ и объявления Президентом РФ несогласия с решением Государственной Думы представле­ ние Председателя Правительства РФ рассматривается по истече­ нии трех месяцев со дня его внесения (п. 2 ст. 153 Регламента Госдумы).

Таким образом, правительственный запрос доверия рассмат­ ривается Государственной Думой только по окончании времени, отведенного на процедуру выражения ею недоверия Правитель­ ству, чем исключается ситуация «встречного иска».

Вопросы парламентского недоверия и отказа в доверии в Конституции РФ до конца не согласованы. В соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции РФ при повторном в течение трех месяцев выражении недоверия Правительству Государственной Думой Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распус­ кает Государственную Думу. При постановке же Председателем Правительства РФ перед Государственной Думой вопроса о до­

1 Российская газета. 1995. 23 июня.

80

верии в соответствии с ч. 4 ст. 117 Конституции РФ последствия несколько иные. Если Государственная Дума в доверии отказы­ вает, Президент в течение семи дней принимает решение об от­ ставке Правительства или о роспуске Государственной Думы. Различие формулировок «Президент Российской Федерации объ­ являет об отставке Правительства либо распускает Государствен­ ную Думу» (ч. 3) и «Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы» (ч. 4) допускает, что при отка­ зе Государственной Думой Правительству в доверии отставка Правительства или роспуск Госдумы не являются неизбежными, что придает, таким образом, незавершенность запросу парла­ ментского доверия.

Краткие фабулы ситуаций для практического усвоения темы

1.10 марта 1995 г. Государственная Дума проголосовала за недоверие министру внутренних дел В.Ф. Ерину. 21 июня 1995 г. Государственная Дума рекомендовала Президенту и Председате­ лю Правительства освободить от занимаемой должности замес­ тителя Председателя Правительства Н.Д. Егорова, министра внутренних дел В.Ф. Ерина и министра обороны П.С. Грачева1. В феврале 2005 г. на заседании Государственной Думы было выска­ зано предложение о выражении недоверия министру здравоохра­ нения и социального развития РФ М.Ю. Зурабову.

Соответствуют ли эти действия Конституции РФ?

2.В заявлении Государственной Думы от 12 мая 1999 г. «О

Б.Н. Ельцин, отправив третий раз в течение года в отставку Пра­ вительство Российской Федерации, «породил новый виток эко­ номического, политического и социального кризиса». Необосно­ ванная отставка Правительства, полагали депутаты, влечет за со­

1 Ведомости Федерального Собрания РФ. 1995. № 20, ст. 876-878. 2 СЗ РФ. 1999. № 20, ст. 2422.

81