7. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА

Юридическая ответственность главы государства служит убедительным показателем правового государства. До тех пор пока глава государства свободен от ответственности за свои дей­ ствия, идея правового демократического государства не может состояться. Не случайно в странах авторитарных юридическая ответственность первых лиц государства отсутствует.

Юридическая ответственность главы государства весьма специфична: ввиду обладания им особого конституционно­ правового статуса, связанного с выполнением высших управлен­ ческих и представительских функций, глава государства пользу­ ется практически полным юридическим иммунитетом, абсолют­ ной невосприимчивостью к мерам административной и уголов­ ной ответственности. Краткость конституционной формулы - «Президент Российской Федерации обладает неприкосновенно­ стью» (ст. 91 Конституции РФ) — свидетельствует о неограничен­ ном президентском иммунитете, исключающем возможность применения к нему каких-либо юридических мер принудительно­ го порядка.

Иммунитет главы государства является естественным эле­ ментом его статуса, условием его успешной и беспрепятственной деятельности на высшем государственном посту, средством его правовой защищенности, личной неприкосновенности и полити­ ческой независимости. Единственной реальной мерой его ответ­ ственности выступает отрешение от занимаемой должности, т.е. принудительное досрочное прекращение его полномочий по ре­ шению соответствующих субъектов.

Отрешение главы государства от должности относится к раз­ ряду карательных конституционно-правовых санкций. В резуль­ тате отрешения глава государства лишается своего конституци­ онного статуса, неприкосновенности, обычно глава государства, отрешенный от должности, подвергается служебной дисквалифи­ кации, невозможности занятия в будущем данной должности. Со­ гласно конституции США, например, приговор в случаях импич­ мента предполагает отстранение от должности и лишение права занимать и исполнять какую-либо почетную, ответственную или

61

оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов (п. 7 разд. 3 ст. 1).

В Российской Федерации в соответствии с Федеральным за­ коном «О выборах Президента Российской Федерации» гражда­ нин Российской Федерации, замещавший должность Президента РФ и досрочно прекративший исполнение полномочий Прези­ дента РФ в случае отрешения от должности, не может быть вы­ двинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с досроч­ ным прекращением им исполнения своих полномочий (ст. 6), т.е. он не может баллотироваться на ближайших, внеочередных пре­ зидентских выборах. Проявлением наказания служит и утрата президентом, отрешенным от должности, прав и привилегий, предоставляемых экс-президенту.

Согласно Федеральному закону «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих пол­ номочий, и членам его семьи» правовые, социальные и иные га­ рантии, предусмотренные этим законом, устанавливаются в от­ ношении Президента РФ, прекратившего исполнение своих пол­ номочий в связи с истечением срока пребывания в должности ли­ бо досрочно в связи с отставкой или стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномо­ чия. Таким образом, эти гарантии не предоставляются Президен­ ту, прекратившему исполнение своих полномочий в связи с от­ решением его от должности.

Отрешение главы государства от должности нередко обозна­ чают понятием импичмент (от англ. impeachment - порицание, обвинение, привлечение к суду). Импичмент возник в Велико­ британии, в которой камерой придания суду является Палата об­ щин Парламента, а Палата лордов выполняет судебные функции. В настоящее время импичмент в Великобритании не находит применения, считается «вымершим» институтом конституцион­ ного права, однако он был воспринят другими странами, прежде всего Соединенными Штатами Америки, которые его впервые конституировали.

В Соединенном Королевстве импичмент был со временем вытеснен институтом парламентской ответственности министров, которых проще лишить должности посредством парламентского

62

вотума недоверия, нежели сложной процедуры импичмента, тре­ бующей участия обеих парламентских палат. Напротив, в США, где институт парламентской ответственности министров отсутст­ вует, импичмент становится реальным средством лишения должности ответственных лиц.

Многие зарубежные конституции (Украины, Грузии, Дании) пользуются термином «импичмент» именно в смысле отрешения от занимаемой должности.

Следует отметить, что степень реального использования ин­ ститута импичмента невелика, что объясняется как крайним ха­ рактером этой меры, так и сложностью процедуры отрешения. В Европе отрешение от должности имело место лишь один раз - в отношении Президента Литвы Рамондаса Паксаса.

История США насчитывает 15 случаев принятия статей им­ пичмента Палатой представителей Конгресса: против двух пре­ зидентов США, военного министра и 12 судей, однако только семь из них были отрешены от должности Сенатом. Таким обра­ зом, импичмент выступает преимущественно предупредительной мерой, угроза применения которой заставляет главу государства считаться с позицией парламента и других органов, отрешающих от высшей должности. Как отмечает А.А. Мишин, «оценивать эффективность импичмента в рамках системы “сдержек и проти­ вовесов” следует не с точки зрения частоты его применения... а с точки зрения возможности его использования в критических си­ туациях»1.

Анализ зарубежного конституционного законодательства в части оснований отрешения главы государства от должности свидетельствует, что состав деяний, служащих основаниями им­ пичмента, в большинстве стран носит смешанный, комбиниро­ ванный характер, сочетая как конституционные деликты (нару­ шение конституции, присяги и законов), так и уголовные престу­ пления, что особенно характерно для постсоциалистических го­ сударств.

стран: учебник. М., 2002. С. 314.

63

Вряде стран наряду с основаниями импичмента индивидуа­ лизируется вина главы государства, определяется его форма. В Германии, например, федеральный президент отрешается от должности за умышленное нарушение конституции или феде­ рального закона.

ВРоссийской Федерации формула отрешения Президента РФ от должности выглядит следующим образом.

Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинуто­ го Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного

заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков пре­ ступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от долж­ ности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети де­ путатов Государственной Думы и при наличии заключения спе­ циальной комиссии, образованной Государственной Думой.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента Рос­ сийской Федерации от должности должно быть принято не позд­ нее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государствен­ ной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок ре­ шение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным (ст. 93 Конституции РФ).

Процедура отрешения Президента России от должности, та­ ким образом, включает несколько процессуальных стадий: ини­ циативу выдвижения обвинения; заключение специальной ко­ миссии; выдвижение обвинения; дачу судебных заключений; от­ решение от должности.

Некоторые исследователи отмечают, что механизм ответст­ венности Президента России с точки зрения структурной выгля­ дит гораздо сложнее, чем в большинстве зарубежных стран, что затрудняет процедуру импичмента. «В России, - указывает

64

В.Е. Чиркин, - предусмотрена процедура типа импичмента, но она крайне осложнена. Здесь множество таких промежуточных звеньев, которых нет, например, в США, где обвинение принима­ ет нижняя палата, а вопрос об отрешении президента от должно­ сти решает верхняя палата»1.

Следует, однако, учитывать, что глава государства в силу за­ нимаемой должности нуждается в усиленной защите, обеспечи­ вающей надежность процесса импичмента.

Рассматривая конституционные основания отрешения Пре­ зидента РФ от должности, необходимо констатировать их несо­ гласованность с действующим уголовным законодательством Российской Федерации. В действующем Уголовном кодексе РФ государственная измена отнесена к категории не тяжких, а особо тяжких преступлений, в то время как в Конституции государст­ венная измена соотносится с тяжкими преступлениями. Подобная ситуация на практике может заблокировать процесс импичмента Президента России.

Многие авторы правовые основания отрешения Президента РФ от должности считают недостаточными. Так, С.А. Авакьян полагает, что планка конституционной ответственности Прези­ дента России непозволительно завышена. Президент отрешается только за совершение тяжкого преступления, получается, что при совершении иного преступления Президент может спокойно ос­ таваться в должности. «То, что уголовный преступник вправе оставаться на посту Президента РФ, Конституция не исключает»”. В то же время импичмент есть не уголовный, а конституционный процесс, которым вина отрешаемого от должности лица в совер­ шении преступления не доказывается. Верховный Суд РФ по им­ пичменту Президента РФ дает заключение о наличии в действиях Президента не состава преступления, а признаков преступления, которые не могут однозначно свидетельствовать о его вине. По­

1 Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 390.

2 Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция консти- туционно-правового статуса // Вестник Московского университета. Сер.: Право. 1998. № 1. С. 37.

65

парламентско-судебную и парламентско-плебисцитарную (референдарную).

При парламентско-судебной форме органом наказания вы­ ступает один из высших судебных органов. Зачастую этим орга­ ном оказывается специальный судебный орган, орган ad hoc, предназначенный для решения вопросов ответственности руко­ водителей государства. Примером подобного суда является, на­ пример, суд, упоминаемый в ст. 86 Конституции Греции, созда­ ваемый под председательством председателя Ареопага в количе­ стве двенадцати судей, избираемых председателем парламента на публичном заседании из числа членов Ареопага и председателей апелляционных судов.

При парламентско-плебисцитарной (референдарной) форме ответственности глава государства отрешается от должности на­ селением (электоратом) по обвинению, предъявленному парла­ ментом, посредством проведения всеобщего голосования. При парламентско-плебисцитарной форме президентской ответствен­ ности окончательное решение об отрешении президента от долж­ ности принимается на референдуме (Австрия, Исландия, Ирлан­ дия, Словакия). Так, в Исландии Президент слагает свои полно­ мочия досрочно, если это одобрено большинством голосов на ре­ ферендуме, проведенном согласно резолюции, принятой тремя четвертями членов Альтинга (ст. 11 Конституции). В Румынии, если предложение об отстранении от должности одобряется па­ латами парламента, то не позднее чем через 30 дней назначается референдум для смещения Президента (ч. 3 ст. 95 Конституции). Поскольку в Австрии, Ирландии и Исландии президент избирает­ ся населением, постольку его отрешение от должности можно считать своеобразной формой отзыва населением.

день в мире является преобладающей. Отрешение Президента России от должности осуществляется в рамках специальной пар­ ламентской процедуры, регулируемой регламентами палат Феде­ рального Собрания РФ.

Отрешение главы государства не может быть предметом об­ щероссийского референдума. Согласно Федеральному конститу­

67

ционному закону «О референдуме Российской Федерации» на референдум РФ не может быть вынесен вопрос о досрочном пре­ кращении полномочий Президента РФ (п. 5 ст. 6).

Вопросы выдвижения обвинения против Президента РФ на­ ходят процессуальное разрешение в Регламенте Государственной Думы, в отдельной главе - «Порядок выдвижения Государствен­ ной Думой обвинения против Президента Российской Федера­ ции».

Согласно Регламенту палаты предложение о выдвижении об­ винения против Президента РФ для отрешения его от должности инициируется не менее одной третьей общего состава депутатов (ч. 1 ст. 176), т.е. значительной частью парламентариев, что при­ дает этому процессу публично-правовой характер. Идея импич­ мента, таким образом, с учетом ответственности акции должна получить в парламенте массовое признание. Очевидно, что про­ цесс импичмента не может инициироваться отдельными депута­ тами, что соответствует и зарубежной законодательной практике.

Согласно Регламенту предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ должно содержать конкретные указания на признаки преступления, предусмотренного ст. 93 Конституции РФ, которое вменяется в вину Президенту РФ.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ направляется Государственной Думой на заключение специ­ альной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения.

Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Председатель комиссии избирается Государственной Думой от­ крытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по пред­ ставлению депутатских объединений общим списком большин­ ством голосов от общего числа депутатов Государственной Ду­ мы. Заместитель председателя комиссии избирается на ее заседа­ нии (ст. 177 Регламента). Представительный характер комиссии обеспечивается тем требованием Регламента, что ее состав фор­ мируется с учетом пропорционального представительства депу­ татских объединений (ст. 177 Регламента).

68

Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвиже­ ния обвинения против Президента РФ, соблюдение кворума, не­ обходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов, а также соблюдение других процедурных правил, уста­ новленных Регламентом Госдумы, до принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения.

Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу пред­ ложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответст­ вующие документы, заслушивает представителя Президента РФ. Заключение специальной комиссии о наличии фактических об­ стоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обви­

туции РФ и Регламенте Государственной Думы, была создана по­ становлением Государственной Думы после инициирования во­ проса об отрешении Президента РФ от должности 19 июня 1998 г., утвердившим Положение о Специальной комиссии Государст­ венной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обосно­

РФ и заключение специальной комиссии рассматриваются на за­ седании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым (ст. 179 Регламента Государст­ венной Думы).

В обсуждении предложения о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности принимают уча­

(ст. 179 Регламента Государственной Думы).

1СЗ РФ. 1998. №27, ст. 3104.

69

По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постанов­ ление о выдвижении обвинения против Президента РФ в госу­ дарственной измене или совершении иного тяжкого преступле­ ния отдельно по каждому предложению о выдвижении обвине­ ния. Проекты постановлений о выдвижении обвинения против Президента по каждому предложению выдвижения обвинения готовятся специальной комиссией и вносятся на рассмотрение Государственной Думы в установленном Регламентом порядке. Постановление принимается тайным голосованием с использова­ нием бюллетеней либо открытым голосованием с использовани­ ем именных бюллетеней.

На основании принятого палатой к сведению доклада Счет­ ной комиссии о результатах голосования председательствующий по каждому предложению о выдвижении обвинения объявляет, какое решение принято. Решение о выдвижении обвинения, за которое было подано две трети голосов от общего числа депута­ тов палаты, оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования.

Постановление Государственной Думы о выдвижении обви­ нения против Президента РФ в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ (ст. 180 Регламента).

Судебное участие в механизме отрешения Президента РФ от должности предусмотрено Конституцией РФ, в соответствии с которой обвинение, выдвинутое Государственной Думой против Президента РФ, должно быть подтверждено заключением Вер­ ховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о со­ блюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ч. 2

ст. 93).

Таким образом, две высшие судебные инстанции дают раз­ ные заключения сообразно своему профессиональному статусу: Верховный Суд оценивает вопросы «факта» - наличие в действи­ ях главы государства признаков инкриминируемых деяний, а Конституционный Суд - вопрос «права», соблюдение соответст­ вующих конституционных процедур.

70

Участие высших судебных инстанций в механизме отреше­ ния Президента РФ от должности оправдывается сложностью процесса, требующего профессиональной оценки всех обстоя­ тельств дела. Формирование этих судов совместно главой госу­ дарства и Советом Федерации гарантирует их объективность.

В Российской Федерации правом отрешения от должности Президента РФ обладает Совет Федерации Федерального Собра­ ния РФ - верхняя палата федерального парламента, которая выно­ сит решение об отрешении Президента РФ от должности двумя третями голосов от общего числа палаты (ст. 93 Конституции РФ). Требование квалифицированного большинства голосов членов Совета Федерации для отрешения Президента является вполне оп­ равданным, учитывающим значение президентской должности.

Процедура импичмента в России ограничена определенным сроком. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехме­ сячный срок после выдвижения Государственной Думой обвине­ ния против Президента. Если в этот срок решение Совета Феде­ рации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Краткие фабулы ситуаций для практического усвоения темы

1. Обоснование постановки вопроса об отрешении Б.Н. Ель­ цина от должности Президента РФ, инициированное группой де­ путатов Государственной Думы в июне 1998 г., содержало сле­ дующие обвинения:

В декабре 1991 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин совершил госу­ дарственную измену, подготовив и заключив Беловежские со­ глашения, окончательно уничтожившие Советский Союз и при­ чинившие огромный материальный ущерб России, ее территори­ альной целостности, обороноспособности, вызвавшие многочис­ ленные человеческие жертвы.

Во исполнение беловежских договоренностей Б.Н. Ельцин осуществил ряд действий, направленных на уничтожение СССР, в том числе прекращение деятельности союзных законодатель­ ных органов, блокирование работы союзных министерств и пере-

71

подчинение их республиканским ведомствам, переподчинение союзной армии, введение таможенных постов на российской гра­ нице и др.

Беловежские соглашения и последующие действия Б.Н. Ель­ цина были совершены в интересах стран НАТО, и в первую оче­ редь Соединенных Штатов Америки. Подписанием этих согла­ шений и последующими шагами он совершил не только уничто­ жение СССР, но и Россию подвел к ее политическому, экономи­ ческому и военному разрушению.

Таким образом, по мнению инициаторов, в действиях Б.Н. Ельцина имелись все признаки состава преступления, преду­ смотренного ст. 64 Уголовного кодекса РСФСР (ст. 275 Уголов­ ного кодекса РФ).

Определите соответствие этих обвинений конституцион­ ным основаниям отрешения от должности Президента РФ.

2. Государственная Дума 21 августа 1998 г. приняла Поста­ новление, в котором рекомендовала Президенту РФ Б.Н. Ельцину уйти в отставку. В Постановлении говорилось: «Учитывая, что страна ввергнута в глубочайший кризис, а Президентом Россий­ ской Федерации как главой государства и гарантом Конституции Российской Федерации не принимаются меры по охране консти­ туционных прав граждан, обеспечению эффективного взаимодей­ ствия органов государственной власти по выводу страны из фи­ нансового и социально-экономического кризиса, что создало уг­ розу национальной безопасности, территориальной целостности и независимости Российской Федерации, руководствуясь статьей 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации, Государствен­ ная Дума Федерального Собрания Российской Федерации поста­ новляет: 1. Рекомендовать Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину досрочно прекратить исполнение президентских полномочий»1.

Определите соответствие этого постановления Конститу­ ции РФ.

1 СЗ РФ. 1998. № 35, ст. 4379.

72

Рекомендуемая литература

Зыкова Н.С. Отрешение от должности Президента РФ и уча­ стие в этой процедуре Конституционного Суда РФ // Конститу­ ционное и муниципальное право. 2006. № 1 1 .

Дзидзоев P.M. Институт импичмента в России. М., 2010. Дзидзоев P.M., Рунец С.В. Ответственность главы государст­

ва: Россия и зарубежный опыт. Краснодар, 2008.

Ильин А.В. Импичмент главы государства: историко­ теоретические аспекты // Правоведение. 2004. № 5.

Статкевичус М. Перспективы развития импичмента в совре­ менном демократическом государстве // Конституционное и му­ ниципальное право. 2004.№ 6.

Шуваев О.В. Институт прекращения полномочий Президен­ та // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 1.

Якубов А.Е. Отрешение Президента от должности и уголов­ ное право // Вестник МГУ. Сер.: Право. 1994. № 5.

Якубов А.Е. Еще раз об отрешении Президента РФ от долж­ ности и уголовном праве // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 7.

73