!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Анискина Н.В.-1

71

основной цели применения мер административного принуждения в УИС выступает обеспечение пенитенциарной безопасности объектов УИС от внутренних и внешних угроз, включая безопасность лиц на них находящихся, а также обеспечение общественной безопасности и правопорядка в пределах установленной компетенции уполномоченных лиц как субъектов правоохранительной деятельности. Процессуальный порядок применения конкретных мер административного принуждения зависит от того к какой группе относится данная мера. Поэтому вопрос видов мер обусловлен их отнесением в ту или иную группу в соответствии с используемым нами классификационным критерием.

В порядке обобщающих выводов по настоящему параграфу отметим следующее:

1.Проведенный нами логико-правовой анализ источников, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования института административного принуждения в УИС, позволяет по признаку юридической силы разделить их на три основные группы: международные правовые акты и договоры; Конституция РФ и федеральные законы (законодательные правовые акты Российской Федерации); подзаконные нормативные правовые акты.

2.Для решения существующих проблем в сфере правового регулирования административного принуждения необходимо принятие ведомственного Приказа Минюста России, утверждающего Инструкцию о порядке применения мер административного принуждения сотрудниками уголовно-исполнительной системы.

Принятие подобного рода Инструкции способствует более четкой правовой регламентации процедуры применения сотрудниками УИС мер административного принуждения, повышению эффективности и законности в правоприменительной деятельности сотрудников УИС, создаст необходимые гарантии для охраны прав и свобод принуждаемых субъектов. Более того, на необходимость принятия данной Инструкции обусловлена практической необходимостью, что подтверждается результатами проведенного нами анкетирования сотрудников УИС.

3.Следует внести изменения в действующее законодательство:

72

-ч. 2 ст. 23.4 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени указанных в части 1 настоящей статьи органов и учреждений вправе начальники органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Российской Федерации».

-п. 1 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О службе в УИС РФ» дополнить формулировкой: «знать и соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституцию Российской Федерации…».

5. Универсальными критериями авторской двухуровневой классификации мер административного принуждения в УИС являются основания и предметноцелевое назначение их применения.

На первом уровне в качестве классификационного критерия выступают основания применения мер административного принуждения в УИС, позволяющие осуществить их первичное разделение на две группы: а) меры, не связанные с совершением административного правонарушения (административно-предупреди- тельные меры), и б) меры, применяемые в связи с совершением административного правонарушения или иного деликта (административно-пресекательные меры, меры административно-процессуального обеспечения, меры ответственности).

Второй уровень классификационной модели представлен конкретными мерами административного принуждения, которые в зависимости от предметноцелевого назначения их применения в УИС включаются в состав одной из групп первичной классификации.

1.3. Компетенция ФСИН России по применению мер административного принуждения

В научной литературе основным признаком, характеризующим орган государственной власти в качестве правоохранительного, считается наделение данного органа полномочиями по применению мер государственного, в том числе ад-

73

министративного, принуждения1. На наш взгляд, Федеральная служба исполнения наказаний занимает особое положение в системе государственных правоохранительных органов, реализующих в своей деятельности административное принуждение как средство обеспечения правопорядка и общественной безопасности. Вместе с тем вывод о том месте, которое занимает ФСИН России в качестве субъекта правоохранительной деятельности в механизме государственного принуждения, можно сделать лишь на основе изучения ее компетенции в процессе реализации мер административного принуждения.

Следует подчеркнуть, что в законодательстве Российской Федерации определение дефиниции «компетенция» не нашло своего нормативного закрепления, поэтому, на наш взгляд, прежде чем перейти к рассмотрению компетенции ФСИН России по применению данных мер принуждения, необходимо провести краткий научный анализ таких понятий как «функция», «компетенция», «полномочия».

В толковом словаре русского языка под редакцией С. А. Кузнецова понятие «функция» раскрывается как направление деятельности в соответствии с назначением какой-либо организации, учреждения, должностного лица, а также их задачи и обязанности2. Л. А. Морозова рассматривает данный термин через призму функций государства, под которыми она подразумевает «специальный механизм, при помощи которого государству удается оказывать влияние на общественные процессы и отношения, определять приоритетные направления и программу его деятельности по управлению обществом»3.

Действительно, функции государства реализуются на практике благодаря

1См., например: Васюхно И. О. Меры административно-правового пресечения, применяемые органами внутренних дел Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018. С. 53; Нагорных Р. В. Теоретические основы государственной правоохранительной службы Российской Федерации : монография. М. : ИНФРА-М, 2016. 218 с.; Канищев Д. С. Администра- тивно-правовые вопросы формирования правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 60; Студеникин В. Е. Правоохранительная деятельность органов внутренних дел как объект организации : дис. ...

канд. юрид. наук. М., 2004. С. 16.

2См.: Большой толковый словарь русского языка / под. ред. С. А. Кузнецова. СПб. : НО-

РИНТ, 2000. С. 1436.

3См.: Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник. М. : Норма : ИНФРА-М, 2013. С. 106.

74

наделению органов государственного управления соответствующими функциями применительно к той или иной сфере общественных отношений. Следовательно, функции государства реализуются посредством осуществления направлений деятельности его государственных органов.

Классификация функций органов государственной власти отражена в Указах Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 и включает в себя функции по: принятию нормативных правовых актов; контролю и надзору; управлению государственным имуществом; оказанию государственных услуг. Вместе с тем, действующая структура федеральных органов исполнительной власти закреплена в Указе Президента РФ от 21.01.2020 № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»2. Так, согласно данным указам Президента РФ ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, подведомственным Министерству юстиции Российской Федерации, осуществляющим контрольно-надзорные и правоприменительные функции в сфере исполнения уголовных наказаний.

По причине того, что ФСИН России входит в систе му правоохранительных органов Российской Федерации3 на нее возложены задачи в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, по борьбе с правонарушениями и их профилактике применительно к установленной сфере деятельности. По мнению С. А. Балтабаева, закрепление в действующем законодательстве конкретных задач правоохранительного органа, по сути, также является фиксацией его функций4. Б. Гурней предлагает рассматривать термины «функции» и «задачи» в качестве синонимов, потому как они употребляются для обозначения

1См.: О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : [указ Президента Рос. Федерации от 09.03.2004 № 314] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004.

№11. Ст. 945.

2О структуре федеральных органов исполнительной власти : [указ Президента Рос. Федерации от 21.01.2020 № 21] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 4. Ст. 346.

3См.: Дмитриенко А. В. Правоохранительные органы: учебное пособие. М. : РИОР : ИНФРА-М, 2017. С. 166-170; Миронов Р. Г. Правоохранительные органы : учебное пособие. М. : ИД «ФОРУМ» - ИНФРА-М, 2018. С. 204-208.

4См.: Балтабаев С. А. Понятия «компетенция», «функция» и «полномочия»: к анализу теоретических разработок ученых // Проблемы современной науки и образования. 2016. № 3 (45). С. 128.

75

деятельности любых учреждений независимо от целей их деятельности1.

Как видим, функции являются производными от задач, которые государство ставит перед ФСИН России. Постановка указанных задач направлена на реализацию основной цели ФСИН России в сфере правоохраны - обеспечение пенитенциарной безопасности. В рамках проводимого нами исследования под пенитенциарной безопасностью мы будем подразумевать деятельность учреждений и органов УИС, сотрудников УИС и иных лиц, направленную на обеспечение и защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства в сфере исполнения уголовных наказаний от потенциально и реально существующих угроз внешней и внутренней направленности.

Таким образом, как справедливо отмечает И. Н. Барциц, «под функцией федерального органа исполнительной власти следует понимать нормативно установленный вид властной деятельности указанного органа государства, постоянно осуществляемый им в масштабах Российской Федерации»2, посредством реализации которого происходит достижение социально значимых целей и задач. Именно поэтому деятельность всех государственных органов должна протекать в русле основных функций государства.

Кроме того, необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. Нормативное закрепление в подзаконном нормативном правовом акте задач, которые стоят перед ФСИН России как федеральным органом исполнительной власти, не соответствует основным требованиям к построению рациональной системы органов государственной власти в Российской Федерации, ее стабильности и устойчивости в рамках функционирования всей системы государственной власти. На существующую проблему исследователи неоднократно обращали свое внимание3. Решение данного вопроса видится посредством разработки и принятия кодифицированного федерального закона, в котором найдет отражение функцио-

1См.: Гурней Б. Введение в науку управления. М : «Прогресс», 1969. С. 35-45.

2См.: Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.

:Формула права, 2008. С. 398.

3См., например: Черепанова Е. В. Нужен закон о федеральных органах исполнительной власти // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 1. С. 123-126.

76

нальное закрепление правового статуса федеральных органов исполнительной власти. При этом, в полной мере отказываться от нормативного закрепления основных положений правового статуса органа, в том числе и его компетенции, в акте подзаконного характера – Положении – не представляется возможным. Поскольку, как отмечает И. Л. Бачило, «Положение выступает в качестве основного рабочего акта применительно к отдельным органам управления»1.

Правовое закрепление функций государственного органа не только очерчивают его компетенцию, но и отражаются в ней2. Б. М. Лазарев и А. Ю. Якимов в своих работах полагают, что компетенция органа очерчивается посредством указания на функции, которые возложены на орган применительно к той или иной сфере деятельности3.

В юридических энциклопедиях и словарях понятие «компетенция» раскрывается как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) международных организаций, государственных (муниципальных) органов, должностных лиц, коммерческих и некоммерческих организаций, органов управления организацией, а также лиц, выполняющих управленческие (исполнительно-распорядительные) функции4.

Проведенный нами обзор научной литературы по данному вопросу показал, что большинство авторов в качестве составной части (элемента) компетенции и правового статуса органа и должностного лица выделяют их права и обязанности5, то есть полномочия. Как подчеркивает Ю. М. Тихомиров, полномочие пред-

1См.: Бачило И. Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М. : Юридическая литература, 1976. С. 93.

2См.: Анисимов П. В. Права человека и правозащитное регулирование : проблемы теории и практики : монография. Волгоград: ВА МВД России, 2004. С. 94.

3См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М. : Юридическая литература, 1972. С. 40; Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: монография. М. : Проспект, 1999. С. 31-32.

4См.: Юридическая энциклопедия / под ред. Б. Н. Топорнина. М. : Юристъ, 2001. С. 436; Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М. : Юринформцентр, 1997. С. 205; Авакьян С. А. Конституционный лексикон : Государственно-правовой терминологический словарь. М. : Юстицинформ, 2015. С. 382.

5См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М. : Юридическая литература, 1997. С. 209; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М. : Юридическая литература, 1972. С. 101-102; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М. : Юринформцентр,

77

ставляет собой право и одновременно обязанность действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или иным правовым актом1.

Более широкий подход к пониманию компетенции ФСИН России был озвучен М. Д. Витиной, рассматривающей административно-правовой статус данного органа. В структуру компетенции ФСИН России исследователь включила взаимообусловленную совокупность задач, функций и полномочий настоящего федерального органа исполнительной власти. Применительно к теме проводимого нами исследования, считаем, что предложенная М. Д. Витиной структура компетенции ФСИН России представляется наиболее удачной, так как именно она позволяет среди всего многообразия задач и функций, возложенных на федеральную службу, выделить именно те, достижение которых осуществляется посредством реализации полномочий по применению мер административного принуждения2.

Действительно, анализ базового нормативного правового акта - Указа Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» - в качестве отдельной группы правомочий в деятельности ФСИН России позволяет выделить полномочия в области организации административно-юрисдикционной деятельности как самостоятельного вида правоохранительной деятельности в УИС. Данный вид деятельности сопряжен с возможностью применения мер административного принуждения и предусматривает осуществление полномочий по: обеспечению правопорядка и законности в учреждениях УИС, а также обеспечению безопасности лиц, находящихся на их территориях; обеспечению безопасности и охране объектов УИС, работников УИС; осуществлению подготовки УИС к действиям при чрезвычайных обстоятельствах социального, природного и техногенного характера и иные3.

Таким образом, осуществляя законодательно определенные задачи, функ-

2001. С. 56-58; Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия : дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 51.

1См.: Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 1997. С. 331.

2См.: Витина М. Д. Административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний : автореф. дисс. …канд. юрид. наук. Рязань, 2014. С. 9.

3См.: Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний : [указ Президента Рос. Федерации от 13.10.2004 № 1314] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 42. Ст. 4109.

78

ции и правомочия, ФСИН России реализует свою компетенцию, действует в соответствии с ней и в ее пределах.

Определенные аспекты организации административно-юрисдикционной деятельности в УИС были проанализированы в работах В. А. Поникарова, Д. А. Гришина, Н. А. Мельниковой, Т. Н. Дазмаровой, Е. В. Сенатовой, Ю. В. Помогаловой. Вместе с тем, мы разделяем взгляды В. А. Поникарова1 и других ученых2, относительно рассмотрения административно-юрисдикционной деятельности в УИС в рамках широкого подхода, подразумевающего осуществление админи- стративно-процессуальной деятельности по рассмотрению и разрешению админи- стративно-правовых споров во внесудебном или судебном порядке, а также реализацию мер административного принуждения, включая возможность применения мер непосредственного принуждения и осуществления производства по делам об административных правонарушениях.

Впрочем, несмотря на возможность выделения полномочий в сфере реализации ФСИН России функции по организации и обеспечению производства по делам об административных правонарушениях в подведомственных ему учреждениях и органах УИС, в отличие от большинства государственных правоохранительных органов данная функция не выделена в качестве самостоятельного, отдельного вида деятельности3. Из этого следует, что указанные полномочия призваны наделить государственный орган возможностью практического осуществ-

1См.: Поникаров В. А. Теоретико-прикладные основы организации и осуществления ад- министративно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. Рязань, 2009. 505 с.

2См., например: Карпухин Д. В. Проблемы применения мер административного принуждения субъектами административной юрисдикции // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2015. № 8. С. 194; Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 8-9; Старилов Ю. Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1998. С. 15; Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб. : Юрид. центр Пресс, 2003. С. 171 и др.

3См.: Гришин Д. А. К вопросу о соотношении уголовно-исполнительного и административного принуждения, применяемого сотрудниками ФСИН России в процессе исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы // Актуальные проблемы административного и ад- министративно-процессуального права: сб. статей по материалам ежегод. всерос. науч.-практ. конференции (Сорокинские чтения), 25 марта 2016 года. В 3 томах. Т. III / под ред. д.ю.н. Ю. Е. Аврутина, д.ю.н. А. И. Каплунова. СПб. : Изд-во СПб ун-та МВД России, 2016. С. 67.

79

ления возложенных на него правоохранительных функций («функция как конкретное действие»1), поскольку, как отмечает Н. А. Шевчик, «функция, не подкрепленная соответствующими правами и обязанностями, не может быть реализована и лишается практического смысла»2.

Н. А. Мельникова предлагает реализацию должностными лицами ФСИН России административно-юрисдикционных полномочий рассматривать в качестве административной деятельности3. В тоже время Д. А. Гришин указывает на то, что государственно-властный характер административной деятельности ФСИН России находит свое выражение в осуществлении от имени государства админи- стративно-правовых полномочий в пределах строго определенной законом компетенции4.

А. И. Каплунов выделяет две основные формы реализации властными субъектами полномочий по применению мер принудительного воздействия в соответствующей сфере государственного управления: внешнесистемную, оказывающую непосредственное воздействие на объекты, не входящие в систему исполнительной власти (граждане и организации, которые не находящиеся в организационном подчинении у субъекта принуждения), и внутрисистемную, направленную на обеспечение внутренней деятельности исполнительного органа, его структурных подразделений и должностных лиц, включая возможность применения мер дисциплинарной и материальной ответственности к лицам, которые находятся в организационном подчинении у субъекта принуждения5. В контексте рассмотрения

1См.: Вишняков В. Г. Функции и орган управления // Советское государство и право. 1968. № 3. С. 31-32.

2Шевчик Н. А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия : дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 51.

3См.: Мельникова Н. А. Административная деятельность учреждений Федеральной службы исполнения наказаний : дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. 270 с.

4См.: Гришин Д. А. К вопросу об административно-правовом положении Федеральной службы исполнения наказаний // Актуальные проблемы административного и административ- но-процессуального права: сб. материалов ежегод. всерос. науч.-практ. конференции (Сорокинские чтения), 20 марта 2015 года. В 3 частях. Ч. III. / сост. Ю. Е. Автрутин, А. И. Каплунов. СПб. : Изд-во СПб ун-та МВД России, 2015. С. 197.

5См.: Каплунов А. И. О понятии административного принуждения как отраслевого вида государственного принуждения // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2004. № 3 (254). С. 121-123.

80

данного вопроса следует подчеркнуть, что административное принуждение, являясь разновидностью государственного принуждения и методом государственного управления, охватывает лишь те меры принуждения, которые направлены на внешнесистемную деятельность уполномоченных субъектов УИС.

Наделение ФСИН России определенной компетенцией по применению мер административного принуждения в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности на территориях и объектах УИС, а также иных законодательно установленных территориях, представляется возможным благодаря распределению полномочий между соответствующими структурными подразделениями федеральной службы, которые уполномочены осуществлять контрольную и надзорную деятельность в установленной сфере общественных отношений, а также входящими в ее структуру органами и учреждениями, исполняющими наказания, следственными изоляторами и должностными лицами (сотрудниками) УИС. В процессе выполнения возложенных на них функции, данные субъекты вступают в различные правоотношения, в том числе и в административные, в качестве элемента исполнительной системы государства.

Основные права и обязанности учреждений и органов УИС по применению мер административного принуждения закреплены в КоАП РФ и Законе РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», к ним относятся: обязанность по созданию условий, направленных на обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания, а также безопасности лиц, находящихся на их территориях; право на рассмотрение в пределах установленной компетенции дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.3 и 19.12 КоАП РФ; право на применение к правонарушителям мер воздействия и принуждения, включая правомочия: по составлению протоколов об административных правонарушениях; применению административного задержания; произведению досмотра лиц, находящихся на режимных территориях; изъятию запрещенных вещей и документов; применению и использованию физической силы, специальных средств, оружия и другие.