5. 3. Межбюджетные трансферты. Формы межбюджетных трансфертов

Наряду с традиционными методами в последние годы стал применяться трансферт (от фр. transfer - переношу, перемещаю) - перевод средств из фе­дерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в бюджеты нижесто­ящих уровней. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов. Формирование федерального фонда финансовой поддержки, в частности, устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, что закреплено Федеральным законом «О бюджетной классификации» от 15 авгу­ста 1996 г., где говорится о средствах фонда финансовой поддержки, получае­мых из федерального бюджета в порядке финансовой помощи (трансфертов).

Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 75) предусмотрены трансферты населению для финансирования обязательных выплат: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установлен­ных федеральным законодательством, законами субъектов Российской Феде­рации и правовыми актами органов местного самоуправления.

Тема 6. Правовые основы бюджетных расходов

6. 1. Основные направления расходов бюджетов. Бюджетные ассигнования

Бюджетное законодательство устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базирует­ся на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджет­ной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, орга­ны местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможнос­тей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государ­ственных, муниципальных услуг.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания де­лятся на текущие и капитальные расходы. Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Текущие расходы бюджетов - это часть расходов бюджетов, обеспечиваю­щая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государствен­ной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также дру­гие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечи­вающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая ста­тьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь со­здаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капиталь­ного (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширен­ным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Рос­сийской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных об­разований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бю­джета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бю­джет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития опреде­ляются федеральным законом.

Бюджетное законодательство усматривает различные формы расходов бю­джетов. В соответствии со ст. 69 БК РФ предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:

1) ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

2) средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

3) трансфертов населению, включающих в себя ассигнования на реализа­цию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательст­вом субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

4) ассигнований на осуществление отдельных государственных полномо­чий, передаваемых на другие уровни власти;

5) ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводя­щих к увеличению или уменьшению бюджетных доходов;

6) бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых креди­тов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);

7) субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

8) инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

9) бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным вне­бюджетным фондам;

10) кредитов иностранным государствам;

11) средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Рассмотрим более подробно некоторые из перечисленных выше форм рас­ходов бюджетов. Важнейшей формой расходов бюджета являются ассигнования на содержание бюджетных учреждений. В ст. 70 БК РФ предусмотрены цели, на которые бюджетные учреждения могут расходовать бюджетные средства. К ним относятся:

- оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответству­ющих категорий работников;

- перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральны­ми законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми акта­ми органов местного самоуправления;

- командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в со­ответствии с законодательством Российской Федерации;

- оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или му­ниципальным контрактам;

- оплата товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Бюджетное законодательство устанавливает, что все закупки товаров, ра­бот и услуг за счет бюджетных средств на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государст­венных или муниципальных контрактов.

БК РФ содержит легальное определение государственного или муници­пального контракта, а также государственного или муниципального заказа.

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы Российской федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление опреде­ленных целевых расходов; субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физи­ческому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целе­вых расходов.

Порядок предоставления субсидий и субвенций коммерческим юридиче­ским лицам, функционирующим не на государственной или муниципальной формах собственности, а также гражданам-предпринимателям, регламенти­руется ст. 78 БК РФ. В соответствии с данной статьей субсидии и субвенции юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, а так­же гражданам-предпринимателям, допускается предоставлять:

- из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральны­ми целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в по­рядке, которые особо определены федеральным законом о федеральном бю­джете на очередной финансовый год;

- из бюджетов субъектов Российской Федерации - в случаях, предусмо­тренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации, на условиях и в порядке, которые особо определены законами субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год;

- из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными це­левыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями пред­ставительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, ко­торые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления.

В случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполно­моченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользо­вания в установленные сроки предоставленные субсидии и субвенции подлежат возврату в соответствующий бюджет.

Одной из важнейших форм расходов бюджетов, предусмотренных БК РФ, являются расходы на финансирование инвестиций. При этом следует иметь в виду, что финансирование инвестиций из бюджета осуществляется при включении соответствующих объектов в федеральную целевую програм­му, региональную целевую программу либо в соответствии с решением феде­рального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

Федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сум­ме более 200 000 минимальных размеров оплаты труда, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ.

Новеллой БК РФ является норма, предусматривающая возможность пре­доставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, и ус­ловия их предоставления.

В соответствии со ст. 80 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальны­ми унитарными предприятиями, влечет возникновение права государствен­ной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформ­ляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Оформление доли Российской Федерации, субъекта Рос­сийской Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей Российской Федерации, субъекту Российской Фе­дерации, муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по це­нам, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Бюджетные инвестиции, указанные в ст. 80 БК РФ, включаются в проект бюджета только при наличии технико-экономического обоснования инвести­ционного проекта, проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, а также при наличии проекта договора между Правительством Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления и указанным юридическим лицом об участии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Про­екты договоров оформляются в течение двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете.

Отсутствие оформленных в установленном порядке договоров служит ос­нованием для блокировки предусмотренных на соответствующие бюджетные инвестиции расходов в порядке, предусмотренном БК РФ.

Созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственно­го и непроизводственного назначения в эквивалентной части уставных (скла­дочных) капиталов и имущества, являясь собственностью соответствующего юридического лица, передаются в управление органам управления государст­венным или муниципальным имуществом.

Бюджетное законодательство предусматривает создание резервных фон­дов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3 процента утвержденных расходов федерального бюджета. Размер резерв­ных фондов в бюджетах субъектов Российской Федерации устанавливается органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации при утверждении бюджетов субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год.

В БК РФ предусмотрены направления расходования средств резервных фондов. Средства резервных фондов расходуются на финансирование не­предвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстанови­тельных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрез­вычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается норма­тивными правовыми актами Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов мест­ного самоуправления.

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления ежеквар­тально информируют орган законодательной (представительной) власти, пред­ставительный орган местного самоуправления о расходовании средств резерв­ного фонда.

Федеральным бюджетом на очередной финансовый год предусматривает­ся создание резервного фонда Президента Российской Федерации, размер которого не должен превышать 1 процента утвержденных расходов федераль­ного бюджета.

Средства резервного фонда Президента Российской Федерации расходу­ются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента Российской Федерации.

Расходование средств резервного фонда Президента Российской Федерации осуществляется на основании письменного распоряжения Президента Россий­ской Федерации.

Не допускается расходование средств резервного фонда Президента Россий­ской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение деятельнос­ти Президента Российской Федерации.

Бюджетное законодательство устанавливает порядок финансирования но­вых видов расходов, непредусмотренных ни одним бюджетом.

Если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предус­матривающий введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, то указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе передачу необ­ходимых финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджета.

При определении источников финансирования новых видов расходов бюджетов исключается увеличение дефицитов бюджетов.

Финансирование новых видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в со­ответствующий бюджет.