Статья 3. Исполнительная власть
Верховным носителем исполнительной власти является королева. Исполнительная власть осуществляется Правительством Её Величества – Тайным советом, члены которого назначаются генерал-губернатором, для того чтобы сформировать министерский Кабинет – часть королевского правительства, – управляемый премьер-министром. Члены Кабинета имеют министерские должности и являются единственными членами Тайного совета, которым разрешено официально действовать от имени генерал-губернатора.
Поскольку Канада является монархией, в отсутствие Королевы генерал-губернатор ответствен за исполнительную власть. Генерал-губернатору полагается Секретариат генерал-губернатора, чтобы выполнять свой мандат и исполнять свои обязанности в качестве главы государства и в том, что касается конституции, церемониала и других традиционных ответственностей.
Тайный совет Королевы для Канады был создан конституционным актом 1867, чтобы помогать генерал-губернатору и уведомлять его при управлении правительством. Это основной орган исполнительной власти после Короны. Министром межправительственных дел является по традиции Председатель Тайного совета. Кроме кандидатов на министерские посты, Премьер-министр может рекомендовать назначение других лиц в тайные советники, например, бывших членов правительства или вовсе людей с почётным титулом.
Правительство состоит из министерского кабинета, исполнительного органа Тайного совета, управляемого Премьер-министром. В своих обязанностях он поддерживается Канцелярией Тайного совета. В её главе стоит Заведующий канцелярией Тайного совета, высшее должностное аполитичное лицо правительства Канады. Как секретарь Правительства заведующий канцелярией Тайного совета играет центральную роль в управлении государством, и в его обязанности входит беспристрастно советовать и помогать премьер-министру и Правительству и управлять государственной администрацией.
Правительству Канады также помогает Государственное казначейство, комитет Правительства, состоящий из Председателя Государственного казначейства и из министров. Государственное казначейство занимается этикой, управлением финансами, личным составом и администрацией, выполняет контроль и одобрение выплат и большинства декретов в совете. Так же, как и Канцелярия Тайного совета, Государственное казначейство играет центральную роль в управлении государством, но представляет собой политический орган, члены которого избираются. Государственное казначейство может вносить средства прямо на счёт Парламента.
Хотя каждое министерство ответственно лишь за собственный портфель, три министерства играют центральную роль в управлении государственными финансами и выполняют, таким образом, работу Государственного казначейства и других министерств.
Министерство финансов отвечает за все вопросы, связанные с государственными финансами и не относящиеся к правомочиям Государственного казначейства, например, утверждение федерального бюджета и экономической и финансовой политики страны.
Агентство сборов Канады отвечает за контроль над применением бюджетно-налогового законодательства.
Министерства общественных работ и правительственных служб – это орган всеобщих служб, призванных помогать министерствам, выполнять свои программы. Глава этого министерства по традиции является Безусловным акцептом Канады, ответственным за эмиссию и принятие всех совершённых и полученных правительством платежей и за подготовку и публикацию государственного бюджета.
В центральном управлении и контроле государства существуют и другие органы, но они непосредственно зависят от Парламента и независимы от правительства. Это, например, Служба комиссара по этике, Служба главного ревизора и Комиссариат по официальным языкам.
Каждый министр ответствен перед своим министерством за назначение своего заместителя. Он является высшей неизбирающейся должностью министерства. Его обязанности состоят в даче советов и отчёте перед министром о деятельности министерства.
Премьер-министр
Премьер-министр Канады – глава канадского правительства, по обыкновению является главой политической партии, обладающей наибольшим числом кресел в Палате общин Канады. Премьер-министр пожизненно носит титул Достопочтенный.
Премьер-министр выбирает членов Кабинета и представляет их на утверждение генерал-губернатора. Члены Кабинета принадлежат обычно к партии премьер-министра; очень часто ими становятся депутаты Палаты общин, иногда сенаторы или, в редком случае, они могут не работать до назначения ни в одной из палат парламента.
Действующим премьер-министром является Стивен Харпер. Он дал присягу 6 февраля 2006 и стал 22-м премьер-министром со времени образования конфедерации, а его Консервативная партия получила 165 из 308 кресел на федеральных выборах 2011 года.
Премьер-министром может быть каждый канадский гражданин, обладающий избирательным правом (в возрасте от 18 лет). По обычаю премьер-министр является также депутатом, заседающим в Палате общин. Если премьер-министру не удаётся получить себе кресло, второстепенный депутат в неоспоримом округе обыкновенно подаёт в отставку для начала частичных выборов и выставления на них премьер-министром своей кандидатуры и получения кресла. Однако если глава партии власти уходит в отставку чуть раньше выборов, а новый глава не депутат, последний обычно ждёт проведения всеобщих выборов до того, как получить кресло в Палате общин.
В канадской конституции пост премьер-министра Канады не упоминается нигде, кроме недавно добавленного условия, обязывающего его встречаться с премьер-министрами провинций. В современной Канаде, однако, к его ответственности широко относятся обязанности, которые конституция устанавливает как находящиеся в ведении генерал-губернатора.
Премьер-министр (и его кабинет) по существу контролирует назначения на следующие посты:
все члены совета министров;
вакантные кресла в Верховном суде Канады;
вакантные кресла в Сенате Канады;
все лица, управляющие компаниями короны, которых премьер-министр в любой момент может заменить;
все послы в зарубежные страны;
генерал-губернатор Канады;
10 лейтенант-губернаторов канадских провинций и три комиссара канадских территорий;
более 3100 других правительственных постов; большинство из этих назначений делегируются членам его кабинета.
Премьер-министр не имеет постоянного по продолжительности срока полномочий. Премьер-министр должен подать в отставку только тогда, когда партия оппозиции получает большинство кресел в Палате общин. Если его партия теряет вотум доверия, премьер-министр может подать в отставку, но чаще всего он просит генерал-губернатора распустить парламент и назначить всеобщие выборы.
Выборы депутатов в Палату общин (всеобщие выборы) объявляются не позднее чем через пять лет (кроме случаев войны или восстания) после последних всеобщих выборов; однако премьер-министр может просить генерал-губернатора объявить выборы в любой момент. Ни один генерал-губернатор не отказывал такой просьбе с 1926 (дело Кинга – Бинга). Обыкновенно, когда у власти правящее большинство, выборы проходят каждые 3,5 – 5 лет. Если власть у правящего меньшинства, вотум недоверия в Палате общин может привести к скорым выборам.
Конституция
Единого документа, действующего в качестве конституции, в Канаде нет. Под Конституцией понимают серию объединённых Конституционных актов Канады (включая Акты о Британской Северной Америке), а также иных документов, представленных письменными текстами и устными традициями и соглашениями.
Последним крупным Конституционным Актом Канады является Конституционный Акт 1982 года (Акт о Канаде), который часто для простоты называют Конституцией Канады. Конституция включает также Канадскую хартию прав и свобод, гарантирующую канадцам права и свободы, которые указаны и не могут быть нарушены Правительством Канады.
Кроме того, «специальная статья» предоставляет федеральному парламенту и провинциальным законодательным собраниям возможность устанавливать законы в любое время и в той мере, которая подходит законодателям, преступая на время некоторые положения Хартии (в фундаментальных свободах, юридических гарантиях, в праве на равенство – раз в пять лет).
Статья 4. Политические партии
Консервативная партия Канады (КПК) - канадская политическая партия, основанная в декабре 2003 слиянием Канадского союза и Прогрессивно-консервативной партии Канады. В настоящее время эта партия имеет большинство в Палате общин после всеобщих выборов 2011 года.
В XIX в. отстаивала протекционистскую экономическую и торговую политику, чтобы защитить канадскую промышленность и рынок от зарубежной конкуренции. Консерваторы подчеркивали свою приверженность идее сильного правительства и близость к британской короне. Они традиционно отстаивали свободное предпринимательство, однако с 1930-х допускали возможность более активного государственного вмешательства в экономическую жизнь, контроля над ресурсами, защиты инвесторов и потребителей. В духе времени КПК была в 1942 переименована в Прогрессивно-консервативную партию (ПКП). Однако, признавая экономические и социальные функции государства, партия стремилась ограничить их и свести к минимуму. В 1980 – 1990-х она проводила неоконсервативный политический курс, добивалась сокращения социальных расходов, развития свободной торговли и укрепления политического сотрудничества с США.
Консерваторы находились у власти в Канаде в 1867–1873, 1878–1896, 1911–1921, 1926, 1930–1935, 1957–1963, 1979 и 1984–1993.
В 1987 в ПКП произошел раскол: правые консерваторы из Альберты и Британской Колумбии создали Партию реформ, критиковавшую налоговую политику федерального правительства и приток иммигрантов из стран Азии. С 1990-х годов Партия реформ, преобразованная в 2000 в Канадский реформистский консервативный альянс, была ведущей оппозиционной силой в Палате общин.
Партия выступает за сокращение налогов (особенно, на фирмы и прибыли) и государственного долга, за бездефицитный бюджет, «более эффективное» правительство и «более ответственную» социальную политику, а также за укрепление традиционных семейных, политических и нравственных ценностей. В основу экономики, по мнению КПК, должна быть положена свободная рыночная конкуренция, а государство призвано лишь поощрять частную инициативу, вкладывать средства в образование и исследования, защищать общественные нормы и законы и оказывать помощь лишь наиболее нуждающимся. В сфере государственного устройства консерваторы выступают за введение выборов в Сенат и системы пропорционального голосования на выборах в Палату общин, за использование практики народных референдумов и т.д.
Лидер воссоединенной КПК – Стивен Харпер.
Либеральная партия Канады (ЛП) оформилась как общеканадская в 1873. Первоначально объединяла защитников «прав провинций», сторонников свободной торговли и большей самостоятельности по отношению к Великобритании; опиралась на теоретическое наследие английского манчестерского либерализма, североамериканского радикализма и французской революции 1848. Либералы отстаивали государственную собственность на средства сообщения и связи, но противились расширению государственного вмешательства в хозяйственную деятельность. Однако с 1930-х ЛП перешла к более активной социальной политике, включая помощь безработным, выплаты субсидий фермерам и т.д. Продолжая защищать свободное предпринимательство, либералы допускали государственное экономическое регулирование, «канадизацию» экономики и введение государственных программ социального обеспечения. ЛП декларирует свою приверженность либеральным принципам «индивидуальной свободы, ответственности и достоинства человеческой личности в рамках справедливого общества и политической свободы в рамках подлинного участия для всех», а также правового государства. Либералы провозглашают равенство шансов для всех членов общества, поощрение культурного разнообразия и двуязычия. ЛП находилась у власти в 1873–1878, 1896–1911, 1921–1926, 1926–1930, 1935–1957, 1963–1979, 1980–1984 и с 1993. Входит в Либеральный Интернационал.
Лидер – Майкл Игнатьев.
Новая демократическая партия (НДП) оформилась в 1961 на базе существовавшей с 1932 Федерации кооперативного содружества и части профсоюзов, входящих в Канадский рабочий конгресс. НДП – социал-демократическая партия, член Социалистического Интернационала. Выступает за осуществление программы «экономических, политических и социальных перемен» и развитие общества «к равенству, социальной справедливости и демократии». Новые демократы намереваются построить «социальное демократическое общество», в котором сочетаются «устойчивый прогресс и социальное, экономическое и политическое равенство». Производство и распределение должны быть «ориентированы на общественные и индивидуальные потребности в рамках окружающей среды и устойчивой экономики, а не руководствоваться извлечением прибылей». НДП требует взять под контроль монополии в области производства и распределения с помощью экономического и социального планирования. Она обещает «расширить применение принципа общественной собственности», укрепить достоинство и свободу человеческой личности. Добивается проведения Канадой более независимой и мирной внешней политики и достижения большей социальной справедливости в мире.
На федеральных выборах 2011 года собрала 30,6% голосов и имеет 103 места в Палате общин.
Лидер – Томас Малкэр.
Квебекский блок (КБ) – партия социал-демократического толка, образована в 1990 квебекскими сепаратистами специально для участия в федеральных выборах. В провинциальных выборах в Квебеке не участвует; поддерживает Квебекскую партию. Блок отстаивает идею самоопределения квебекской нации и политического суверенитета Квебека. КБ обвиняет федеральные власти в ущемлении прав и интересов Квебека в экономической, финансовой, социальной, политической, международной и культурной областях. Выступая за «устойчивое развитие» общества и повышение качества жизни, квебекские сепаратисты заявляют о «провалах неолиберализма» и необходимости «преобладающей роли государства» в условиях «квебекской модели» и «динамичного отношения между государством, рынком м гражданским обществом», без какой-либо гегемонии одного из этих факторов и при сокращении разрыва между богатыми и бедными. Пока Квебек остается в составе Канады, КБ выдвигает требования сокращения федеральных налогов на лиц со средними (а не крупными) доходами, развития и расширения системы страхования от безработицы, увеличения федеральных трансфертов для нуждающихся лиц и категорий населения, а также на нужды здравоохранения, отказа от сокращения расходов на социальные нужды, запрета на использование штрейкбрехеров на федеральных предприятиях, ратификации международных соглашений в области экологии и прекращения практики ограничения гражданских свобод под предлогом борьбы с терроризмом. В области внешней политики квебекские сепаратисты призывают к увеличению помощи странам «Третьего мира», ограничению интервенций за рубежом строгими нормами международного права, а также созданию американской континентальной валюты. На федеральных выборах 2011 года получил 6% голосов и 4 места в Палате общин. После этих выборов Квебекский блок потерял статус официальной партии в Палате общин, который гарантировал ему бюджет на исследования и минимальное право на выступление.
Лидер – Даниель Пайэ.
Зеленая партия Канады (ЗПК) выросла из экологического, правозащитного, женского, антивоенного и иных социальных движений. Первая зеленая партия в Канаде была основана в 1983 в Британской Колумбии, а затем зеленые распространили свою деятельность на всю страну. Партия выступает за «устойчивое развитие» в гармонии с окружающей средой, социальную справедливость, развитие «демократии снизу», ненасилие, децентрализацию, равноправие между полами, сохранение биологического и культурного разнообразия. В хозяйственной области зеленые – за экономическую систему, ориентированную на местные нужды, «самопомощь» и человеческие потребности в рамках «естественных границ Земли».
На федеральных выборах 2011 ЗПК получила 1 место в Палате общин.
Лидер – Элизабет Мэй.
Избирательная система
Палата общин избирается путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования сроком на пять лет. Право голоса предоставляется всем гражданам Канады, достигшим 18 лет. Активного избирательного права лишаются лица, признанные в установленном порядке умалишенными, лица, находящиеся в местах лишения свободы, а также должностные лица, ответственные за проведение выборов, и судьи, назначаемые генерал-губернатором. Ценз оседлости (12 месяцев) распространяется только на британских подданных, проживающих в Канаде и желающих принять участие в выборах.
Право выдвигать свои кандидатуры предоставляется всем совершеннолетним канадским гражданам за исключением лиц, лишенных активного избирательного права, а также депутатов провинциальных и территориальных законодательных органов, шерифов и в целом государственных служащих. Чиновники могут выдвигать свои кандидатуры только в случае, если на период избирательной кампании они берут отпуск за свой счет. При этом в случае их избрания они теряют государственную должность.
В Канаде политические партии не получают официального признания в избирательном процессе. Процедура выборов построена таким образом, что все участвующие в ней кандидаты выступают в качестве частных лиц. Кандидатуру должны поддержать 25 избирателей, чьи подписи заверяются свидетелями. Кандидат обязан принести присягу в том, что он согласен с выдвижением своей кандидатуры, и внести залог в размере 200 канадских долларов. Залог призван ограждать избирательную кампанию от «несерьезных» кандидатов, он возвращается кандидату, если за него проголосовало по меньшей мере 15% избирателей, принявших участие в голосовании в данном округе.
Границы избирательных округов определяются специальными «пограничными комиссиями», создаваемыми парламентом по одной для каждой провинции и обеих территорий. Они занимаются составлением и уточнением карт по итогам очередной переписи населения, проводимой каждые 10 лет, и должны гарантировать примерное равенство всех округов по выборам в палату общин. При необходимости и по требованию 10 депутатов вопрос о границах округов может обсуждаться на заседаниях палаты.
В Канаде, как и в других англосаксонских странах, применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства. Избранным считается тот кандидат, который набрал голосов больше, чем каждый из его противников в отдельности, хотя бы это большинство и меньше половины. Подобная система результативна, так как кто-нибудь всегда получает относительное большинство; в палате общин обычно бывает прочное большинство, что обеспечивает стабильность правительства. При этом она лишает представительства малые партии и искажает соответствие между числом поданных голосов и количеством мандатов, завоеванных той или иной партией.
Выборы в Канаде проводятся по одномандатным избирательным округам.
Статья 5. Государственная служба
Канада тщательно анализирует ресурсы своей системы управления человеческим потенциалом. Канадская федеральная государственная служба носит «ценностно-ориентированный» характер, что включает в себя:
демократические ценности (лояльность и приверженность общественному интересу);
профессиональные ценности (нейтральность, принцип меритократии, командный дух и инновационность);
этические ценности (честность, порядочность);
универсальные ценности (уважение к людям, гуманность).
Канадская государственная служба обеспечивает работу сменяющихся правительств. Обеспечивая преемственность, государственная служба одновременно имеет возможность оценивать общественные интересы с внепартийной, профессиональной точки зрения.
Государственная служба Канады строится на нейтральной и основанной на меритократическом принципе традиции.
95% канадцев считают, что правительство должно обеспечивать такой же, как в частном секторе, или даже более высокий уровень услуг. Канадцы ожидают высокой эффективности и компетентности от своей государственной службы.
В Канаде стране с системой открытого правительства сильно выражены моменты общественного контроля над государственной службой. Госслужба находится под наблюдением парламента, генерального аудитора, граждан, средств массовой информации.
Осуществляется регулярный отчёт через министерства по программам своей деятельности перед парламентом. При этом считается, что должна быть какая-то реальная шкала измерений и оценок в отношении деятельности служащих. В данный период эта система развивается и совершенствуется.
Федеральная государственная служба в Канаде двуязычна и обеспечивает услуги на английском и французском языках в зависимости от необходимости. 27% канадцев говорят на французском языке, поэтому почти третья часть государственных служащих в стране и 32% высших чиновников в стране также франкоязычны. Вообще же высшее чиновничество, в принципе, двуязычно.
Вообще в Канаде система государственной службы отражает разнообразие страны – этническое, языковое, профессиональное, возрастное. Государственная служба Канады многое сделала в этом направлении, увеличивая представительство женщин, меньшинств, коренных этносов и т.д. Закон о равенстве при приеме на работу требует от государственной службы устранить все барьеры, которые еще имелись в этой области, равно как и обеспечить позитивные стимулы к расширению представительства в органах государственной службы Канады.
Основная часть федеральной государственной службы в Канаде охвачена профсоюзами. Исключениями являются высшие чиновники, некоторые категории офисных работников, юристы и небольшая часть других категорий.
В 1980-х годах было несколько попыток реформировать государственную службу, одновременно это были годы сокращения бюджетов госслужбы. После двух десятилетий роста приходилось привыкать к концепции «малого правительства», т.е. необходимость компенсировать эти сокращения поиском талантливых лидеров и исполнителей.
Как результат были учреждены принципиально новые структуры, например: альтернативные агентства обеспечения услугами: отныне каждый орган должен был быть более гибким и способным взаимодействовать с другими органами и уровнями государственной службы. (Примером может служить канадская система таможенной службы и сбора налогов, которая сегодня действует от имени большинства провинций страны.)
На уровне высшей исполнительной власти сегодня в Канаде занято свыше 3200 человек. Из этого числа 250 человек занимают высшие должности – не ниже помощников заместителей министра. Эта категория государственных служащих назначается не столько на конкретную должность, сколько на конкретный уровень государственной службы, большинство из них при этом проходят через сложный процесс подготовки, обеспечивающей преемственность.
Была учреждена Программа управления качеством работы в государственной службе, нацеленная на то, чтобы конкретные задачи и программы госслужбы своевременно доводились до всех ее органов по принципу «сверху вниз» – от заместителей министров до рядовых чиновников. Программа также усиливает персональную ответственность и подотчетность государственных служащих, что формально выражается в конкретных соглашениях с каждым государственным служащим. Программа также предоставляет новые возможности подготовки резерва, т.к. нацелена на выявление и удержание лучших исполнителей. И что особенно важно, она позволяет должным образом реагировать на проблему слабых исполнителей вплоть до самых высоких уровней государственной службы.
Существует несколько институтов, обеспечивающих эффективную деятельность канадской государственной службы:
Комиссия государственной службы Канады – независимое агентство, подотчетное Парламенту. В обязанности Комиссии входят сохранение и укрепление ценностей профессиональной госслужбы: компетенция, партийная непринадлежность и представительство. Комиссия воплощает это через Закон о занятости в госслужбе, систему оценки государственных служащих, аудит и мониторинг деятельности персонала. Закон позволяет Комиссии делегировать ее полномочия по назначению чиновников департаментам и агентствам. Комиссия госслужбы контролирует действия по подбору персонала с момента вступления на госслужбу до назначения на должности на том же или более высоком уровне. Комиссия госслужбы также ответственна за:
профессиональное обучение;
языковую подготовку;
программы развития;
конкретную деятельность в областях планирования человеческих ресурсов, развития карьеры и проверки деятельности исполнительной группы;
руководство программами равномерной занятости.
Коллегия казначейства является комитетом Кабинета министров и соответственно частью исполнительной власти. Будучи работодателем и генеральным управляющим Правительства Канады, она определяет политику в этих областях, включая политику в отношении людских ресурсов. Она также проверяет и утверждает предложенные планы расходов правительственных департаментов и следит за развитием утвержденных программ.
Секретарь Тайного совета, самый старший неполитический представитель в Правительстве Канады, который обеспечивает профессиональную, внепартийную помощь премьер-министру по всем политическим и оперативным мероприятиям, которые могут оказывать влияние на правительство. Секретарь Тайного совета рассматривался как Руководитель госслужбы, обеспечивая руководство госслужбой в целом. Будучи старшим заместителем министра, этот высший чиновник несет двойную ответственность за полную эффективность государственной службы и за компетентное и действенное управление и администрирование.
Канадский центр развития управления. В его функцию входит организация помощи управленческому персоналу в просветительском отношении и целый ряд других вопросов.
Работники госслужбы обычно назначаются на основании Закона о занятости в госслужбе. Система назначения носит меритократический характер.
Для сохранения внепартийной природы государственной службы Закон о занятости в госслужбе предусматривает положения, не позволяющие государственным служащим на всех уровнях участвовать в работе за или против какого-либо кандидата или политической партии в федеральных, провинциальных или территориальных выборах.
Статья 6. Судебная система
Судебная система Канады определена в Конституционном акте 1867 (Акте о Британской Северной Америке 1867).
Судебная власть в стране принадлежит королеве (главе судебной системы страны) и Королевским судам. Все провинциальные и федеральные суды организованы по принципу четырёхуровневой пирамиды.
Верховный суд Канады – высший суд Канады, расположенный в федеральной столице Оттаве. Он является последним местом обжалования для всех сторон в гражданских, уголовных или административных делах.
Суд состоит из девяти судей, официально назначаемых генерал-губернатором по совету Кабинета министров. Если единодушие не требуется, то решение принимается большинством голосов. Ежегодно суд рассматривает от 40 до 75 апелляций на юридические решения провинциальных, территориальных и федеральных судов. Решения, вынесенные судом, окончательны и не могут быть обжалованы в апелляционном порядке.
В частном праве в его подсудность включается гражданское право провинции Квебек и общее право других провинций и территорий. Когда он занимается гражданско-правовыми делами Квебека, к подготовке обязательно привлекаются трое судей из Квебека, но они не имеют решающего голоса во время совещания судей.
Главный судья Канады – достопочтенная госпожа судья Беверли Маклаклин.
В компетенции Верховного суда Канады находятся споры, возникающие во всех областях права, он контролирует Федеральный апелляционный суд, а также все провинциальные апелляционные суды.
Ниже уровнем в пирамиде судебной системы Канады идут Федеральный суд, Канадский налоговый суд, а также высшие суды общей компетенции в провинциях и территориях. Далее, в основании пирамиды находятся суды, обычно называемые провинциальными. Не являясь официально частью канадской судебной системы, из-за того, что они не являются «справедливыми трибуналами», административные суды представляют собой неотъемлемую часть системы, созданной в Канаде правительством для решения споров, в частности тех, что касаются трудовых отношений.
Все судьи провинциальных и федеральных апелляционных, а также высших судов приведены к присяге тем же образом, по совету премьер-министра и министра юстиции после консультаций с неправительственными организациями. Судей высших провинциальных и территориальных судов назначает лейтенант-губернатор. Судебные должности на провинциальном и территориальном уровнях в основании пирамиды занимают чиновники соответствующих правительственных уровней.
Действующее право
Общее право преобладает повсюду в Канаде, кроме провинции Квебек, где используется Гражданский кодекс, произошедший от французского права. Уголовные законы состоят исключительно в ведении федерации и, значит, одинаковы по всей Канаде. Приведение законов к исполнению находится в провинциальной юрисдикции, также как и сами уголовные суды, однако в большинстве провинций оно передано в ведение федеральной полиции – Королевской канадской конной полиции. Только провинции Онтарио и Квебек обладают своими силами провинциальной полиции. Королевская канадская конная полиция исполняет на их территории федеральные законы и лишь такие уголовные законы государственного (даже международного) значения, как об организованной преступности, государственной и пограничной безопасности, молодёжи, коренных народах и коррупции.
Статья 7. Административное деление Канады
На данный момент Канада разделена на 10 провинций и 3 территории.
В первую очередь, провинция и территория различаются по степени их автономии. Провинциям полномочия фактически переданы Конституционным актом 1867, поэтому их корректировка федеральным правительством возможна лишь путём изменения Конституции. То есть в рамках их законодательных полномочий и прав и привилегий, оговорённых в Конституции провинции независимы ни от федерального правительства, ни друг от друга. Другими словами, несмотря на то, что нормативная процедура может привести к изменению Конституции, это изменение считаются недействительными в границах провинции, объявившей своё несогласие с ним, если это изменение нарушает права, привилегии и полномочия провинции. К тому же, в пределах, установленных Конституционным актом 1982, провинциальная легислатура имеет исключительное полномочие изменять свою собственную провинциальную конституцию. Что касается территорий, то они суть результат простого закона Федерального парламента и поэтому находятся в его власти. Все провинции и территории имеют собственные эмблемы.
Провинции отвечают за большинство таких социальных программ Канады внутри их границ, как здравоохранение, образование и «вообще за все, что касается природы исключительно местного значения или находящейся в их собственности». Вообще, все провинции, вместе взятые, получают больше прибыли, чем федеральное правительство, — это уникальная структура среди федераций во всем мире. Несмотря на то, что только провинция может «издавать законы, касающиеся предметов из сферы их интересов», федеральное правительство может начать проводить государственную политику в области компетенции провинций (например, Канадский закон о здоровье). Однако каждая провинция имеет право отказаться от этой программы или не принимать её. Федеральным правительством предоставляются уравнительные платежи с целью обеспечения приемлемых стандартов общественных и налоговых служб, единых как для более богатых, так и для более бедных провинций.
Все провинции имеют выборные и однопалатные законодательные собрания, подотчетные лейтенант-губернатору, а политически – премьер-министру, назначаемому тем же образом, как и премьер-министр Канады. Лейтенант-губернатор представляет Корону и занимает тот же пост, что и генерал-губернатор Канады, но на провинциальном уровне, он назначается по совету премьер-министра Канады и после консультаций с провинциальными правительствами, с каждым годом становящихся всё более продолжительными.
Между парламентами (федеральным и провинциальным) существует некоторый раздел установленных законом компетенций, хотя в некоторых случаях они оба могут устанавливать законы по одинаковым вопросам, например окружающей среды.
Местное самоуправление
Конституция Канады устанавливает, что деятельность органов местного самоуправления регулируется законодательством провинций. Подобный подход дает возможность создать в каждой провинции уникальную систему местного самоуправления и учесть в законодательстве особенности конкретной местности.
Такие факторы, как плотность и специфика национального состава населения провинции, географическое положение, экономическая и политическая ситуация в регионе – всё это в совокупности влияет на определение структуры, порядка формирования и функционирование органов местного самоуправления в каждой провинции.
Система местного самоуправления в Канаде определяется также административно-территориальным делением провинции. Например, в провинции Британская Колумбия муниципалитеты подразделяются на четыре типа:
муниципалитеты крупных городов;
муниципалитеты небольших городов;
муниципалитеты деревень;
муниципалитеты сельских округов.
Организация местного самоуправления
Система местного самоуправления Канады определяется административно-территориальным делением каждой провинции. В административном отношении канадские провинции поделены на графства, которые делятся на тауншипы и приходы.
Городские населенные пункты отличаются большей унифицированностью. В 7 из 10 провинций их существует четыре типа: сити, тауны, вилиджи и сельские муниципалитеты. В этих провинциях законодательно установлены критерии разграничения муниципалитетов по численности проживающего в них населения. Так, для сити минимальная числен-ность населения колеблется от 5 тыс. (Британская Колумбия, Саскачеван) до 15 тыс. человек (Онтарио). Для таунов этот минимум составляет 2 тыс. человек (Онтарио, Квебек) и 500 человек (Саскачеван). Наряду с численностью населения возможными критериями для образования муниципалитетов служат: общий уровень развития соответствующей единицы, ее доход, историческая значимость и т.д.
Своеобразно строится самоуправление такими административно-территориальными единицами, как графства в провинциях Квебек и Онтарио. Графство здесь является как бы вторым, надстроечным уровнем муниципального управления, на котором координируется деятельность низших муниципальных единиц. Они получаются как бы производными в административном и финансовом отношении от муниципалитетов, расположенных на их территории. Из представителей последних и состоят советы графств. Графства здесь не имеют каких-либо собственных финансовых полномочий, и их бюджеты составляются за счет взносов нижестоящих единиц.
Немаловажной отличительной особенностью канадской системы местного самоуправления является несоответствие между размерами территории и численностью населения, распределением населения по территории государства. На расстоянии свыше 150 км севернее от границы с США плотность населения настолько мала, а удельный вес населения, ведущего подвижный образ жизни (оленеводов, охотников) настолько значителен, что отдельные поселки и города здесь достаточно редкое явление. На этом огромном пространстве (до 40% территории Канады) функции выборных муниципальных органов выполняют региональные службы федерального министерства по делам индейцев и развитию Севера; а также две контролируемые федеральным правительством территориальных администраций (Юкона и Северо-Западных территорий).
Каждая административно-территориальная единица (муниципалитет) имеет свой орган самоуправления – совет. Муниципальные советы могут быть городскими или сельскими. Полномочия сельских советов в наибольшей степени ограничены. Члены городских советов (мэрий), как правило, избираются от городских районов. Состав и полномочия представительных органов местного самоуправления различны в каждой провинции. В немалой степени различие предопределяется численностью населения самой провинции, поскольку основным источником пополнения муниципальных бюджетов являются местные налоги. Поэтому в провинциях с малочисленным населением – Остров Принца Эдуарда и Ньюфаундленд – управление имеет явно выраженный императивный характер и в значительной степени опирается на провинциальное правительство.
Организация местного самоуправления в Канаде настолько разнообразна и не поддается детальной систематизации, что даже в пределах одного региона, образуемого благодаря относительно одинаковым природным, экономическим и историческим условиям, зачастую невозможно уловить общую закономерность.
Специальные округа
В Канаде значительное распространение получили специальные округа. Специальные округа осуществляют руководство в конкретных узких направлениях: школьные округа, специальные округа по управлению полицией, здравоохранением, водоснабжением и т.д.
Специальные округа не имеют самостоятельных источников финансирования, и средства на выполнение своих полномочий получают в виде субсидий от провинциальных и муниципальных органов общей компетенции и, таким образом, попадают под их жесткий административный контроль. Иногда в качестве источника финансирования выступают добровольные пожертвования граждан и организаций или же сборы, взимаемые в обслуживаемой зоне. Это позволяет несколько уменьшить бремя контроля, однако не может служить постоянным источником средств из-за нерегулярности пожертвований и непопулярности сборов как таковых вообще.
Наиболее важным и распространенным видом специальных округов являются школьные округа, которые существуют в той или иной форме во всех провинциях. Их советы, как правило, избираются отдельно и практически независимы от других муниципальных органов. Они напрямую связаны с животрепещущими вопросами профориентации, образования, языка и культуры. В своей деятельности они опираются на избираемые по месту жительства школьные комиссии, школьные советы и другие органы.
Регулирование деятельности органов местного самоуправления
Конституционная основа регулирования была заложена федеральной Конституцией в 1867 г., где говорится о том, что законодательный орган каждой провинции пользуется правом издавать законы, касающиеся муниципальных учреждений в провинции. Это означает, что только провинция вправе регулировать эти вопросы, которые не могут быть делегированы федеральному парламенту.
В силу этого, круг полномочий, форма местного управления и административно-территориальное деление определяются законодательством провинций. Поэтому органы местного самоуправления имеют только такие права, какие им предоставит законодательный орган провинции. Причем их статус может быть изменен. Они могут быть упразднены или ограничены в правах.
В силу особенностей Конституции каждая провинция не имеет своей конституции. Подобное положение дает возможность более подробно регламентировать многие вопросы и более оперативно реагировать на потребности текущего момента. Законы канадских провинций регламентируют рамки деятельности местных органов управления, строго определяют форму и структуру их руководства. Провинциальные власти издают множество обязательных для исполнения местными органами административных постановлений и распоряжений, производят назначения в некоторые коллегиальные органы, действующие на местном уровне (сфере образования, охраны порядка и др.). Именно провинции – инициаторы и проводники реформ структуры местного управления.
Организация работы местного самоуправления
Основной формой работы органов местного самоуправления являются сессии. Периодичность их созыва возрастает в низовых единицах. В вышестоящих единицах сессии созываются реже. В случае необходимости могут созываться внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию уполномоченного на то должностного лица, определенного числа членов представительного органа или по инициативе исполнительного органа. На внеочередных сессиях, как правило, рассматриваются лишь те вопросы, по поводу которых депутатов созвали.
На уровне городских муниципалитетов существует несколько форм местного управления:
«мэр-совет»
При этой форме муниципальный совет имеет председателя, который осуществляет свою деятельность как генеральный управляющий и наделяется специальными полномочиями. Этот генеральный управляющий (или мэр, как его называют) избирается путем прямых выборов и считается, что он представляет интересы всех жителей города. Остальные чле-ны совета могут представлять интересы отдельных городских административных районов или округов, поскольку избираются, как правило, по одномандатным избирательным округам от этих административных подразделений.
«совет-управляющий»
По этой системе и мэр, и немногочисленный совет избираются населением города и занимаются решением политических вопросов. Повседневной административной работой руководит назначаемый и контролируемый муниципалитетом распорядитель «генеральный управляющий». Такая форма подчеркивает отделение политики (выработкой политических решений занимаются выборные члены совета) от административной деятельности, т.е. реализации решений, выработанных советом. Основной особенностью этого типа является профессиональное управление. Распорядитель осуществляет наем и увольнение руководителей департаментов, разработку кадровой политики, подготовку предложений для совета по бюджету, контроль за предоставлением услуг и т.д.
Данная система охватывает около 150 городов Канады (небольших и средних).
«комиссионная» форма управления.
Она применяется небольшими городами. При этой системе население избирает от трёх до семи «совет комиссионеров». Данной системе не свойственно разделение властей.
Совет комиссионеров одновременно является и представительным, и исполнительным органом.
Формирование состава органов местного самоуправления
Члены городских советов чаще всего избираются от определенных городских округов. При этом определенный административный район города выступает в качестве одномандатного избирательного округа, хотя достаточно распространенными являются и всеобщие выборы всеми избирателями данного города. Выборы советов графства, сельского муниципалитета или сельского округа, за исключением провинций Онтарио и Квебек, строятся в основном по однотипной модели. Ведущее место среди сельских органов занимает совет графства, он избирается путем прямых выборов; иногда выборы проводятся по многомандатным округам, когда графство представляет единый избирательный округ; иногда – по одномандатным избирательным округам, когда в совет графства избирается по одному члену от конкретного прихода или округа.
В провинциях Онтарио и Квебек прямые выборы членов совета не проводятся. Он формируется из выборных представителей более мелких муниципальных органов, осуществляющих свою деятельность на территории графства. В этих двух провинциях местные муниципалитеты таунов, тауншипов, приходов и вилиджей избирают свои собственные советы, которые выполняют определенные предписанные им функции; совет графства включает по 1-2 представителя (мэр или председатель совета и заместитель председателя) от этих местных муниципалитетов и выполняет различные делегированные ему полномочия.
Во всех провинциях руководитель или старшее должностное лицо совета графства избирается членами совета из своего состава. В отличие от него, в городском муниципалитете мэр обычно избирается непосредственно всеми избирателями города, хотя иногда встречаются и выборы мэра городским советом (например, в Британской Колумбии). Срок полномочий мэра также длится один-два года. Как правило, он ведет заседания совета и вправе вносить на его рассмотрение свои предложения и рекомендации.
У многих политиков и исследователей Канады вызывает тревогу тот факт, что в муниципальных выборах принимает участие зачастую менее 30% зарегистрированных избирателей, хотя участие в голосовании на провинциальных или федеральных выборах составляет около 70%.
Одной из причин данного явления определяется то, что, несмотря на большую важность муниципальных дел, большинство населения никогда не включается в их решение. Они кажутся исключенными из важного спектра многоцветной политической мозаики и переносят свою активность на более крупные политические арены. Канадцы кажутся более заинтересованными и более бдительными по отношению к провинциальным или федеральному правительствам.
Порядок взаимоотношений органов самоуправления с государственными органами
Муниципальные органы обладают определенной автономией в отношении выборности местных представительных органов и некоторых должностных лиц, наличия муниципальной собственности и собственной компетенции и т.д.. Вместе с тем они в конечном итоге функционируют под контролем центральных властей провинций и в значительной степени интегрированы в государственный механизм, выполняя многие функции государственного значения.
Развитие социальной сферы, желание приблизить ее к населению конкретной местности вынудили муниципальные органы к активизации своей деятельности. Как и провинции, несколько ранее, муниципалитеты в течение многих лет перенимали дополнительные обязанности и расширяли уже принадлежавшие им, такие как поддержание дорог, уборка снега и мусора, освещение улиц, помощь нуждающимся, здравоохранение и др. В результате произошла определенная децентрализация управления. Однако эта децентрализация не придала абсолютной самостоятельности местному самоуправлению. Скорее наоборот, органы местного самоуправления попали под двойной контроль провинциальных властей: делегируя муниципалитетам некоторые свои полномочия (например, управление полицией), провинциальное правительство сохраняло за собой контроль над этими видами деятельности и получило возможность создавать свои региональные органы.
В целом же децентрализация способна без прямого административного вмешательства добиться определенной координации и обеспечить относительное единство при значительном разнообразии путей и форм решения конкретных проблем.
Организация местного самоуправления с учётом национальных факторов
Проблемы местного самоуправления Канады невозможно понять без учета районирования страны, национальных отношений и других факторов. Субъекты федерации именуются провинциями, их всего 10. Кроме них, на Севере располагаются две территории – Юкон и Северо-Западные территории, – на которых проживает значительная часть индейцев, инуитов (эскимосов) и метисов.
Хотя Конституция Канады закрепляет за провинциями исключительное право регулировать деятельность органов местного самоуправления, но значительную часть бюджетов провинций и органов местного самоуправления составляют федеральные субсидии. Считается, что значительное финансовое участие федерального правительства в деятельности органов двух других уровней дает ему право участвовать в политическом регулировании проблем местного самоуправления. В итоге многие важные проблемы на практике решаются за столом переговоров на трехсторонней основе.
Предоставление индейцам полного самоуправления затрудняется большой разбросанностью индейских племен не только на огромных пространствах Севера, но тем, что значительная часть племен проживает в канадских провинциях. Это накладывает на статус самоуправляемых территорий, занимаемых индейскими племенами, определенный отпечаток. Прежде всего, следует отметить несогласованность положений Закона об индейцах с законодательством отдельных провинций.
Так, в соответствии с федеральным законом индейцы имеют право на неограниченное занятие так называемыми традиционными видами деятельности: охотой, рыболовством. Практически же законодательство конкретной провинции устанавливает другой статус использования близлежащих от резервации водоемов, лесов, тундры. Подобная противоречивость законодательства зачастую приводит к конфликтам.
В целом, можно констатировать, что в Канаде создан достаточно гибкий и надежный механизм, обеспечивающий координацию усилий всех уровней власти, позволяющий в случае необходимости учитывать различные местные особенности и условия.