Статья 2. Законодательная власть
Законодательная власть правительства представлена Парламентом Канады, состоящим из двух палат:
Палата общин: включает 308 депутатов, избираемых на срок максимальной продолжительностью в пять лет в униноминальных избирательных округах (представленных одним лицом)
Сенат: состоит из 105 сенаторов, назначаемых генерал-губернатором по совету премьер-министра.
Законодательная власть Канады представлена также Королевой.
Палата общин насчитывает 308 мест, занятых депутатами, избранными своими сторонниками.
Характерная особенность палаты общин канадского парламента состоит в том, что она не имеет раз и навсегда определенного численного состава. Первоначально в ней был 181 депутат, а в настоящее время – 308. Распределение мест среди провинций производится соразмерно с численностью их населения, определяемой переписью каждые десять лет, и подвергается следующим конституционным исключениям: во-первых, «сенаторская оговорка» обеспечивает каждой провинции столько же депутатов, сколько она имеет сенаторов; во-вторых, «оговорка приобретённых прав» обеспечивает каждой провинции столько депутатов, сколько она имела в 1976 или 1985; в-третьих, ни одна провинция не может потерять более 15 % своих депутатов после очередной десятилетней переписи.
Вследствие этих трёх поправок малые провинции и провинции, пережившие относительный спад своей численности населения, перепредставлены в Палате. Лишь Онтарио, Британская Колумбия и Альберта – провинция с самым быстрым ростом численности населения – представлены более или менее пропорционально численности их населения. Проводить границы округов обязаны комитеты, но их предложения подлежат парламентскому одобрению. Территориальное представительство не зависит от численности населения; каждая территория имеет право лишь на одно место.
Хотя срок полномочий палаты общин составляет пять лет, фактически парламентские выборы проводятся раз в четыре года. Роспуск парламента до истечения полномочий стал политической традицией Канады, отражающей стремление руководства правящей партии, провести всеобщие выборы в наиболее подходящий момент и вновь обеспечить себе большинство. Формально роспуск палаты общин входит в компетенцию генерал-губернатора, но на практике роспуск осуществляется по требованию премьер-министра после его консультаций с членами правительства и партийного руководства.
Организационно палата общин состоит из двух основных частей: официальной и неофициальной (партийной). В партийную часть входят:
Кокусы партий – парламентские органы трех политических партий Канады, представленных в палате общин (их форма работы – закрытые регулярные заседания). Парламентская практика показывает, что кокус правящей партии обычно малоактивен, поскольку партийный лидер, являющийся одновременно премьер-министром, в первую очередь опирается на своих советников и членов правительства. В то же время кокус оппозиционной партии несет гораздо большую ответственность за выработку политики и борьбу за власть, заранее выдвигает своих наиболее влиятельных членов в состав «теневого кабинета», чтобы в случае победы на парламентских выборах они сразу смогли бы занять соответствующие министерские должности и быстро войти в курс дела.
Комитеты кокусов партий обычно создаются по отдельным отраслям государственного управления и народного хозяйства. Например, кокус прогрессивно-консервативной партии создал 9 таких комитетов (по международным отношениям, рыболовству и др.).
Возможно создание региональных кокусов – органов, объединяющих членов палаты общин от одной партии, которые представляют одну или несколько провинций региона Канады.
Лидеры политических партий, избираемые национальными партийными съездами (конвентами). Лидер правящей партии одновременно является премьер-министром и членом палаты общин. Лидер оппозиционной партии в первую очередь выступает как руководитель парламентской оппозиции и сосредоточивает свои усилия на организации критики правительственной политики депутатами от своей партии. В руководство партийной фракцией входят заместители лидеров, также являющиеся депутатами.
Каждая политическая партия в палате общин имеет парламентских организаторов (так называемые “кнуты”), которые следят за дисциплиной в рядах фракции, обеспечивают явку депутатов на заседания палаты и соответствующего партийного кокуса.
За управление парламентскими делами ответствен председатель (спикер) палаты общин. Он следит за порядком работы в палате, за беспристрастным толкованием правил и за защитой прав и привилегий всех депутатов. Заседающий в центре Палаты вместе со вспомогательными секретарями, помощниками секретарей и законоведами. Председатель палаты общин избирается из числа депутатов палаты общин, входящих в правительственное большинство, на первой сессии парламента нового созыва. Если в случае отставки спикера открывается вакансия, проводятся досрочные выборы. В отличие от палаты общин парламента Великобритании, где спикер нередко занимает должность пожизненно, в Канаде срок его полномочий, как правило, ограничен сроком полномочий палаты общин. Во многом указанное обстоятельство объясняется тем, что в канадском парламенте действует принцип ротации в должности спикера депутатов англо-канадского и франко-канадского происхождения.
Заместитель председателя (спикера) избирается в начале первой сессии палаты общин очередного созыва на срок полномочий самой палаты. Регламент требует, чтобы спикер и его заместитель принадлежали к различным лингвистическим общинам Канады. Заместитель спикера ведет заседания палаты в случае отсутствия спикера. Однако он не рассматривается как преемник спикера, когда открывается вакансия должности последнего. Наиболее важная особенность должности спикера состоит в том, что он является одновременно председателем комитета всей палаты и ведет заседания, когда палата общин преобра-зует себя в данный комитет. Заместитель председателя комитета всей палаты. Он исполняет обязанности спикера и председателя комитета и может вести заседания как палаты, так и комитета.
Должностные лица палаты общин, не являющиеся депутатами:
Клерк палаты выполняет следующие функции:
отвечает за регистрацию и должное оформление законопроектов, петиций, текстов вопросов депутатов и ответов членов правительства;
наблюдает за должным оформлением протоколов заседаний;
доставляет документы палаты в сенат;
сообщает спикеру результаты голосования;
руководит вспомогательно-техническим персоналом (стенографистки, посыльные, машинистки и т.д.);
несет ответственность за хранение всех документов палаты;
проверяет правильность стенограмм заседаний, публикуемых в официальных изданиях палаты.
Помощник клерка (второй клерк) отвечает за подсчет голосов и составление протокола по результатам голосования (в том числе поименного), оказывает содействие клерку палаты в обеспечении депутатов необходимыми материалами.
Группа юрисконсультов выполняет следующие задачи:
оказывает помощь депутатам при составлении текстов законопроектов;
оценивает соответствие законопроектов Конституции и законам;
редактирует тексты законопроектов перед их официальной передачей в сенат;
осуществляет техническое редактирование текстов законов перед их официальным опубликованием в конце каждой сессии.
Парламентский пристав выполняет следующие действия:
отвечает за поддержание должного порядка в помещениях палаты общин и сохранность ее имущества;
по приказу палаты задерживает и освобождает лиц, нарушающих внутренний порядок;
обеспечивает ознакомление с приказами палаты общин лиц, которых они непосредственно касаются, и исполнение указаний спикера;
с санкции спикера осуществляет наем таких служащих, как констебли, посыльные, рабочие и т.д.
Последние канадские федеральные выборы были проведены 2 мая 2011 года, с целью выбрать депутатов Палаты общин парламента Канады 41-го созыва после того, как предыдущий созыв был распущен. Выборы привели к победе правящей Консервативной партии Канады, и переизбранию премьер-министра Стивена Харпера.
Согласно Конституции, палата общин собирается на сессии не реже одного раза в год. Продолжительность сессии не определена. Если возникает необходимость, палата созывается на сессии два и более раз в году.
Палата общин заседает пять дней в неделю – с понедельника по пятницу. По одному часу в понедельник и пятницу, а также вторник и четверг целиком отведены делам «частных членов». В категорию этих дел входит выдвижение предложений, в первую очередь законопроектов, отдельными депутатами, которые, как правило, принадлежат к правительственному большинству, но их предложения не отражают официальную программу правительства, хотя и не противоречат ей. Время «частных членов» часто использует оппозиция. Остальное время парламентской недели используется для рассмотрения правительственных дел.
Сенат состоит из 105 мест – это посты, назначаемые действующим правительством и выбираемые в масштабе Канады.
Сенат функционирует примерно так же, как и Палата общин. Однако, поскольку это верхняя палата Парламента, он более авторитетен. Как член внутренней службы королевского дома помощник с чёрным жезлом действует в качестве личного служителя Королевы и парламентского глашатая для вызова депутатов на Тронную речь и на церемонию королевской санкции. Он отвечает за протокольные, служебные и административные детали во время мероприятий государственного масштаба, таких как открытие легислатур, выдвижение генерал-губернатора, государственные похороны и приём генерал-губернатором иностранных должностных и официальных лиц.
При исполнении своих обязанностей парламентарии могут пользоваться Библиотекой Парламента, располагающей объективными службами правовой, бюджетной информации и подсчёта издержек.
При открытии каждой парламентской сессии (дважды в год) генерал-губернатор в Совете произносит Тронную речь в тронном зале, одновременно являющемся залом заседаний Сената. Оговариваются основные границы вмешательства правительства во время парламентской сессии, впоследствии выносится на голосование депутатами и обычно получает вотум доверия. Этот вотум фактически может привести и к отставке правительства, если голосование окажется отрицательным. В этом случае генерал-губернатор в Совете должен распустить Палату общин и объявить всеобщие выборы. Если же голосование положительное, правительство, тем не менее, может применить свои указания.
Правительства должны отчитываться за деятельность своего министерства во время ежедневных рабочих устных вопросов и ответов в Палате общин. Такое время наступает тогда, когда все члены правительства, по мере возможности, находятся в Палате, чтобы отвечать на вопросы Официальной оппозиции и других оппозиционных партий.
Подобный период существует и в Сенате, где члены Оппозиции задают вопросы лидеру правительства в Сенате.
Законотворческий процесс
Порядок прохождения законопроектов в палате общин зависит от вида законопроекта. По предмету регулирования (по кругу вопросов) законопроекты подразделяются на публичные и частные.
К публичным биллям относятся законопроекты, которые изменяют или дополняют общенациональное законодательство и касаются всех (бюджет, социальное обеспечение, здравоохранение и т.д.).
Частные – это законопроекты, имеющие локальное значение и касающиеся отдельных лиц или организаций (изменение правового статуса компании и т.д.).
Публичные законопроекты, в свою очередь, в зависимости от того, по чьей инициативе они были внесены, подразделяются на правительственные, т.е. внесенные кабинетом (на практике – министром-депутатом), и законопроекты, вносимые отдельными депутатами (билли «частных членов»). Процедура их рассмотрения одинакова, но любой правительственный билль имеет гораздо больше шансов быть утвержденным палатой общин. Правительственные законопроекты вырабатываются самим кабинетом или комитетом кабинета по вопросам законодательства и оформляются с учетом процедурных требований в министерстве юстиции.
Всякий публичный законопроект должен пройти в палате общин следующие стадии:
Первое чтение. Это формальная стадия, на которой происходит внесение законопроекта в палату. Депутат, желающий внести билль, уведомляет об этом спикера и представляет текст законопроекта клерку. Иногда депутат в нескольких словах излагает цель вносимого билля. Затем клерк зачитывает название законопроекта и сообщает, в какой день состоится второе чтение.
Согласно регламенту, депутат должен дать уведомление о своем намерении внести законопроект за 48 ч., о чем появляется информация в ежедневном издании палаты. При внесении билля депутат должен получить на это формальное согласие палаты общин. Практика палаты общин почти не знает случаев отказа депутату в разрешении внести законопроект.
Правила регламента отводят два дня в неделю (вторник и четверг), а также по одному часу в понедельник и пятницу рассмотрению вопросов, связанных с законопроектами отдельных депутатов. При этом в ряде случаев эти вопросы могут быть сняты для обсуждения более важных проблем правительственной политики, поэтому шансы на прохождение биллей «частных членов» невелики.
В данных условиях вопрос о том, кто из рядовых членов палаты общин может внести законопроект, определяется жеребьевкой, которая существенно ограничивает внесение законопроектов отдельными депутатами. На практике в таком порядке в течение одной сессии обычно вносится до 20 биллей, причем не все они рассматриваются палатой.
Второе чтение. На данной стадии происходит обстоятельное рассмотрение законопроекта, но при этом обсуждаются только его основные, принципиальные положения. Согласно правилам процедуры, палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, насколько целесообразно в принципе принятие данного билля. В результате второго чтения законопроект может быть одобрен и направлен в соответствующий комитет для детального рассмотрения и выработки поправок или отклонен в целом.
Регламент палаты общин дает возможность снять любой законопроект, не доводя его до второго чтения и не открывая по нему дебатов. Так, в начале второго чтения спикер ставит вопрос о том, приступать ли ко второму чтению. В этот момент любой депутат может выступить с возражением против предложения спикера, либо внести поправку о том, чтобы второе чтение имело место по прошествии шести месяцев (это означает, что билль не будет рассмотрен на текущей сессии), либо вообще отказать законопроекту во втором чтении. Практически на стадии второго чтения могут отклоняться билли «частных членов», но не правительственные законопроекты, за которыми стоит большинство депутатов.
Стадия комитета. В соответствующем комитете палаты происходит детальное, постатейное рассмотрение законопроекта. Считается, что при обсуждении билля комитет связан решением палаты общин, вынесенном при втором чтении, и не вправе вносить в него такие поправки, которые искажают основные положения и принципы законопроекта, уже одобренного палатой.
В действительности комитет обладает обширными правами. Он может отклонить любую статью законопроекта, выделить какую-либо часть билля в отдельный законопроект, просить у палаты предоставить ему право разделить законопроект на две или несколько частей либо объединить два билля в один. При этом палата общин не может вмешиваться в работу комитета или истребовать законопроект из комитета до завершения его рассмотрения и внесения поправок.
Как правило, билли направляются в один или несколько постоянных комитетов палаты, что определяется характером самого билля; иногда — в специальные комитеты или объединенные комитеты обеих палат парламента.
Финансовые законопроекты подлежат рассмотрению в комитете всей палаты.
Стадия доклада. Комитет уведомляет палату о завершении рассмотрения билля. Минимум через 48 ч. после такого уведомления палата начинает рассматривать законопроект постатейно, обсуждает сделанные комитетом поправки и решает, должны ли отдельные статьи билля быть приняты в прежнем виде, с поправками комитета или изменениями, которые могут быть внесены на стадии доклада.
За 24 ч. до начала рассмотрения билля с поправками комитета депутаты делают уведомление об их намерении поставить на обсуждение какие-либо поправки в дополнение к тем, которые внес комитет. Спикер палаты самостоятельно решает вопрос о том, какие поправки депутатов и в какой последовательности ставить на обсуждение. До 1968 г. дебатов по поправкам на данной стадии не проводилось.
Третье чтение. Как правило, оно имеет место сразу после окончания стадии доклада. Это достаточно формальная стадия обсуждения законопроекта, поскольку во время дебатов палата связана уже принятыми положениями билля. На стадии третьего чтения могут предлагаться поправки, не затрагивающие существа законопроекта. Иногда оппозиция использует третье чтение как последнюю попытку провалить правительственный законопроект или еще раз сформулировать причины своего несогласия с одобряемым биллем.
После прохождения трех чтений законопроект считается принятым палатой общин.
Преодоление разногласий с сенатом. После принятия билля палатой общин клерк относит его в сенат, где он проходит те же стадии. В случае, если сенаторы вносят в законопроект поправки, он вновь поступает на рассмотрение палаты. Если возникают существенные расхождения в двух вариантах билля, может созываться конференция с участием депутатов палаты общин и сенаторов. Эта конференция фактически является временным согласительным комитетом.
После преодоления разногласий и окончательного одобрения законопроекта обеими палатами он передается генерал-губернатору Канады; последний дает «королевскую санкцию», то есть утверждает билль, который становится законом и именуется «Актом парламента». Если иное не оговорено, он вступает в силу с момента утверждения его генерал-губернатором, который имеет чисто формальное право отказать в утверждении билля, то есть наложить вето, однако на практике это право не использовалось английскими монархами (и их представителями — генерал-губернаторами) с начала XVIII в.
Частные законопроекты проходят те же стадии, хотя их обсуждение сопряжено с некоторыми процедурными особенностями. Они первоначально вносятся на рассмотрение сената, их подробно обсуждают в комитетах (в первую очередь в сенатских) с приглашением представителей заинтересованных сторон. Лицо или компания, заинтересованные в принятии такого билля, должны уплачивать особую пошлину при их внесении и на каждой стадии прохождения. В зависимости от стадии пошлина составляет 100 – 800 долл. В палате общин частные законопроекты, как правило, не вызывают особого интереса, поэтому дебаты практически не проводятся.
Рассмотрение финансовых законопроектов в палате общин имеет ряд процедурных особенностей. Согласно Конституции, финансовые билли могут вноситься первоначально только на рассмотрение палаты общин. Предварительно эти законопроекты детально прорабатываются кабинетом, получают формальное одобрение генерал-губернатора и в виде послания генерал-губернатора направляются в палату общин в начале сессии парламента, где незамедлительно передаются в соответствующие постоянные комитеты.
Указанная процедура означает, что право законодательной инициативы по финансовым вопросам принадлежит только правительству.
Финансовые законопроекты рассматриваются не в обычном заседании палаты общин, а в заседании в виде комитета всей палаты.
Для принятия финансового законопроекта необходимо получить согласие правительства в виде рекомендации.
Ежегодно палата общин рассматривает законопроект о бюджете. Правительство разрабатывает проекты смет основных и дополнительных расходов по отдельным ведомствам и программам, а также проект предложения «об изыскании путей и средств», то есть источников финансирования. Финансовые предложения правительства вызывают оживленные дебаты в палате общин. При этом правила процедуры не исключают возможности того, что палата может рассматривать финансовые билли, и не преобразуя себя в комитет всей палаты.
Порядок работы палаты общин отводит 25 дней на каждой сессии для внесения предложений депутатами от оппозиции. Они имеют право также внести не более шести предложений, содержащих вопрос о доверии правительству в связи с рассмотрением финансовых законопроектов.
Контроль за расходованием выделенных по отдельным статьям средств возлагается на особое должностное лицо канадского парламента — генерального аудитора (ревизора), который представляет ежегодные доклады в постоянный комитет по государственным расходам. Вопросы, связанные с должным расходованием средств, могут стать предметом рассмотрения на заседаниях самой палаты общин