1.3 Механизмы вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания

В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.

Соответственно, механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов.

Модель бюджетного федерализма эффективна лишь при определенных условиях:

• при демократическом и четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти, как по расходам, так и по доходам;

• если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами;

• если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны.

Вертикальная несбалансированность потенциально заложена в любой модели бюджетной системы вследствие различия функций, выполняемых разными уровнями власти.

Разграничение прав ведения и расходной ответственности представляет собой один из наиболее болезненных компонентов межбюджетных отношений. Традиционно эта проблема рассматривается с учетом трех типов обязательств, или полномочий:

- определение объема и качества предоставляемых государственных услуг, уровня власти, на который возлагается ответственность за это определение, за выработку стандартов и контроль за их соблюдением;

- финансирование требуемого объема государственных услуг (ответственность за финансирование также может распределяться и фактически распределяется между уровнями государственной власти);

- предоставление конкретных услуг и ответственность за организацию предоставления услуг (как непосредственно, так и через частный сектор).

Цель выравнивания по вертикали - обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти. Путь - выравнивание финансовых потребностей и выравнивание финансовых возможностей, т.е. устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. Такое несоответствие полностью устранить без "внешней" корректировки нереально: абсолютное совпадение налогового потенциала и объективных потребностей конкретной территории практически не встречается.

Поэтому Правительство РФ, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, может и должно (иначе не будет достигнуто и решение общефедеральных задач) компенсировать дисбаланс региональных бюджетов, направляя в их доходы определенную часть средств, аккумулированных на уровне бюджета Федерации.

Условие - обеспечение государственного контроля за целевым, использованием бюджетных средств.

Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой - в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения его территориальных властей. Выравнивание острых горизонтальных различий важно само по себе как выражение требования социальной справедливости. В то же время оно имеет общеэкономический эффект, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала. Бюджетное выравнивание при этом осуществляется в общенациональных интересах и способствует укреплению государства.

Необходимость выравнивающих трансфертов предопределяется весьма значительной степенью дифференциации субъектов Федерации по уровню экономического развития, финансовому потенциалу и в конечном итоге по бюджетным доходам в расчете на душу населения.

Условно можно выделить три основные модели горизонтального выравнивания.

Первая отражает опыт бюджетного федерализма в Германии. Модель основывается на преимущественно совместном использовании основных видов налогов и ориентирована на выравнивание налогового потенциала. Эта система является уникальной, поскольку базируется на активном долевом, в том числе и горизонтальном, перераспределении налогов, формирующем, по существу, необусловленные трансферты в сочетании с относительно незначительными по объемам целевыми грантами.

Во второй (наиболее широко распространенной) модели задействованы как необусловленные выравнивающие трансферты (рассчитываемые, как правило, на основе специальных формул), так и разнообразные обусловленные гранты. Третья модель применяется преимущественно унитарными странами (Японией, Швецией и др.), которые активно используют формульные модели финансового выравнивания во взаимоотношениях Центра и местных бюджетов. В этих моделях имеет место детальный учет как доходов, так и расходов муниципальных образований и корректировка их финансовых возможностей с учетом неких стандартов.

В России механизмом корректировки фактических сложившихся финансовых дисбалансов, определяемых по значениям бюджетных доходов субъектов Федерации на душу населения, является трансферт из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (регионов) (ФФПР). Фонд впервые был образован в 1994г. Средства этого Фонда формируются за счет налоговых доходов федерального бюджета и распределяются между бюджетами субъектов.

Цель выравнивания по горизонтали - достижение стандартного уровня потребления государственных услуг. Путь - выравнивание территориальной стоимости государственных услуг, выравнивание потребления государственных услуг. Процесс выравнивания по горизонтали - перераспределение бюджетных средств в рамках региональных бюджетов, так как в регионах также имеются территории с различными экономическими потенциалами, в связи с чем и на этом (горизонтальном) уровне требуется финансовая помощь "сверху".