1kustova_e_n_ekologicheskoe_pravo
.pdfэкологическую обстановку, - ведение кадастров природных объектов, реестров объектов,
оказывающих вредное воздействий на окружающую среду или потенциально способных оказать такое воздействие;
-прогнозирование и планирование мероприятий в области природопользования и охраны окружающей среды;
-нормирование воздействий на окружающую среду;
-экологическая экспертиза, иные виды экспертиз, связанные с недопущением ухудшения окружающей среды;
-распоряжение природными объектами (предоставление и изъятие участков природной среды), выдача разрешений на воздействия на окружающую среду или функция по лицензированию воздействий на окружающую среду;
-государственная регистрация прав на некоторые природные объекты;
-экологический контроль;
-организация экологического воспитания, образования, научных исследований.
1. Государственные кадастры природных ресурсов и объектов.
Информационная функция — это кадастровая функция, или функция учета и ведения кадастров природных ресурсов. Именно информационная функция должна служить основой обеспечения государственного и муниципального управления природными ресурсами,
качеством окружающей среды, включая экономическую оценку и установление платы за пользование окружающей средой и ее отдельными компонентами (налоги, плата за негативное воздействие и др.), прогнозирование и планирование мероприятий в области природопользования и охраны окружающей среды, предоставление в пользование участков природной среды, государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, организацию государственного экологического контроля. Конституционное закрепление права каждого на экологическую информацию также может быть гарантировано реализацией данной функции управления.
Государственные кадастры природных ресурсов и объектов — свод экономических,
экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природного ресурса, состав и категории пользователей.
На основе кадастров проводится основная оценка природного ресурса, его продажная цена, система мер по восстановлению нарушенного состояния природы.
Данные, содержащиеся в кадастрах, являются основой для принятия решения о
предоставлении природного ресурса в пользование.
61
Кадастры ведутся по отдельным видам природных ресурсов и по территориям.
Виды государственных кадастров
1) Кадастры природных ресурсов
-Государственный земельный кадастр — содержит систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и народнохозяйственной ценности земли. Данные государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при планировании использования
иохраны земель, при их изъятии и предоставлении, при определении платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель. Ведение государственного земельного кадастра обеспечивается проведением топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследований и изысканий.
-Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых
(статьи 30 и 32 Закона РФ «О недрах»);
-Государственный лесной кадастр (ст. 92 Лесного кодекса РФ);
-Государственный кадастр объектов животного мира (ст. 14 Закона «О животном
мире»);
-Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (ст. 4 Закона «Об особо охраняемых природных территориях»);
2) Кадастры территорий:
- Территориальные кадастры природных ресурсов и объектов (Временное по-
ложение о порядке формирования территориальных кадастров природных ресурсов и объектов утверждено приказом Минприроды России 17.08.95).
3) Красная книга Российской Федерации и Красные книги субъектов Российской Федерации
В Российской Федерации в соответствии с ФЗ «Об охране окружающей среды»; ФЗ «О животном мире» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.1996
№ 158 «О Красной книге Российской Федерации» ведутся Красная книга Российской Федерации и Красные книги субъектов Российской Федерации.
Красная книга Российской Федерации является официальным документом, содержащим свод сведений о состоянии, распространении и мерах охраны редких и
находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и
62
дикорастущих растений и грибов (объектов животного и растительного мира), обитающих
(произрастающих) на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Красная книга Российской Федерации ведется Министерством природных ресурсов и его территориальными органами во взаимодействии с Министерством сельского хозяйства РФ, Федеральной службой лесного хозяйства России и их территориальными (бас-
сейновыми) органами, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Ведение Красной книги Российской Федерации включает:
-сбор и анализ данных об объектах животного и растительного мира;
-организацию мониторинга состояния объектов животного и растительного мира;
-создание и пополнение банка данных по объектам животного и растительного мира;
-занесение в установленном порядке в Красную книгу Российской Федерации (или исключение из нее) объектов животного или растительного мира;
-подготовку к изданию, издание и распространение Красной книги Российской Федерации;
-подготовку и реализацию предложений по специальным мерам охраны, включая организацию особо охраняемых природных территорий и генетических банков с целью сохранения объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;
-выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанной с использованием объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;
-выдачу разрешений на добывание объектов животного и растительного мира,
занесенных в Красную книгу Российской Федерации.
4) Федеральный регистр потенциально опасных химических и биологических веществ
— способ государственной регистрации этих веществ. Ведется по единой для России системе и включает в себя информацию о назначении, номенклатуре, производстве и применении этих веществ, о свойствах, биологическом действии и поведении в окружающей среде.
Государственной регистрации подлежат потенциально опасные химические и биологические вещества природного и искусственного происхождения, производимые на территории Российской Федерации и закупаемые за рубежом для использования в народном хозяйстве и быту.
63
Государственная регистрация осуществляется на основе токсиколого-гигиенических и эколого-токсикологических исследований, гигиенической регламентации, гигиенических и экологических нормативов в отношении безопасности веществ для здоровья человека и природных ресурсов Российской Федерации в отношении безопасности веществ для окружающей среды, а также с учетом мер индивидуальной и коллективной защиты здоровья человека и окружающей среды при производстве и применении (использовании) потенциально опасных химических и биологических веществ.
Порядок ведения данного регистра регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2013 г. № 609 «О ведении федерального регистра потенциально опасных химических и биологических веществ, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».
5) Государственный доклад о состоянии ОПС в РФ — официальный документ, содержащий информацию о качестве. ОПС, состоянии природных ресурсов и т. п., предназначенную для государственных органов управления и населения, служащий основой для уточнения приоритетных областей и направлений природоохранной деятельности, а также программ, направленных на улучшение экологической обстановки в России. Разработка доклада осуществляется Министерством природных ресурсов РФ с участием заинтересованных министерств и ведомств.
Доклад содержит:
а) основные показатели фактического состояния окружающей среды; б) показатели, характеризующие взаимосвязь показателей состояния окружающей
среды и показателей социально-экономического развития Российской Федерации (показатели экологической эффективности). В качестве основы для определения показателей экологической эффективности используются экологические показатели, рекомендованные решениями Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций и Организации экономического сотрудничества и развития;
в) сведения о природных и антропогенных факторах, в том числе основных отраслях экономической деятельности, влияющих на состояние окружающей среды, анализ, тенденции и прогноз их воздействия на окружающую среду;
г) оценку достижения целевых показателей качества окружающей среды, предусмотренных программными документами (концепциями, доктринами, стратегиями, государственными (федеральными) целевыми программами);
д) сведения об осуществляемых экономических, правовых, социальных и иных мерах
в области охраны окружающей среды и анализ их эффективности;
64
е) результаты научных исследований в области охраны окружающей среды;
ж) сведения о международной деятельности в области охраны окружающей среды и о выполнении Российской Федерацией обязательств по международным договорам Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;
з) предложения о предотвращении, ограничении и минимизации негативного воздействия на окружающую среду.
2. Единая государственная система экологического мониторинга
Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) осуществляется в рамках единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)
федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных.
Единая система государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) включает в себя подсистемы:
государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды;
государственного мониторинга атмосферного воздуха;
государственного мониторинга радиационной обстановки на территории Российской Федерации;
государственного мониторинга земель;
государственного мониторинга объектов животного мира;
государственного лесопатологического мониторинга;
государственного мониторинга состояния недр;
государственного мониторинга водных объектов;
государственного мониторинга водных биологических ресурсов;
государственного мониторинга внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;
65
государственного мониторинга исключительной экономической зоны Российской Федерации;
государственного мониторинга континентального шельфа Российской Федерации;
государственного экологического мониторинга уникальной экологической системы озера Байкал;
государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания.
Государственный экологический мониторинг осуществляется Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральным агентством лесного хозяйства, Федеральным агентством по недропользованию, Федеральным агентством водных ресурсов, Федеральным агентством по рыболовству и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации,
путем создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы мониторинга, а также создания и эксплуатации Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации государственного фонда.
Общая координация работ по организации и функционированию единой системы мониторинга осуществляется Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации11.
Национальный мониторинг России в настоящее время включает три вида мониторинга:
а) санитарно-гигиенический мониторинг, представляющий собой систему наблюдений за изменениями биосферы под влиянием антропогенных изменений с точки зрения неблагоприятных воздействий на здоровье человека и условия его жизни. Система его складывалась с развитием гигиенической науки и созданием санитарно-эпидемиологической службы, на которую возложены задачи по проведению анализа изменений окружающей среды под воздействием человеческой деятельности и разработке мероприятий по оз-
доровлению окружающей среды;
11 Постановление Правительства Российской Федерации от 09 августа 2013 г. № 681 «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).
66
б) экологический мониторинг, представляющий собой систему наблюдений за ответными реакциями экосистем на антропогенные изменения, состоянием биосферы вследствие ее загрязнений, за изменениями экосистем в результате сельскохозяйственного использования земель, вырубки лесов, мелиоративных работ и т. п. Серьезным недостатком этого мониторинга является отсутствие в нем подсистемы социологических исследований, что приводит к негативным последствиям; в) климатический мониторинг, охватывающий, в отличие от экологического,
климатическую систему (атмосферу, океан, поверхность суши и другие формирующие климат элементы экосистем).
Все виды мониторингов включают три основные функции: наблюдение за состоянием окружающей среды; оценка и прогноз ее состояния. Наблюдение (слежение) состоит в сборе информации об источниках антропогенных воздействий, о реакции окружающей среды на действие этих источников, о состоянии здоровья и жизнедеятельности населения. Оценка
предполагает выявление трех групп сведений: определение возможного ущерба от антропогенных и естественных факторов воздействия на окружающую среду; определение природных резервов для использования их в интересах человека; определение оптимальных способов человеческой деятельности как с экологических, так и с экономических позиций.
Прогноз предполагает выявление оптимальных способов для принятия пресикательных (для устранения причин и условий возможных негативных изменений в окружающей природной среде) мер.
В силу глобального единства окружающей природной среды и неразрывной взаимосвязи всех ее экосистем национальный мониторинг тесно взаимосвязан с международным мониторингом, который осуществляется в рамках Глобальной системы мониторинга окружающей среды (ГСМОСа) и охватывает национальные и региональные (межнациональные) системы мониторинга.
3. Государственная экологическая сертификация.
Экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации.
Экологическая сертификация осуществляется в соответствии с положениями статьи 21 Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
В настоящее время законом установлена добровольная сертификация, которая
осуществляется по инициативе хозяйствующего субъекта на предмет соответствия
67
национальным стандартам, стандартам организаций, системам добровольной сертификации, условиям договора.
4. Оценка воздействия планируемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС).
ОВОС проводится в соответствии с Приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».
Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду - процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.
Целью проведения оценки воздействия на окружающую среду является предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.
Оценка воздействия на окружающую среду проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом от 23.11.95 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
Порядок и содержание работ, состав документации по оценке воздействия на окружающую среду определяются действующим законодательством Российской Федерации в соответствии с видами и (или) конкретными характеристиками намечаемой деятельности в установленном порядке.
5. Государственная экологическая экспертиза производственно-хозяйственной и иной деятельности.
Термин «экспертиза» происходит от латинского «опытный». Под ним понимается исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства. Экспертные оценки представляют собой количественные или порядковые оценки процессов или явлений, не поддающихся непосредственному измерению, а потому основываются на суждениях специалистов.
68
Как сказано в ст. 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ, экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Экологическая экспертиза основывается на принципах:
презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
ВРоссийской Федерации осуществляется государственная экологическая
экспертиза и общественная экологическая экспертиза.
Одним из основных рычагов государственного регулирования защиты окружающей среды и природных ресурсов России является организация и проведение
государственной экологической экспертизы, главная цель которой - осуществление
предупредительного контроля в области охраны окружающей среды и рационального
использования природных ресурсов.
69
Государственная экологическая экспертиза производственно-хозяйственной и иной деятельности является одной из форм санкционирования государством тех или иных видов деятельности, пространственного размещения объектов, используемых в хозяйственной и иной деятельности. Эта экспертиза проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности общества.
Государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые,
предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории РФ, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а
также экологические обоснования лицензий и сертификатов (ст. 33 Закона об охране окружающей среды), например, технико-экономические обоснования и проекты на строительство, проекты комплексных схем охраны и использования природных ресурсов;
материалы, обосновывающие экологические требования к новой технике и технологиям;
материалы по созданию совместных с иностранными фирмами предприятий, деятельность которых связана с использованием природных ресурсов; материалы экологических обоснований лицензий и сертификатов и др.
Как уже отмечалось, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» установил
два уровня ее проведения: федеральный и субъектов РФ.
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются:
1)проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;
2)проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
3)проекты соглашений о разделе продукции;
70