1kustova_e_n_ekologicheskoe_pravo

засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных процессов.

Государственный земельный надзор. В соответствии со ст. 71 Земельного кодекса РФ под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее -

юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности. Перечень таких органов определен Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном надзоре»: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Государственные инспекторы по использованию и охране земель.

К функциям названных органов относятся: осуществление в соответствии со своей компетенцией:

-организация проверок и экспертиз изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений;

-принятие мер к устранению нарушений земельного законодательства;

-участие в подготовке нормативных и законодательных актов, касающихся использования и охраны земель;

-внесение в установленном порядке предложений о консервации дегради-рованных и загрязненных земель, дальнейшее использование которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-

культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и за-

грязнению сельскохозяйственной продукции и водных источников;

101

-информирование населения о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель;

-участие в согласовании градостроительной и землеустроительной документации, в работе комиссий по приемке мелиорированных, рекультивированных и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов,

сооруженных в целях охраны земель.

Помимо государственного земельного контроля Земельным кодексом РФ вводятся такие формы контроля, как муниципальный, общественный и производственный.

1.4. Право собственности и иные права на землю.

Конституция РФ в ст. 9 устанавливает, что земля может находиться в частной,

государственной, муниципальной и иных формах собственности. В свою очередь Земельный кодекс РФ и ряд других федеральных законов развивают данные конституционные положения. Так, ст. 15 Кодекса определяет, что собственностью граждан и юридических лиц

(частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. В оговоренных федеральным законодательством случаях иностранные граждане,

лица без гражданства и юридические лица не могут обладать земельными участками на праве собственности.

Государственная собственность на землю выступает в виде федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Критерии

разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность,

собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность определены Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» .

Кмуниципальной собственности относятся земельные участки, которые не находятся

вгосударственной или частной собственности.

Киным правам на землю относятся:

- право постоянного (бессрочного) пользования. Данный титул на землю с момента вступления в силу нового Земельного кодекса РФ могут получить только государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления. Граждане, которые ранее получили землю на этом титуле, вправе сохранить его на неопределенный срок либо получить землю в собственность бесплатно. Юридические лица, кроме названных выше, обязаны до 1

января 2004 г. переоформить свой титул на право аренды либо выкупить земельный участок;

102

-право пожизненного наследуемого владения. Со времени вступления в силу Земельного кодекса РФ оформление права на этот титул прекращено, что в перспективе приведет к его исчезновению. Граждане-титулообладатели также вправе бесплатно приватизировать свой земельный участок;

-аренда. Использование земельного участка на правах аренды осуществляется арендатором на основании заключенного с арендодателем договора. Аренда может быть краткосрочной (до пяти лет)

и долгосрочной (свыше пяти лет).

- право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). Оно заключается в ограниченном пользовании земельным участком в установленных целях лицами, которым этот участок не принадлежит. Земельное законодательство предусматривает частный и публичный сервитут,

которые, соответственно, устанавливаются договором сторон либо решением органа государственной власти или муниципального органа и могут быть срочными или постоянными;

- безвозмездное срочное пользование земельным участком. Основания на получение права такого пользования земельным участком предусмотрены ст. 24 Земельного кодекса РФ.

Всоответствии с Федеральным законом «О регистрации прав на недвижимое имущество

исделок с ним» право собственности и иные права на землю, а также сделки с земельными участками (за исключением договоров аренды, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенных на срок менее чем один год) подлежат обязательной государственной регистрации в специально созданных органах Минюста России.

Права и обязанности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.

Названные правообладатели согласно ст. ст. 40 и 41 Земельного кодекса РФ вправе:

-использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с федеральным законодательством;

-возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения и сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-

гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

- проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные,

культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными,

санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.

103

В свою очередь в соответствии со ст. 42 Земельного кодекса РФ названные лица

обязаны:

-использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

-сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

-осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными ресурсами;

-своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

-своевременно производить платежи за землю;

-соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

-не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

Неисполнение перечисленных обязанностей может повлечь за собой лишение соответствующих правообладателей прав на земельные участки. Так, ст. ст. 284 и 285

Гражданского кодекса РФ предусматривают в качестве оснований для принудительного лишения

собственника земельного участка:

-не использование участка в течение трех лет, если он предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства (при отсутствии непредвиденных обстоятельств);

-использование участка с грубым нарушением правил рационального использования земли,

установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. В названных случаях участок подлежит продаже на публичных торгах.

Кроме названных оснований землевладельцы, землепользователи и арендаторы могут быть лишены права на земельный участок в случае неустранения совершенных умышленно нарушений земельного законодательства, например: отравления, загрязнения, порчи или уничтожения плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с

удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими

104

или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекших за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде; нарушений режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного,

рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель,

других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению; систематического невыполнения обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв.

Прекращение прав землевладельцев, землепользователей и арендаторов происходит по решению суда на основании направленного органом государственной власти или органом местного самоуправления заявления о прекращении права на земельный участок.

1.5. Понятие и содержание охраны земель.

Ст. 12 Земельного кодекса РФ устанавливает, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности, и определяет целями охраны земли:

- предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных

(вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

- обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению,

захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

При этом Кодекс обязывает в целях охраны земель собственников, землепользователей,

землевладельцев и арендаторов проводить мероприятия по:

сохранению почв и их плодородия;

защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами,

захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязне-

ния, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация

земель;

105

защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-

паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;

ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации;

рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Целям охраны земель сельскохозяйственного назначения служат федеральные законы «О мелиорации земель» и «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», а также постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» и постановление Правительства РФ от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», которыми устанавливаются дополнительные требования к охране земель и почв.

1.6.Ответственность за нарушения законодательства в сфере использования и охраны земель.

За нарушения требований земельного законодательства виновные лица могут быть привлечены к дисциплинарной, материальной, административной, уголовной и гражданско-

правовой ответственности.

В соответствии со ст. 192 Трудового кодекса РФ основанием для наступления

дисциплинарной ответственности является неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. При этом кроме предусмотренных Кодексом видов взысканий на отдельные категории работников могут быть наложены взыскания, установленные в федеральных законах, уставах и положениях о дисциплине. В случае если совершенное работником деяние причинило ущерб работодателю, то согласно ст. 238 Трудового кодекса РФ такой работник обязан нести материальную

ответственность.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает

административную ответственность граждан, должностных и юридических лиц за совершение

таких проступков, как:

106

самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1);

уничтожение межевых знаков границ земельных участков (ст. 7.2);

самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водо-

охранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и

хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8);

самовольная переуступка права пользования землей (ст. 7.10);

незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения (ст. 7.16);

порча земель (ст. 8.6);

невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7);

использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8) и ряд других нарушений.

Ответственность за отдельные нарушения законодательства об использовании и охране земель может наступать и в соответствии с законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Уголовный кодекс РФ устанавливает уголовную ответственность за:

регистрацию заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных государственного земельного кадастра, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения (ст. 170 УК РФ);

отравление, загрязнение или порчу земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде (ст. 254 УК РФ).

Гражданско-правовая ответственность за совершение нарушений земельного законодательства наступает на основании решений суда или арбитражного суда и может выражаться в возмещении виновным причиненного вреда окружающей среде или здоровью граждан, в том числе в результате совершения преступления или административного проступка,

либо в совершении (воздержании) каких-либо обязательных действий, например, освобождении,

самовольно занятого земельного участка.

107

2. Правовой режим недропользования

Система законодательства о недрах. Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Такое понятие недр сформулировано в Законе РФ «О недрах», данный Закон является головным в системе российского законодательства о недрах, которое основывается на Конституции Российской Федерации. В систему правовых актов, регулирующих режим недропользования, наряду с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами входят также законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ. В настоящее время основу системы федерального законодательства о недрах составляют следующие правовые акты: Конституция Российской Федерации; Закон РФ «О недрах»; Федеральный закон «Об охране окружающей среды»; Постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293 «Об утверждении положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр», Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 39 «Об утверждении положения о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, и о внесении изменений в положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» и др.

Отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Недра не следует отождествлять с полезными ископаемыми, поскольку последние являются частью недр, их основой. Недрами пользуются не только для добычи полезных ископаемых, но и в других общеполезных случаях — для строительства, эксплуатации подземных сооружений и в иных целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Полезные ископаемые — это твердые, жидкие (кроме воды) и газообразные природные вещества, находящиеся в глубине земли и на ее поверхности в пределах территории определенного государства и его континентального шельфа, используемые в народном хозяйстве. Главный признак полезных ископаемых — их полезность для общества в конкретно-исторический период. Все полезные ископаемые делятся на общераспространенные и не общераспространенные. К первым относятся: песок (кроме формовочного, стекольного, кварцевого для производства огнеупорных и фарфорофаянсовых изделий), галька, гравий, глина (кроме каолина, огнеупорной, формовочной, для фарфорофаянсовых изделий, лорициновой, красочной, бетонитовой,

кислотоупорной), долодий, камень, булыжный камень, песчаник (кроме динасового), мел, гипс,

108

мергель, туф, известняк (кроме флюсового и битуминозного), сланец (кроме горючего), гранит,

базелит, диорит, слонит, габбро, андезит, порфир. Ко вторым относятся все прочие рудные и нерудные ископаемые (железная руда, уголь, нефть, платина, уран, золото и проч.). После отделения от природной среды добытое вещество перестает быть полезным ископаемым и превращается в сырье, что существенно меняет правовой режим данного вещества.

В экологическом аспекте недра служат естественным фундаментом земной поверхности,

естественной «кладовой» земли. Эксплуатация (использование) недр связана с возможностью нанесения ущерба другим природным богатствам, окружающей природной среде в целом,

здоровью человека. Поэтому недра являются не только объектом использования, но и объектом ох-

раны.

Недра в отличие от других природных объектов практически невозобновимы как в настоящее время, так и в отдаленной перспективе. В связи с этим возникает необходимость в установлении особых требований, способствующих их рациональному использованию и надлежащей охране. Главным требованием, предъявляемым к пользованию недрами, является оптимальное сочетание экономических и экологических интересов. Необходимо жесткое соблюдение интересов общества и природы, полное исключение возможности нанесения вреда человеку и окружающей среде, ее составным элементам. Все эти требования отражаются в конкретных правовых нормах.

1.2. Право собственности на недра.

Первое, с чего следует начинать рассмотрение правового режима недропользования, — это вопрос о собственности на недра. Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации природные ресурсы (куда входят и недра) могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Это не означает, что они в обязательном порядке должны находиться в данных формах собственности. Закон «О недрах» решает вопрос о собственности на недра следующим образом.

В ст. 1, 2 сказано, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство, и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада,

залога или отчуждаться в иной форме. Что касается прав пользования недрами, то они согласно закону могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот

допускается федеральными законами.

109

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ,

муниципальной, частной и иных формах собственности.

Особо следует сказать о государственном фонде недр, который составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа.

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории РФ в интересах народов, проживающих на соответствующей территории,

осуществляются совместно РФ и ее субъектами.

Закон «О недрах» регулирует также порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых собственниками, владельцами земельных участков. Они имеют право (по своему усмотрению) в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу этих полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

1.3. Органы государственной власти и государственного управления, регулирующие

недропользование, подразделяются на органы общей и специальной компетенции.

Систему органов государственной власти и государственного управления недрами общей

компетенции составляют:

Федеральное Собрание, Президент РФ, Правительство РФ;

органы государственной власти республик в составе РФ;

органы государственной власти и управления краев, областей, городов Москвы и Санкт-

Петербурга;

органы государственной власти и управления автономных образований; представительные и исполнительные органы муниципальных образований (районов, городов, сел и т.д.).

Что входит в компетенцию этих органов, детально раскрывается в ст. ст. 3-5 Закона РФ «О

недрах». Из перечисленных в них функций непосредственно экологическое значение имеют следующие:

введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды;

110