Тема 6. Прекращение экологически вредной деятельности.

Практика показывает, что для прекращения экологически вредной деятельности предпочтительно подавать в суд заявления о признании незаконными актов государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, разрешающих какую-либо деятельность вопреки требованиям экологического законодательства. Но в конкретных ситуациях могут оказаться востребованными и нормы законодательства об исковом порядке защиты экологических прав.

Пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, рассматривается Гражданским кодексом РФ в качестве способа защиты гражданских прав (ст. 12 ГК РФ). Под защищаемым таким способом правом подразумевается право граждан на благоприятную окружающую среду.

Ст. 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды" "Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды":

Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.

Согласно ст. 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды", общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право:

• подавать в суд обращения об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;

• обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду.

Ст. 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды", закрепляющая права граждан, формулирует только второе из названных полномочий и - без упоминания исков. Таким образом, данный Закон не распространяет на отдельных граждан право обращения в суд с иском о прекращении деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду.

Обращает на себя внимание отличие ст. 80 нового Федерального закона от ст. 91 ранее действовавшего Закона (1991г.), которая, во-первых, включала перечень истцов (предприятия, учреждения, организации и граждане), чего нет в действующей ст. 80. Во-вторых, позволяла ставить вопрос о прекращении экологически вредной деятельности, что теоретически могло рассматриваться как полномочие более сильное, чем требование об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, поскольку экологическая вредность - понятие, включающее в себя понятие правонарушения, но и не только. Однако заметим, что ст. 12 наделяет общественные и иные некоммерческие объединения правом на иск о прекращении деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, что не исключает предъявление иска вне ситуации правонарушения.

Применительно к таким ситуациям можно руководствоваться также принципом "запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды" (ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Данный принцип можно толковать как запрет не только противоправной деятельности, но и экологически высоко рискованной. Кроме того, может использоваться ст. 1065 ГК РФ, которая с учетом сворачивания нормы специального закона (ст. 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды") приобретает особое значение для защиты экологических прав.

Ст. 1065 ГК РФ "Предупреждение причинения вреда":

1. Опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.

2. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

Суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам. Отказ в приостановлении либо прекращении такой деятельности не лишает потерпевших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда.

Редакция ст. 80 нового Федерального закона "Об охране окружающей среды" сузила область применения исков о пресечении (прекращении) экологически вредной деятельности, но не исключила их вовсе. Как это видно, с точки зрения гражданского права запрещение и прекращение экологически опасной (вредной) деятельности не сводится к пресечению только лишь экологических правонарушений. Экологически вредная деятельность или негативное воздействие на окружающую среду - это не однократный акт нарушения, а процесс, который в одних ситуациях может быть квалифицирован

15как длящееся правонарушение, а в других этого сделать невозможно в связи с отсутствием какого-либо элемента в составе правонарушения. Соотношение между экологическим правонарушением и экологически вредной деятельностью принципиально важно: первое есть лишь часть - пусть и самая значительная -второго. Экологическая вредность далеко не всегда и не полностью может быть сведена к правонарушению. При отдаленности наших знаний об экологии от истинного содержания происходящих в этой сфере процессов, критерии противоправности и правомерности деяния, применяемые в юриспруденции, здесь представляются более чем условными. Сфера взаимодействия человека и природы, общества и окружающей среды - это настолько специфичная область правового регулирования, что никакие юридические каноны, отрабатываемые веками, но на совершенно ином материале, не могут служить оправданием разрушения естественных основ существования человека. Существующие нормативы, стандарты и другие единицы измерения правомерности хозяйственной и иной деятельности - это основной, но все же не единственный способ оценки. По нашему убеждению, необходимо обосновать и ввести в правовые нормы положение об ответственности, в первую очередь - гражданской, за превышение пределов нормального экологического риска. И уж, по меньшей мере, необходимо отказаться от догматических оценок экологической вредности деятельности исключительно величинами нормативов или стандартов. Отсутствие формализованных признаков правонарушения на практике может успешно опровергаться проведением специальных экспертиз. В числе первых "претендентов" на запрещение - виды деятельности, осуществляемые в режиме так называемых лимитов, не обеспечивающих экологическую безопасность общества.

Рассмотрение требований о запрещении деятельности, создающей опасность причинения экологического вреда, или о прекращении деятельности, причиняющей вред, происходит в суде в порядке искового производства, в отличие от процедуры рассмотрения жалоб на решения (действия) государственных органов, должностных лиц и государственных служащих, осуществляемой в рамках производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. ГПК РФ, как известно, четко разделяет эти виды производства в суде первой инстанции. На исковой порядок прекращения экологически вредной деятельности специально указал в свое время Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 21 декабря 1993 г. N 10. Кстати, значение этого указания Верховного Суда состояло не только в разграничении процессуальной стороны споров в зависимости от материальной основы обращения в суд, но также и в том, что высший судебный орган страны косвенным образом признал легитимность таких притязаний со стороны граждан.

Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды", приостановление деятельности может осуществляться во внесудебном порядке -по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды (п.2 ст. 34). Государственные инспектора (и федеральные, и субъектов РФ - авт.) в области охраны окружающей среды имеют право приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды (ст.66). По смыслу Закона, во внесудебном порядке может производиться и ограничение деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда (п.З ст. 34 названного закона).

Согласно Федеральному закону "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", главные государственные санитарные врачи и их заместители наделены полномочиями при выявлении нарушения санитарного законодательства, которое создает угрозу возникновения и распространения массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), выносить мотивированные постановления о приостановлении до устранения такого нарушения или о запрещении в случае невозможности его устранения: проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода их в эксплуатацию; эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, выполнения отдельных видов работ и оказания услуг; разработки, производства, реализации и применения (использования) продукции; производства, хранения, транспортировки и реализации продовольственного сырья, пищевых добавок, пищевых продуктов, питьевой воды и контактирующих с ними материалов и изделий; использования водных объектов в целях питьевого, хозяйственно -бытового водоснабжения, купания, занятий спортом, отдыха и в лечебных целях; ввоза на территорию Российской Федерации продукции, не имеющей санитарно -эпидемиологического заключения о ее соответствии санитарным правилам, или не зарегистрированных в установленном законодательством Российской Федерации порядке потенциально опасных для человека химических, биологических, радиоактивных веществ, отдельных видов продукции, отходов, товаров, грузов (ст. 50).

Правительство РФ и (или) органы исполнительной власти субъектов РФ по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, органов охраны окружающей среды и госэпиднадзора осуществляют ограничение, приостановление или запрещение эксплуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов (ст. 106 Водного кодекса). В аналогичном порядке, в интересах охраны здоровья населения, окружающей природной среды и в других целях может быть ограничено, приостановлено или запрещено использование отдельных водных объектов или их частей (ст. 89 ВК). При возникновении угрозы здоровью населения (или существованию водных и околоводных животных и растений) специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей природной среды, государственный орган санитарно-эпидемиологического надзора, специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда обязаны приостановить сброс сточных и дренажных вод вплоть до прекращения эксплуатации хозяйственных и других объектов и уведомить об этом Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (ст. 144 ВК).

Если же эти органы не реализуют предоставленные им полномочия, то общественность может самостоятельно инициировать процесс прекращения экологически вредной деятельности путем подачи иска в суд. Впрочем, обращение граждан и их объединений в суд вовсе не зависит от того, что и как делают государственные органы экологического контроля, т.е. общественность самостоятельна в выборе варианта действий. Иски о запрещении или прекращении экологически опасной деятельности можно предъявлять как параллельно с обращением в контролирующие государственные органы о принятии ими пресекательных мер, так и совершенно автономно, не обращаясь к ним вовсе: все будет зависеть от целесообразности того или иного пути действий, от конкретных обстоятельств. Существенная деталь: если соответствующий орган не выполняет свою обязанность, возложенную на него (например, ст. 144 ВК - см. выше), то одновременно с предъявлением иска к загрязнителю окружающей среды в порядке ст. 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и ст. 1065 ГК РФ можно подать в суд жалобу на бездействие этого органа, нарушающее права граждан.

Норму статьи 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды" надлежит рассматривать как созданную в целях наделения негосударственных структур и населения правом возбудить процесс прекращения экологически опасной деятельности в тех случаях, когда государственный контроль и надзор оказываются неэффективными. Судебное решение вопроса по инициативе общественности - это своего рода противовес, альтернатива функциям государственной исполнительной власти. Интересы исполнительной власти не во всем, как известно, совпадают с интересами общественности, и сфера охраны окружающей среды тому не исключение. Предоставленная общественности возможность защитить свои интересы, не защищаемые компетентными государственными органами, через суд - достаточно весомая юридическая гарантия реализации экологических прав.

Закрепленное в ст. 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды" право общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, "подавать в суд обращения об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду" означает, что общественные объединения наделены правом вступать в судебный процесс под предлогом защиты не только своих собственных прав, что еще надо отдельно доказать, а непосредственно в защиту общих интересов охраны окружающей природной среды. Отдельные граждане не наделены подобным правом, и их вступление в процесс будет связываться главным образом с нарушением их собственных прав на благоприятную окружающую среду и основываться в первую очередь на ст. 1065 ГК РФ. Кроме того, исковые требования целесообразно мотивировать ссылкой на обязанности граждан: "Каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам" (ст. 58 Конституции РФ); "Граждане обязаны: сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природе и природным богатствам" (ст. 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

Граждане и общественные объединения имеют право и реальный интерес выступать в защиту как своих собственных благ (здоровье, имущество), так и в защиту всеобщего интереса в сохранении благоприятной окружающей среды. Роль природы, естественного окружения в жизни человеческого сообщества настолько значима и велика, что никакая монополизация прав по ее защите, пусть даже и государством, неуместна. Не только государственные органы, но и общественность должна иметь право защищать природу юридическими способами. Образно говоря, каждый человек, будучи частью природы, имеет естественное право "представлять" ее интересы там, где сама природа защитить себя не может - в человеческом социуме.

Предметом иска является требование о прекращении деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства об охране окружающей среды, или о запрещении деятельности, создающей опасность причинения экологического вреда.

Экологическая вредность (опасность) деятельности заключается в негативном воздействии ее на окружающую среду, и далее опосредованно - на здоровье населения, имущество, здания и сооружения, сельскохозяйственное производство и т.д. В ст. 1065 ГК РФ не говорится о том, что опасная деятельность должна быть обязательно противоправной, поэтому, в принципе, можно потребовать запретить или прекратить правомерную по форме (разрешенную) деятельность. Однако для этого надо будет доказать ее опасность или вредность, найти аргументы вопреки существующему в управленческой практике подходу "что разрешено - то безвредно". Может потребоваться проведение множества экспертиз и опровержение с их помощью выданных государственными органами разрешительных документов. Решающая роль в таких ситуациях будет принадлежать суду, который может занять "соглашательскую" (с разрешительными документами и заключениями экологических экспертиз) либо активную позицию.

Деятельность принципиально отличается от действий, обжалуемых в ином процессуальном порядке. Условно говоря, действия (бездействие) - это поведенческие акты должностных лиц и государственных служащих в государственно-властной сфере принятия экологически значимых решений. Деятельность же носит длящийся характер и относится к сфере хозяйствования и природопользования - это размещение, строительство и эксплуатация предприятий, захоронение отходов производства и потребления, заготовка древесины, добыча полезных ископаемых и т.д.

Учитывая, что для обжалования актов и для искового прекращения экологически вредной деятельности существуют свои собственные основания и в тех случаях, когда вредная деятельность одновременно и противоправная, то есть ведется вопреки отрицательному заключению экологической экспертизы или вовсе без заключения, с превышением установленных нормативов и стандартов, без разрешения, с нарушением установленных в разрешении условий и т.п., доказательственная ситуация облегчается, и шансы на получение благоприятного решения, конечно, возрастают.

Под прекращением вредной деятельности надо понимать не только закрытие объекта, но и совершение любых других действий, способных устранить источник вредного влияния: проведение ремонта, реконструкции, установка новых очистных сооружений, перепрофилирование, применение другого сырья, внедрение новых технологий производства и т.п. Если иск предъявляется в отношении субъекта, осуществляющего специальные виды недропользования, водопользования, лесопользования (горнодобывающие, лесозаготовительные и другие подобные предприятия), то можно потребовать изменения условий и способов природопользования. В этом случае соответчиком можно назвать орган, выдавший и согласовавший условия и способы природопользования.

В иске необходимо во всех случаях просить суд обязать соответствующее банковское учреждение прекратить финансирование экологически вредной деятельности.

Предъявление иска производится с соблюдением всех правил гражданского судопроизводства. Ставка госпошлины в суде общей юрисдикции в настоящее время составляет 10 процентов от минимального размера оплаты труда - для граждан и десятикратный размер минимальной оплаты труда - для юридических лиц.

На данную категорию исков не должна распространяться исковая давность, поскольку деятельность - это деяние, носящее длящийся характер.

Суд может принять решение, содержащее:

а. принуждение к ограничению, приостановлению экологически опасной (вредной) деятельности;

b. требование обязывающего свойства о проведении реконструкции или перепрофилирования производства;

c. принуждение к проведению требуемых истцом природоохранных мероприятий, с указанием срока их проведения;

d. отмену (признание незаконными) разрешительных документов (лицензий).

Иск о прекращении экологически вредной деятельности может быть предъявлен как отдельно, так и вместе с иском о возмещении вреда. Возможен и такой вариант, как заключение в суде мирового соглашения о выплате компенсации или о натуральном возмещении - уменьшении ответчиком тех неудобств, которые от его вынужденного соседства претерпевает истец.

Запрещение или прекращение вредоносной деятельности может быть осуществлено судом не только в порядке ст. 1065 ГК РФ и ст. 80 Федерального закона "Об охране окружающей среды", но и в ходе рассмотрения иска о возмещении экологического вреда (ст. 79 Закона). Во-первых, это возможно путем принятия мер по обеспечению иска (о возмещении вреда), а во-вторых, суд может выйти за пределы исковых требований, если признает это необходимым для защиты прав и охраняемых законом интересов истца, а также в других случаях, предусмотренных законом (ст. 195 ГПК), и самостоятельно принять решение о прекращении экологически вредной деятельности.