Тема 1: Экологические интересы в праве

Деление права на публичное и частное диктуется характером и сущностью интересов, регулируемых и защищаемых нормами права. Интересы отдельных лиц, физических или юридических, носят, как правило, частный характер и регулируются нормами частного права.

Среди признанных законом и государством высших ценностей экологические права граждан постепенно выходят на первые места. Вместе с тем государственные цели по защите экологических прав каждого зачастую трудно отделить от целей мирового сообщества, т.к. природа и ее составляющие – атмосферный воздух, текущие воды, перелетные птицы и иные мигрирующие животные – не имеют и не признают административных и государственных границ, предполагают приложение усилий всех государств для своей защиты. Изложенное непосредственно проецируется на сочетание и совокупность публичных и частных средств признания и защиты экологических прав, имеющих не только частный, но и региональный, национальный и наднациональный характер. Человек, государство и общество должны быть взаимно заинтересованы в благоприятной окружающей среде и использовании надлежащих средств обеспечения этих взаимных прав и интересов.

Отношения в сфере взаимодействия общества и природы, образующие предмет экологического права, являются специфическими. Эти отношения носят, как правило, публичный характер. В этих отношениях одной стороной, как правило, выступает государство.

Подтверждением тому является выделение теоретиками государства, не только юристами-экологами, давно, в 70-е годы прошлого века, в качестве основной и постоянной экологической функции государства. Частные же средства, по крайней мере, концептуально (не в действительности), отвергались и применялись по остаточному принципу. Кроме того, центр внимания переносился в основном на обязанности, в т.ч. экологические, и не столько государства, сколько граждан.

В литературе по теории государства и права экологическая функция иногда называется функцией по охране природы (охране окружающей среды). Представляется, что содержание экологической функции государства не сводится лишь к охране природы, оно гораздо шире. Общество в равной мере заинтересовано в оптимальном комплексном и одновременном решении ряда наиболее существенных задач, касающихся природы и ее ресурсов. С учетом сказанного экологическая функция государства включает в свое содержание деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также деятельность, направленную на обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения, на охрану окружающей среды от деградации ее состояния, соблюдение, охрану и защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. По степени эффективности реализации этой функции можно судить об истинном отношении государства к обеспечению рационального природопользования, охране окружающей среды, человеку.

Содержание этой функции должно соответствовать интересам общества в удовлетворении своих оптимальных потребностей при общении с природой, причем не только настоящего, но и будущих поколений людей.

Важнейшим условием эффективности экологического права в целом является развитость инструментов правового регулирования, которые относятся как к публичному, так и к частному праву. Однако сопоставление публичных и частных средств обеспечения личных, субъективных прав граждан вызывает сложности из-за некоторой противоречивости самих понятий и терминов, целей и средств их достижения.

Надо учесть усиление в промышленно развитых странах публичных средств охраны окружающей среды и экологических прав, признание природных благ национальным достоянием.

Меры, направленные на обеспечение экологических прав, на сохранение и восстановление природной среды, носят прежде всего экономический характер, однако многое из экономического механизма охраны окружающей среды получает отражение в праве, в законодательстве. Немаловажно закрепление в правовых нормах компетенции, структуры, функций государственных и муниципальных органов, общественных объединений, участвующих в охране природы и организации рационального природопользования. Большинство организационных, экономических и иных средств обеспечения и защиты экологических прав регулируется правовыми средствами, которые носят частноправовой и публично-правовой характер. С учетом высокой публичной значимости охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования в экологическом праве применяется преимущественно административно-правовой метод регулирования. Реализуется этот метод посредством экологического нормирования, эколого-технического регулирования, экологической стандартизации, оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, сертификации, лицензирования, аудита, мониторинга, контроля, применения юридической ответственности. Все они являются инструментами публичного права.

Если оценивать в целом, то в современной России правовое регулирование эколого-правового механизма, в том числе названных выше инструментов, получило определенное развитие. Одни инструменты нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, лицензирование, мониторинг, контроль, юридическая ответственность) более урегулированы, другие – менее. Общей серьезнейшей проблемой является практическое их применение, которое является крайне низким. Причин этому – ряд, в том числе перманентные реорганизации системы органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды, неисполнение органами соответствующих требований законодательства в условиях отсутствия (или большого дефицита) политической воли государства к решению экологических проблем.

В современном экологическом законодательстве получило существенное развитие применение договоров. Договоры применяются для установления права специального природопользования, а также выполнения работ природоохранного назначения. В доктрине дискуссионным является вопрос о юридической природе договоров на природопользование. Являются ли они гражданско-правовыми либо публично-правовыми? Бринчук М.М. считает, что это – публично-правовые договоры. Во-первых, такие договоры заключаются государством. Во-вторых, предметом договоров является использование природных ресурсов, находящихся в государственной собственности. В-третьих, государство как сторона договора обеспечивает соблюдение разных публичных интересов при определении условий природопользования – экологических, экономических и др.

По характеру и юридической сути очевидно различие между договором на разработку месторождений нефти, газа, руд и договором на удаление твердых отходов с предприятия на полигон. Один – публично-правовой, другой – частно-правовой.

В литературе высказывается мнение о том, что «частный интерес коренится в основном в отношениях собственности (присвоении, распределении, владении, обмене материальных и духовных благ). Система норм, регулирующих такого типа отношения, получила весьма условное название «частное право».

В какой степени это суждение справедливо в отношении природных ресурсов как объектов права собственности?

В соответствии с российским законодательством и правом природные ресурсы и предметы социальной среды как объекты собственности могут находиться в гражданском обороте. Однако нельзя не видеть разницы между богатейшими российскими недрами и металлургическим заводом, перерабатывающим добытые недра, как объектами права собственности и как имуществом, находящимся в гражданском обороте. Один объект создан природой, без малейшего приложения труда человека, другой гением человека.

Рассуждая по вопросу о частной собственности на землю, К.Маркс писал, что «с точки зрения более высокой экономической формации общества частная собственность отдельных индивидов на земной шар будет представляться не в меньшей степени нелепой, чем частная собственность одного человека на другого человека. Даже целое общество, нация, даже все одновременно существующие общества, вместе взятые, не суть собственники земли, они лишь ее владельцы, лишь пользующиеся ею, и, как добрые отцы семейства, они должны оставить ее улучшенной следующим поколениям».

Правовой режим природы как объекта собственности должен быть особенным, отличным от режима материальных объектов социальной среды. Теоретически он должен быть таким, чтобы, удовлетворяя некий оптимальный объем потребностей человека, природа сохранялась в благоприятном состоянии.

Идея такого особого режима объектов природы была выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ»: «… Лесной фонд – ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивости развития … представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим».

Конституция РФ закрепляет многообразие форм собственности. Наряду с государственной и муниципальной собственностью предусмотрена частная собственность на землю и другие природные ресурсы.

Вполне обоснованно то, что природные объекты в соответствии с законодательством находятся преимущественно в публичной собственности.

Частная собственность на землю – существенное условие развития рыночной экономики.

Особое отношение к природным объектам и ресурсам как объектам права собственности и оборота было выражено и законодателем.

Согласно ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земли и других природных ресурсах.

К мировым тенденциям регулирования отношений собственности на природные объекты и ресурсы относится введение экологических ограничений при реализации полномочий собственника, имея в виду высоко публичный характер объекта не только государственной, но и частной собственности. Поэтому земли и другие природные ресурсы, находящиеся в не только публичной, но и в частной собственности, могут использоваться лишь с учетом общественных экологических интересов.

Конституция закрепляет принцип свободы собственника по реализации принадлежащих ему полномочий: владения, пользования и распоряжений землей и другими природными ресурсами (ст. 36). При этом конституция устанавливает пределы такой свободы: пока при реализации полномочий собственника не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.

В этом отношении России при совершенствовании законодательства в сфере собственности на природные объекты и ресурсы может пригодиться испытанный десятилетиями опыт таких государств, как США и Германия. Так, в соответствии с Законом о землепользовании штата Вермонт (США) для осуществления пользования собственным земельным участком землепользователь должен получить разрешение районной экологической комиссии. При выдаче разрешения учитывается, что это:

• не приведет к загрязнению выше установленных нормативов;

• не приведет к уменьшению воды, необходимой для потребления;

• не вызовет эрозии почв или потери водоохранных свойств земли, тем самым создав неблагоприятные и опасные условия жизни людей;

• не вызовет транспортных проблем;

• не затронет и не нарушит иные определенные в данном законе общественные экологические, социальные, экономические интересы.

Так как природные ресурсы, образующие общественное достояние, передаются для распоряжения ими государству, особую важность имеет вопрос о контроле за деятельностью государства со стороны общества. Формы такого контроля должны быть достаточно подробно урегулированы в законодательстве. Уже в действующем законодательстве предусмотрены формы участия общественности, населения, отдельных граждан в процессе подготовки и принятия экологически значимых решений в рамках процедуры оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологической экспертизы. Распоряжение природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, осуществляется посредством лицензирования права пользования недрами, водами, лесными ресурсами, объектами животного мира и заключения договоров. В целях общественного контроля оформление права специального природопользования должно быть «прозрачным», гласным. Соответствующее заинтересованное население должно иметь право высказывать свои позиции относительно предоставления того или другого природного ресурса в пользование.

На публично-правовой характер права собственности на природные объекты в отечественной науке внимание было обращено давно. Об этом еще писал в 1910 г. Д. Флексор, известный специалист по систематизации водного законодательства: «частный интерес в области водного хозяйства начинает уступать место общественному началу… в настоящих условиях экономического и промышленного быта, центр тяжести урегулирования водного права переносится, следовательно, из области гражданского законодательства в сферу публично-правовых отношений… Государственная власть имеет право и обязанность нормировать порядок водопользования вовсе не потому, что государство является субъектом права на воды в частноправовом смысле. Вся деятельность его в этой области, напротив, лежит в сфере публично-правовой, так как государство выступает здесь в качестве высшего представителя общественных интересов».

Помимо развития договорной практики в целях охраны окружающей среды, частно-правовые начала в экологическом праве реализуются в регулировании возмещения экологического и экогенного вреда.