Центральное управление

Центральный аппарат до коллежской реформы. Сопоставляя штаты отдельных уч­реждений за 1711 и 1715 гг., А.Н. Медушевский приходит к обоснованному выводу о со­кращении численности служащих в старых приказах (в Монастырском от 106 до 43 че­ловек, Дворцовом, Казенном и Духовном – от 121 до 53) и ее увеличении в новых (в Ад­миралтейском от 26 до 163), (Рудном – от 10 до 36 человек и т.д.). Однако в целом за 4 года центральный аппарат заметно сократился: если в 1711 г. в приказах только по­дьячих было 1906, то в 1715г. общее число служащих этих учреждений не превышало 1395 человек. Логика преобразований начала XVIII в. неизбежно вела к росту числен­ности губернской администрации за счет состава центрального управления. Но выявить особенности этого процесса и ответить на вопрос, как менялось соотношение различных категорий служащих, нет возможности в связи со скудной источниковой базой.

Служащие Сената. Исключение в этом отношении представляет Сенат, состав ко­торого достаточно хорошо изучен. Это высшее учреждение, в значительной степени подменявшее собой центральное управление, в 1711 г. состояло из 9 членов и канце­лярии во главе с обер-секретарем. При вступлении в должность сенаторы приносили присягу (текст ее был написан самим Петром), нарушение которой грозило жестоким наказанием. Сенаторы клялись соблюдать «правду и правый суд», справедливость «в собирании казны», а также верность «государю и государству», что было новым по сравнению с предыдущим периодом. Но ни высокие слова присяги, ни угроза наказа­ний не могли удержать сенаторов от злоупотреблений. Уже в 1714 г. кн. Г. А. Племян­ников был обвинен во взяточничестве, год спустя кн. Г. И. Волконский и В. И. Апухтин прошли по скандальному делу о крупном казнокрадстве и подверглись публичному на­казанию (им жгли языки раскаленным железом). Не отличались первые сенаторы и об­разованностью, о чем говорит тот факт, что кн. М. В. Долгоруков, будучи элементарно неграмотным, не мог даже расписаться, и вместо него подписывался кн. Г. А. Племян­ников. Сенаторы заседали 3 дня в неделю (понедельник, среда и пятница), а с 1714 г. были введены еще и месячные дежурства, предусматривавшие ежедневное пребывание в Се­нате одного из сенаторов. Неявка на заседание без уважительной причины и прочие проступки наказывались штрафом. Сенаторы имели равное право голоса и все долж­ны были подписывать указы «своими руками», а при отсутствии хотя бы одной подписи «и прочие недейственны суть». Несогласный с общим решением должен был изложить свою точку зрения в письменной форме. С 1714 г. в Сенате, как и в других учреждениях, по каждому делу велись протоколы, которые подписывались всеми членами. Сенатская канцелярия, сформированная в 1711 г., состояла из 86 подьячих, боль­шинство из которых было взято из Разрядного приказа и Санкт-Петербургской канце­лярии. Подьячие разных статей получали от 2 до 100 руб. в год, а 33 человека служили вовсе без окладов. В ноябре 1711 г. состав канцелярии сократился до 83 человек, но жалованье было повышено и назначено всем служащим. В конце 1713 г. Сенат с 20 подьячими окончательно переехал в Санкт-Петербург (с начала 1712 г. в новой сто­лице находилось 5 сенаторов и «походная канцелярия»), большая часть служащих кан­целярии осталась в Москве. Однако разделение Сената привело не к увеличению, а к сокращению их общего числа. В сенатских канцеляриях Петербурга и Москвы состоя­ло 66 человек – 8 старых, 8 средней статьи и 50 молодых подьячих. Изменения косну­лись не только численности, но и окладов молодых подьячих, минимальный размер их сократился с 15 до 5 руб. в год, что увеличило разрыв в оплате труда опытных и мо­лодых служащих. Изменения в составе и оплате труда служащих канцелярии Сената позволяют сде­лать вывод, что правительство стремилось экономить средства на содержание государ­ственного аппарата за счет сокращения численности служащих.

Служащие коллегий в 1720 и 1726 гг. Формирование состава коллегий началось с на­бора иностранцев. Их стали активно приглашать на русскую гражданскую службу с конца 1715 г. (впервые об этом было заявлено в манифесте 1702 г.). По указу 1717 г. из 15 классных чиновников в каждой коллегии следовало иметь двух-трех иностранцев, которые могли занимать должности вице-президента (на этом месте не исключался и русский человек), одного советника или асессора, одного секретаря и шрейбера (писца). Первыми президентами и вице-президентами коллегий были назначены гр. Г.И. Голо­вкин и бар. П.П. Шафиров (Иностранных дел), кн. Д.М. Голицын и бар. Нирот (Камер-коллегия), А.А. Матвеев и фон Бреверн (Юстиц-коллегия), кн. М.В. Долгорукий (Ревизион-коллегия, вице-президент назначен не сразу), кн. А.Д. Меншиков и А.А. Вейде (Военная), гр. Ф.М. Апраксин и Крейс (Адмиралтейская), П.А. Толстой и Шмидт (Коммерц-коллегия), гр. И.А. Мусин-Пушкин (Штатс-контора, вице-президент назначен не сразу), Я.В. Брюс (Берг- и Мануфактур-коллегия, без вице-президента). Таким обра­зом, все президенты, кроме Брюса, были русскими, а все вице-президенты за исключе­нием бар. Шафирова – иностранцами. При таком раскладе число чиновников и канцеляр­ских служителей из иностранцев во всех 9 коллегиях не должно было превышать 27 че­ловек. Очевидно, что в дальнейшем эти нормы были пересмотрены, так как уже в январе 1719 г. французский консул Лави писал из Петербурга в Париж, что «половина членов коллегий будет состоять из иностранцев», и видел в этом предпосылку для установления их общественной безопасности. В конце 1720 – начале 1721 гг. на службе в центральных учреждениях Петербурга и Москвы состояло 86 иностранцев, но это число было не окончательным, так как включало неполные сведения о переводчиках Иностранной коллегии, находившихся за рубежом. В 1719 г. служебная деятельность чиновников-иностранцев подверглась некоторым ограничениям. Прежде всего было запрещено показывать ведомости о доходах и рас­ходах государства иностранцам, служившим в Камер-коллегии и Штатс-контор-коллегии. На негативные последствия этого распоряжения указывал впоследствии чиновник Камер-коллегии С. Кохиус, отмечавший, что иностранным ее служащим «до сего вре­мени (1723) неизвестно даже количество и название государственных доходов, не говоря уже об их свойствах», а тот, «кто не знает дела, не может его улучшить или привести в новый порядок». Другой указ 1719 г. предписывал всем иностранным служащим коллегий явиться в Сенат для принесения присяги «в вечной службе яко природным, истинным, верным, добрым и послушным рабом и подданным быть...». Эти слова присяги вызвали все­общее несогласие иностранцев, потребовавших изменения ее текста. Многие из них имели патент сроком на 5-6 лет и присяга на «вечную службу» явно противоречила ус­ловиям договора, подписанного Петром. Вице-президент Ревизион-коллегии фон Шмиден, объясняя причины своего отказа дать присягу, напомнил, что он служил мно­гим иностранным государям, был министром и дослужился до чина тайного советника и что присяга в вечной службе не отвечает тем условиям, какие подписал ему русский царь. Он предложил исправленный текст присяги, где слова «вечной» и «природным» были пропущены, а «раб» и «подданный» заменены словом «служитель». Свои сообра­жения по тексту присяги представили в Сенат и другие чиновники (вице-президенты Камер- и Юстиц-коллегий и тайный советник Военной коллегии Шлиппенбах), но бу­дучи уроженцами Лифляндии, а значит, подданными русского царя, они ограничились просьбой отменить пункт присяги о целовании креста как не соответствующего их вере. Особого внимания заслуживает донесение Г. Фика, одного из создателей коллегий, ак­тивно участвовавшего в привлечении иностранцев на русскую службу. Фик перечисляет свои заслуги перед Российским государством, о благополучии которого он «радел <...> как природный подданный», и пишет о невозможности для него дать присягу в вечной службе («природную свою вольность за деньги или за какое другое богатство не про­меняю»), но тут же замечает, что это может произойти, если ему дадут остзейское шля­хетство и наградят «маетностями» в Лифляндии или Эстляндии. В этой связи следует заметить, что, в отличие от русских чиновников, назначенные в коллегии иностранцы поместий не имели и главным источником их существования были денежные оклады. Однако жалованье им стали выплачивать не сразу, а обещанные казенные квартиры не были готовы к заселению. Иностранцы жаловались на нужду и неудобства Фику, а тот доносил об этом Сенату, жалуясь, в свою очередь, что архитектор Трезини, ответственный за устройство квартир, кричит и «невежливо от­сылает».

Большинство из 86 иностранцев, находившихся на русской гражданской службе, родились в Лифляндии и Эстляндии, присоединенных к России во время Северной вой­ны; среди них были уроженцы Пруссии, Германии, Швеции и других европейских госу­дарств. 11 человек до поступления на службу и получения патента прожили в России в качестве военнопленных от 2 до 18 лет. В коллегиях иностранцы занимали преимуще­ственно классные должности, но были среди них и канцелярские служители, и обер-фискал, и даже «истории описатель». 27 иностранцев (31%) служили вице-президента­ми, советниками, асессорами, т.е. были членами присутствия коллегий. Среди них пре­обладали опытные чиновники, нередко в высоких чинах, полученных во время службы в учреждениях других государств. 26 человек (30%) занимали должности канцелярских чиновников (секретари, актуариусы, архивариусы, бухгалтер и др.) и канцелярских служителей (копиисты, шрейберы), а 24 (28%) были переводчиками и иностранными курьерами. Таким образом, иностранцы входили в состав центрального аппарата на всех уровнях – от начальников до писцов, и их было в 3 раза больше, чем предусматри­валось указом 1717 г. По свидетельству де Лави, русские высокопоставленные чиновники считали учас­тие иностранцев в делах управления необходимым. По крайней мере в феврале 1718 французский консул сообщил в Париж о своем разговоре с президентом одной из кол­легий, в котором тот признался, что без помощи иностранцев «ни он сам, ни товарищи его не умели бы выполнить возложенных на них обязанностей». В 1720 г. в центральных учреждениях Санкт-Петербурга и Москвы состоял 3101 слу­жащий, в том числе 76 иностранных подданных. Чиновников и канцелярских служите­лей было 1561, остальные 1540 человек не имели отношения ни к управлению, ни к де­лопроизводству и принадлежали к «обслуживающему персоналу».

Рассмотрим по­дробно эти 2 группы служащих. В составе центрального аппарата 32 чиновника (из них 10 иностранцев) занимали высшие должности (I-V классы), 67 человек (включая 14 иностранцев) - средние (VI-VIII) и 184 чиновника (в том числе 26 иностранцев) на­ходились на низших или канцелярских должностях (IХ-ХIV). Таким образом, общее число чиновников не превышало 9% всех гражданских служащих. В коллежских кан­целяриях трудилось еще 1270 служителей (392 канцеляриста, 210 подканцеляристов и 668 копиистов), среди которых 13 были иностранцами (6 канцеляристов и 7 копии­стов), и обучалось приказным делам 8 недорослей, не получивших еще звания колле­гии-юнкеров. Эти силы и приводили в движение новую машину центрального управле­ния, созданную Петром I.

Вторая группа служащих состояла преимущественно из солдат, сторожей и рас­сыльных. По Генеральному регламенту каждой коллегии следовало «иметь в услуге» одного вахмистра и «канцелярских слуг» или сторожей, «которым всегда быть надле­жит в прихожей и когда в колокольчик позвонят, войтить и принять повеление». Судя по документам первой четверти XVIII в., этих служащих называли еще «холопами». Обязанности рассыльных, охрану преступников и помещений осуществляли солдаты, число которых было довольно значительным. Название «солдаты» носило условный характер, так как, помимо рядовых солдат и драгун, эта группа включала их начальни­ков (отставных офицеров, капралов и сержантов), а также приставов, детей боярских и заплечных дел мастеров или палачей. По подсчетам составителей ведомостей, в Пе­тербурге и Москве их было 1315, в том числе 454 – в Военной коллегии, 170 в Камер-коллегии, 150 человек – в Сенате и т.д. В 1720 г. президенты коллегий жаловались на недостаток служащих, особенно кан­целярских, и просили увеличить штаты. По их сведениям, в центральных учреждениях не хватало 586 человек: 564 русских и 22 иностранцев, в том числе: 77 канцеляристов, 64 подканцеляристов, 231 копииста и 21 писаря, 78 капралов и солдат. Особый дефицит личного состава ощущали Юстиц-коллегия (203 человека), Ревизион-коллегия (94 че­ловека), Военная (82 человека) и др. Для иностранцев наибольшее число вакантных мест (5) приходилось на должность комиссара.

Однако ожидаемого увеличения центрального аппарата не произошло. Напротив, в 1722 г. был принят ряд указов, предписывавших коллегиям пересмотреть свои регла­менты по образцу Адмиралтейской коллегии, чтобы уменьшить штаты и «лишних канцелярий и людей при коллегиях» не иметь. По личному распоряжению Петра на смотр в Москву должны были явиться и коллежские чиновники из иностранцев для разбора их президентами коллегий, «и буде которые годны и к делам потребны, тех объявить, а неподобных отпустить». По свидетельству современников, в 1722 г. на смотре чиновников было только 20 иностранцев. Через 4 года в центральных учреж­дениях числилось 19 иностранцев – 10 чиновников (вице-президенты, советники, асес­соры) и 9 секретарей и канцелярских служителей. Сокращения коснулись не только иностранцев. Судя по «Записке» П. И. Ягужинского, в последние годы правления Петра I для экономии средств отпускали со службы «шляхетство и прочих, которые вотчины имеют, по переменам в домы». В 1726 г. та­кая практика была закреплена законодательно. Число советников и асессоров колле­гий сократилось с 4 до 2, но и оставшиеся чиновники должны были находиться у дел по очереди, получая жалованье только за время пребывания в должности. Однако в связи с малочисленностью членов присутствия эти сокращения существенно не повлияли на численность центрального аппарата. Это обстоятельство позволяет рассматривать сведения о составе служащих 1726 г. как результат административных реформ, прове­денных Петром I.

Заметного сокращения центрального аппарата, которого добивался Петр I, к 1726 г. не произошло: по сравнению с 1720 г. общее число служащих сократилось на 10% (с 3101 до 2767). Однако в данном случае необходимо учитывать, что параллельно с со­кращением личного состава расширялась сеть учреждений. В 1722-1723 гг. были со­зданы Вотчинная коллегия, Главный магистрат, Вальтмейстерская канцелярия в Пе­тербурге, Малороссийская коллегия в Глухове (Киевской губ.), открыты сенатская и коллежские конторы в Москве. В таких условиях увольнение каждого десятого служа­щего не могло не сказаться на качестве управления. К 1726 г. изменилась не только численность центрального аппарата, но и его состав.

За 6 лет удельный вес чиновников и канцелярских служителей несколько вырос и составил в 1726 г. около 53% (1456 и 2767 человек) против 50% в 1720 г. (1561 из 3101), в то время как число низших или «вспомогательных» служащих уменьшилось (с 50 до 45.5%), что было вызвано заметным сокращением количества солдат (с 1292 до 946). Доля служащих небюрократических учреждений (фискалов, бурмистров, крепостных писцов) была по-прежнему незначительной (менее 1.5% всех служащих) и не меняла характера центрального управления.

Рост рядов бюрократии происходил за счет служащих, занимавших классные должности. К 1726 г. их число увеличилось (с 9 до 15%), особенно выросло число чи­новников I-V классов (с 11 до 19%). Одновременно произошло сокращение численно­сти канцелярских служащих (с 41 до 37%), что в значительной мере было следствием перевода на классные должности наиболее опытных подьячих. Особенно пострадало среднее звено канцелярской «Табели о рангах» – подканцеляристы, их число сократилось почти в 4 раза и составляло 59 (против 210 в 1720 г.).

В 1726 г. значительное число чиновников центральных учреждений начинали службу в армии. Бывшие военные занимали половину высших (I-V классы) должнос­тей и четверть средних (IV-VIII классы), т.е. составляли в общей сложности 37% всех членов присутствия. На низших чиновничьих должностях (IХ-ХIV классы), где требо­вались навыки делопроизводства, число военных не достигало 6% (14 из 239 человек), что объяснялось традиционной для дворянства нелюбовью к приказной службе. Среди канцелярских чиновников особое положение занимали секретари, составлявшие 30% всех служащих IХ-ХIV классов (72 из 239).

Указом 31 января 1724 г. предписывалось назначать в секретари только дворян. Сенат мог производить в секретари и подьячих, но только тех, «кто знатное дело покажет», т.е. в порядке поощрения подьяческих ка­дров. А чтобы сохранить шляхетский характер этой должности, секретарям из подья­чих разрешалось давать потомственное дворянство, «как и в воинской службе, кто в прапорщики пожалован». По замыслу Петра I, законными претендентами на занятие этой должности должны были стать коллегии-юнкеры, но в 1726 г. их число едва пре­вышало 30 человек, тогда как секретарских мест по всей России насчитывалось око­ло 180. Таким образом, должность секретаря открывала приказным людям доступ в высшее сословие до получения чина коллежского асессора, предусмотренного Табе­лью о рангах.

Изучение личного состава коллегий показывает, что работу административной ма­шины обеспечивали государственные служащие, получавшие жалованье из казны. В этом отношении организация центрального управления соответствовала шведской системе управления, построенной исключительно на бюрократических началах. Но в отличие от иностранного образца, при комплектовании состава российских коллегий вводилось выборное начало. Так, указ 11 декабря 1717 г., «совершенно чуждый духу и практике шведских коллегий», предусматривал выборы чиновников на должности советников и асессоров. На каждое место следовало избирать по 2-3 человека и, пред­ставив кандидатов в общем собрании членов всех коллегий, из них «выбирать баллотиром». С 1720 г. этих чиновников выбирали в Сенате, который был высшей инстан­цией по отношению к коллегиям. Сенаторы баллотировали кандидатов на должности членов присутствия – вице-президентов, советников и асессоров. Кандидатов на второ­степенные должности (секретарей, камериров, казначеев, нотариусов) избирали чле­ны коллегий, но сенаторы решали судьбу представленных лиц и давали им чины.

В январе 1722 г. было создано особое избирательное собрание из дворян, назначен­ных правительством. Его члены вместе с сенаторами и офицерами должны были уча­ствовать в выборах президента Юстиц-коллегии. При проведении этих выборов, за хо­дом которых наблюдал сам Петр, использовалась описанная выше процедура. Вначале 3 группы выборщиков (члены Сената, офицеры и 100 лучших дворян) избирали по 3 кандидата, а затем баллотировали их, собравшись в одном месте. По сведениям С.М. Соловьева, в общей сложности было заявлено 12 человек, из которых трое полу­чили наибольшее число голосов: гр. П. М. Апраксин – 70 (стал президентом коллегии), генерал-майор А. И. Ушаков – 41 и С. А. Колычев – 41. Интересно, что задачи «100 дво­рян» не ограничились конкретными выборами: из их числа предписывалось выбирать состав надворного нижнего суда в Петербурге, чтобы в дальнейшем каждый год обнов­лять 1/3 его состава. Собрание «100 дворян» существовало и в последующие годы, по­полняясь по мере необходимости новыми членами. Создавая это собрание, заметил М. М. Богословский, правительство делало «шаг вперед в развитии участия земских сил в управлении» и, «себе противореча», пыталось «дать ему более видное политическое значение». Но если участие земских сил в центральном управлении, где бюрократи­ческое начало получило решающее значение, представлялось случайным, экзотическим элементом, то в местном управлении оно было важным и необхо­димым.