Выборные служащие

Члены магистратов. Издание в 1721 г. регламента Главного магистрата было вто­рой попыткой правительства превратить управление городов в самостоятельное от ад­министрации ведомство (первая предпринята в 1699 г. открытием Московской бурмистерской палаты или Ратуши и подведомственных ей земских изб). Главный магистрат по своему значению был приравнен к коллегиям и подчинен Сенату. В его ведении на­ходились городовые магистраты, получившие статус «главы и начальства всему гражданству». На практике эти выборные учреждения, как и предшествовавшие им земские избы, находились под полным контролем местной администрации, занимали особое место в системе государственного управления. «Бурмистерская палата, рату­ша, главный магистрат, земские избы, городовые ратуши и магистраты – все эти уч­реждения, – писал А. А. Кизеветтер, – будучи земскими по своему выборному соста­ву, являлись по преимуществу органами бюрократической централизации по харак­теру своей деятельности, по свойству поставленных им задач, по порядку присвоенной им ответственности и отчетности». Следует в этой связи заметить, что преобразования 1720-х гг. способствовали усилению бюрократических черт, прису­щих этим учреждениям. Сопоставляя принципы формирования их состава, мож­но с полным основанием утверждать, что члены магистратов больше напоминали чи­новников, чем их предшественники, заседавшие в земских избах. Действительно, бур­мистры и ратманы также избирались на посадских мирских сходах, но в отличие от земских старост избирались пожизненно (впоследствии эти сроки не единожды меня­лись) и лишь из числа первостатейных купцов. Подотчетны они были не своим избира­телям, а исключительно государственным органам власти и за «честную и безукориз­ненную службу» могли быть «пожалованы шляхетством», что в XVIII в. случалось до­вольно часто. С введением Табели о рангах выборные должности получили соответствующие классы: президент главного магистрата – VIII, бурмистр – IX, горо­довой бурмистр – X, ратман в столице – XII. В результате, как писал И. И. Дитятин, члены магистратов «были введены в качестве составного звена в цепь чиновничьей иерархии, облекшись в соответствующие чину мундиры». Однако чины они получал только на время службы и лишались их с освобождением от должности. В отличие о чиновников, члены магистратов находились на содержании посадского населения, а не казны. Тем не менее выборные служащие были прочно «вплетены» в состав государственного аппарата.

Крепостные надсмотрщики и писцы. В 1719 г. при Юстиц-коллегии была учрежден должность особого дьяка по крепостным делам и создана Крепостная контора, заменившая собой Приказ крепостных дел (существовал с 1701 г.). В том же году открылись подведомственные этому центральному учреждению местные нотариальные органы при надворных судах. Однако их служащие, крепостные надсмотрщики и писцы происходившие от площадных подьячих XVII в., существовали и до открытия крепостных контор. В 1701 г. в Москве был утвержден штат «прежде бывшим Ивановской площади подьячим» из 20 писцов и 4 надсмотрщиков (предпринятая в 1700 г. попытка передать составление крепостных актов Московской ратуше, чтобы писать их «добрым подьячим, а не площадным», успехом не увенчалась). В связи с особым значение надсмотрщиков (должны были заверять документы, получать денежный сбор за их составление и быть «у надсмотру от воровства над писцами») на эту должность предписывалось «избрать людей знатных кому бы в том можно было верить». Для оформления крепостных актов в Москве был учрежден Приказ крепостных дел (Палатка Ив; невской площади). В том же году надсмотрщики и писцы были введены во все городах и больших селах. Под наблюдением воевод и бурмистров «изо всяких чине людей в знатности добрых» избирались писцы, а уже из них – надсмотрщики: по 2 человека в больших городах и по 1 в малых. Списки вновь избранных посылались в Оружейную палату, а их самих приводили к присяге, взяв на них «поручные записи с добрых и знатных людей». Для крепостных дел учреждались особые писчие избы, а в небольших городах – столы в приказных избах. Жалованье эти служащие получали денег, собираемых за оформление крепостных дел: надсмотрщики по 70 руб. в год, писцы от 35 до 50 руб., в зависимости от статьи. В 1706 г. крепостные дела вместе писцами были переданы в ведение городовых ратуш, так как воеводы «к приумножению с тех дел казны чинили нерадение». В случае недобора крепостных пошлин «по нерадению самих бурмистров», предписывалось взыскивать эти деньги с бурмистров лучших градских людей – их избирателей. К середине 1720-х гг. по всей стране насчитывалось свыше 230 крепостных контор Большинство из них состояло из надсмотрщика и 1-2 писцов, в отдельных случаях только из 1 надсмотрщика. Принцип комплектования этих учреждений не менялся до конца правления Петра I; сохраняли свое значение и поручные записи знатных людей, служившие гарантией надежности их состава.

Фискалы. Среди должностей, носивших частично выборный характер, наибольшее количество вопросов вызывает фискальская служба, хотя о ней и написано несколько специальных работ. Фискалы в качестве органов тайного надзора за деятельностью губернской администрации были созданы по подобию фискалов, действовавших в то время в Пруссии. Впервые фискалы упоминаются в указе 2 марта 1711 г. в связи с поручением Сенату попечения о правосудии и государственных доходах, для чего ему предписывалось «учинить фискалов во всяких делах». В их задачи входили раскрытие преступлений, связанных с казнокрадством и взяточничеством, с укрывательством о службы и прочими нарушениями закона. Главным надзирающим лицом в стране бы обер-фискал, в подчинении которого находились провинциал-фискалы и рядовые фискалы (по 1 в каждой отрасли управления). Торжества закона и справедливости фискалы должны были достигать негласным путем: «Над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, так же в сборе казны и прочего». При этом новые службы были поставлены в особое положение. Фискалы не подчинялись местным властям и были подсудны только Сенату, что позволяло им смело обличать казнокрадов и взяточников, невзирая на должности и лица. К 1714 г. организация и сфера деятельности фискальской службы были оконча­тельно определены; введена ответственность фискалов за ложные доносы и разрабо­тана централизованная система органов надзора. При Сенате должен был находиться обер-фискал с четырьмя помощниками, в том числе 2 из купцов, чтобы «купеческое сословие тайно ведать»; при каждом губернском правлении – 4 фискала, из них 1 провин­циал-фискал, «из каких чинов достойно, также и из купечества»; в каждом городе – 1 или 2 фискала, в зависимости от числа жителей. Заполнялись эти должности по-разному. Обер-фискала (затем генерал-фискала) назначал или выбирал из числа кандидатов, представленных Сенатом, сам Петр; про­винциал-фискалов – обер-фискал, а городовых фискалов – жители городов при учас­тии провинциал-фискалов. Закономерен вопрос: из каких сословий рекрутировались городские фискалы, составлявшие большинство этих служащих? Ответ содержит указ 17 марта 1714 г., предписывавший провинциал-фискалу раз в год объезжать свою гу­бернию и ревизовать деятельность городовых фискалов. Выявив «неприлежных фис­калов», провинциал-фискал должен был вместо них «выбирать иных людей, добрых и правдивых, и закрепя те выборы своими руками, объявить, где довлеет (удовлетворя­ют), токмо из дворян молодых не принимать, и которые ныне такие есть, тем не быть, а быть немолодым, а именно от сорока лет и выше, кроме тех, которые суть из купечества». Очевидно, что городовые фискалы выбирались местными жителями из дворян и купцов, а присутствовавший при этом провинциал-фискал лишь утверждал результаты выборов, наблюдая, чтобы среди вновь избранных не было молодых дво­рян, годных к военной службе. В 1718 г. было запрещено выбирать фискалов из состо­ятельных купцов. Дело в том, что фискальская служба освобождала торговых людей от уплаты податей, которые вместо них вносила посадская община, поэтому чем бога­че был избранный в фискалы купец, тем больше налогов приходилось на долю осталь­ных членов общины. Городовые фискалы могли как избираться населением, так и на­значаться по представлению провинциал-фискала. Причем среди них были не только купцы и дворяне, но и крестьяне (в северных районах). Сословное происхождение фискалов подчеркивалось в их названии, поэтому суще­ствовали «фискалы из шляхетства» и «фискалы из купечества». Эти названия сохраня­лись даже за провинциал-фискалами. В 1726 г. в местном управлении насчитывалось 12 провинциал-фискалов, 85 фискалов из шляхетства, 21 – из купечества и 58 – просто фискалов. Кого относили к последней категории фискалов, неясно, так как объясне­ний нет ни в законодательстве, ни в литературе. Можно предположить, что так назы­вали тех, кто получал эту должность по назначению провинциал-фискалов, а не по вы­бору городского населения. Не исключено также, что эту категорию составляли до­вольно многочисленные в то время «доносители» из посадских людей и прочих слоев населения, которых зачисляли по их просьбе в фискалы, хотя и после их тщательной проверки. К 1720 г. должность фискала была введена в каждой коллегии. Военное, морское и духовное ведомства имели собственные фискальские службы, не входившие в общую систему. По оценке В. О. Ключевского, фискалов, включая столичных, провинциаль­ных, городовых и ведомственных, могло быть не меньше 500. «Фискалы, – писал Т. Барсов, – в виде сети покрывали всю Россию, представляя по своей организации, иерархически сплоченный, особый и отдельный от других установлений институт в го­сударстве». С созданием коллегий фискалы из ведения Сената перешли в Юстиц-коллегию. В результате переподчинения этой структуры местом пребывания обер-фискала стала Юстиц-коллегия, а провинциал-фискалов – надворные суды (вместо губернских канце­лярий); остальные фискалы по-прежнему находились в городах. Должность фискалов считалась государственной службой, и преобразования последних лет правления Петра I были направлены на усиление ее государственного начала. В 1722-1724 гг. усилился контроль за фискалами со стороны государственных учреждений. С 1722 г., как и все остальные служащие, они находились под надзором генерал-прокурора, а с 1723 г., ког­да при Сенате была создана должность генерал-фискала, восстанавливается их подчи­ненность высшему учреждению. Включение фискальских должностей в Табель о рангах также приближало их к статусу коронных служащих. В 1722 г. ранги получили только обер-фискал (VIII военный) и фискалы в губерниях и надворных судах (XIV статский), Но уже через год число начальников среди фискалов заметно возросло и возникла не­обходимость внести дополнения в Табель 1722 г. Включение в нее новых должностей законодатели объясняли изменениями в составе фискалов. Как отмечалось в указе 1723 г., вначале они «выбраны были из самых нижних людей, без свидетельства, кото­рые рангов не имели, кроме обер-фискала, которые ныне явились в великих преступ­лениях и злодействах. А ныне определены фискалы из знатных офицеров». Генерал-фискал получил ранг генерал-майора армии (IV класс), обер-фискал государственный – бригадира (V), обер-фискал Военной коллегии – полковника (VI), обер-фискал Воен­ной конторы и дивизий – подполковника (VII), фискалы коллегий и Главного магист­рата – майора (VIII), провинциал-фискалы и фискалы магистратов – капитана (IX), Но в 1724 г. законодатели еще раз вернулись к пересмотру Табели о рангах и исключи­ли из нее фискалов, служивших в городах и городовых магистратах. Таким образом от высших должностей фискальской служебной лестницы были отделены низшие ее ступени, которые заполнял пестрый в сословном отношении контингент служащих формировавшийся в значительной степени путем выбора населением. Фискалы-начальники, включенные в Табель о рангах и подчиненные надзору государственных учреждений, по своему положению приближались к коронным чиновникам. Существенным отличием фискалов от государственных служащих было то, что они кормились от дел и не получали казенного жалованья. Их служба была трудной, даже опасной, но выгодной. По закону 5 марта 1711г., при подтверждении доноса фискалы получали половину штрафа или имущества нарушителя закона (вторая половина шла в казну). С1714 г. в казну по-прежнему поступала ¹/₂ общей суммы штрафа, но доля доносителя сократилась в 2 раза, так как четверть всех денег шла на содержание фискальского аппарата и распределялась между провинциал-фискалом и городовыми фискалами провинции, откуда шел донос (¹/₂₀ этой четверти отчислялась обер-фискалу с товарищами). Получив право доносить, фискалы не несли никакой ответственности за ложный донос. Закон охранял их от справедливого возмездия и угрожал «жестоким наказанием и разорением всего имения» тем, кто решался «досадовать» на них. Неудивительно что занимавшие эту должность нередко злоупотребляли своим положением, вызывали всеобщую ненависть. Вместе с тем на счету фискалов было немало раскрытых преступлений против казны и имущества частных лиц. Наряду с огромным количеством дел о казнокрадстве и взяточничестве мелких чиновников, они выдвигали обвинения против губернаторов, сенаторов гр. Ф. М. Апраксина и кн. Я. Ф. Долгорукова и даже против всесильного кн. А. Д. Меншикова. По их доносу началось дело сибирского губернатора кн. М. П. Гагарина, обвиненного в грабеже населения и незаконной торговле китайскими товарами. Но несмотря на государственную пользу, какую приносил фискалы, их деятельность, основанная на доносительстве, придавала фискальском институту «отталкивающий характер». В немалой степени этому способствовали и т многочисленные преступления и злоупотребления, которые часто совершали сами фискалы, но за которые они преследовали других. Многие из них подверглись суровым наказаниям и даже были казнены.

Итак, при формировании новой системы местного управления, предполагавшей повсеместное введение бюрократических начал, законодатели были вынуждены включить в нее должности, занимавшие промежуточное положение между коронными выборными служащими. В шведские образцы явно не вписывалось и широкое привлечение к делам управления выборных представителей тяглых общин, собиравших налоги и исполнявших службы в таможнях, кабацких конторах и конских избах. Последняя категория выборных или земских людей не получала за свою службу ни жалованья, ни чинов, хотя и составляла важное исполнительское звено в системе государственного управления. В 1720-е гг. законодатели не раз пытались отступить от традиционной для Московской Руси практики и заменить тяглый состав этих исполнителей государствен­ными служащими.

Попытки изменить характер выборной службы. Существует много указов, свиде­тельствующих о стремлении законодателей к бюрократизации финансовой сферы уп­равления путем передачи сбора различных налогов отставным военным. В 1722 г. офи­церам и солдатам передавался надзор за приемом и отпуском провианта, «вместо быв­ших до сего времени целовальников по выбору от купечества», а также сборы «пошлинные, кабацкие, соляные и другие всякие», чтобы «из купечества бурмистров и целовальников к таможенным и кабацким сборам не брать». Однако на практике это предписание оказалось трудновыполнимым. К концу 1723 г. вместо 6997 человек, не­обходимых для сбора этих налогов, их насчитывалось только 475. В связи с недостат­ком людей «в качестве временной меры» разрешалось там, где «отставных не доста­нет, быть по-прежнему из купечества». Интересно, что число выборных людей, заня­тых только сбором налогов, заметно превышало общую численность государственных служащих, составлявших лишь вершину управленческой пирамиды. Очевидно, что дальнейшее продвижение по пути бюрократизации управления привело бы к резкому увеличению государственного аппарата, что во всех отношениях было не по силам Рос­сийскому государству. Недостаток людей был не единственным препятствием для по­следовательного внедрения начал, заимствованных в 1719 г. у Швеции. Новый порядок сбора налогов потребовал от казны почти 70 тыс. руб. дополнительных расходов, в том числе и на жалованье государственным сборщикам. После смерти Петра было призна­но, что пользы от новых чиновников «никакой нет, кроме ссор и кражи», и сбор нало­гов был вновь передан городам под ответственность магистратов. Попытки законо­дателей заменить этих тяглецов отставными военными успехом не увенчались. Другим направлением в решении этого вопроса было привлечение к финансовым делам выборных из дворян (в первой четверти XVIII в. представители этого сословия принимали участие в административном управлении в качестве товарищей воевод, за­тем ландратов при губернаторах).

Дворянской выборной службой впервые стала фи­нансовая должность земского комиссара или «комиссара от земли» – так называли ее, чтобы отличить от земского комиссара-правителя дистрикта, учрежденного в 1719 г. и назначаемого Камер-коллегией. Новые комиссары избирались местными дворянски­ми обществами сроком на 1 год для сбора подушной подати и, в отличие от назначаемых комиссаров в состав администрации не входили. Среди 200 земских комиссаров, избран­ных к концу 1723 г. (без Московской губ. и ряда провинций), насчитывалось 190 дворян (в том числе 6 князей) и 10 крестьян (6 черносошных и 4 дворцовых волостей). Таким образом, в годы правления Петра I выборный элемент был широко пред­ставлен в местном управлении, значительно превосходя по численности коронных слу­жащих. Часть этих исполнителей (бурмистры и ратманы магистратов, фискалы, над­смотрщики и писцы крепостных контор) были прочно вписаны в систему государст­венного управления и по своему положению приближались к чиновникам. Однако для большинства из них участие в делах управления по-прежнему было разновидностью тягла.