Бюджет и эффективность управления

Эффективность часто связывают с эффективностью распределения и контроля расходов, которые осуществляют органы исполнительной власти в рамках установленного бюджета. Поэтому методы формирования бюджета всегда были, есть и будут важным аспектом борьбы за эффективность.

Обычная процедура составления бюджета заключается в том, что каждое структурное подразделение администрации готовит смету расходов, которые необходимы на следующий финансовый год. Эти сметы рассматриваются, анализируются, согласуются и сводятся воедино специализирующимися на этом подразделениями, завершаясь на уровне правительства субъекта Федерации, главы муниципального образования. Бюджет исполнительной власти, включая проекты расходной и доходной частей, представляется законодательному органу, который его рассматривает, проверяет и принимает для придания ему законной силы. По сути, одни берут на себя обязательства, что в соответствии с выделенными средствами они обязуются достичь согласованных результатов, другие — обеспечение контроля расходования и выполнение взятых перед избирателями на себя обязательств. Устанавливается контрольный механизм отчетности для того, чтобы ограничить аппетиты исполнительной власти до сумм, разрешенных бюджетом.

Предложения структурных подразделений администрации по поводу статей бюджета по своей природе являются и разновидностью прогноза, и разновидностью плана. К сожалению, статьи бюджета по своей сути являются функциональной разновидностью расходования средств и не более.

Статьи бюджета — это вложение средств в содержание кого-то, чего-то. Современное же управление говорит о вложении средств не в образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Вложение средств должно осуществляться в изменения, которые должны произойти в образовании, здравоохранении, жилищно-коммунальном хозяйстве. По сути, администрация берет на себя обязательства и гарантирует изменения, которые должны произойти в соответствующих сферах ее деятельности. Если мы хотим получить согласованный между представительными и исполнительными органами результат, мы должны выделить соответствующую согласованную сумму, которая является следствием желания и взятых обязательств разрешить проблемы, носителями которых, в конечном счете, являются избиратели.

Существует тесная связь между рациональным основанием составления бюджета и эффективностью управления муниципальным образованием в рамках принятого бюджета. Рациональное решение по бюджету — это решение, которое одобрено избирателем в лице представительного органа, которому он (избиратель) делегировал право принятия данного решения в отношении: целей администрации муниципального образования в различных сферах деятельности, оценки их важности; оценки оптимальности способа ассигнования ограниченных средств местного бюджета и иных ресурсов муниципального образования для получения максимального эффекта в рамках сформулированных целей и оптимального соотношения результата к затратам.

В реальной действительности при составлении бюджета эти две разные по своей сути группы вопросов редко разделяются, более того — вторая группа редко обсуждается в процессе принятия бюджета. Структурные подразделения администрации, которые готовят сметные предложения, рассматривают свои заявки как расчеты своих потребностей. Поразительно, но служащий не может понять, что эти «потребности» структурных подразделений относительны. Мышление служащего пропорционально расширению или свертыванию муниципальных программ: расширение программы — больше денег, свертывание — меньше. Строить расчеты на понятии «потребности», как обычно делается, — это значит давать спорное обоснование тому, какие цели важны и в какой мере большие или меньшие расходы повлияют на их достижение.

Мы при обсуждении программ даже вводим понятие минимальной бюджетной обеспеченности, не задумываясь о другой стороне эффективности: как могут быть израсходованы эти средства, какой способ достижения целей программы будет положен в основу и насколько он действенен. С таким подходом мы дошли до того, что быть не дотационной территорией, оказывается, просто невыгодно.

Удивляет, что такие предложения по расходам трактуются как технические оценки при явном непонимании, что в каждом таком предложении заключен ряд оценочных суждений относительно значимости расходования дефицитных ресурсов на достижение определенных целей. Из-за распространенности такого непонимания и из-за трудностей при объективной оценке результатов и эффективности работ практика составления бюджета серьезно отходит от лежащих в его основании разумных суждений.

Большинство людей считают, что «власть должна быть эффективной». Однако нередко дискуссии о «эффективности» — это в действительности споры о том, какие ценности власть должна проводить в жизнь. Обычно мы программы эффективности отождествляем с сокращением расходов, обращая внимание на знаменатель эффек¬тивности — расходы на власть и не обращая внимания на числитель — результат работы органов власти. У муниципальных служащих складывается мнение, что они как служащие представляют собой то зло, которое мешает населению, предпринимателю хорошо жить, они — «потогонный инструмент» в руках авторитарно-директивного руководства муниципального образования для достижения поставленных целей.

Решения, принимаемые в органах власти, с точки зрения разных субъектов проблемной ситуации, говорят о том, что все субъекты имеют разные системы ценностей, к которым они стремятся, и рассматривают разные вещи в качестве «нейтральных средств» и допустимых издержек. Поэтому все субъекты разрешаемой проблемной ситуации будут оценивать эффективность по-разному. Управление муниципальным образованием требует сохранения достаточного уровня всех этих разных видов эффективностей, чтобы у всех субъектов были основания для непрерывного участия в работе. Когда эффективности превысят минимальный уровень, некоторые группы субъектов могут попытаться получить долю созданных тем самым «излишков». Согласно традиционной теории эффективности, ориентированной, прежде всего, на ценности высших руководителей муниципального образования, эти излишки должны предназначаться для уменьшения расходов (или успеха), понимаемых с точки зрения политики — целей управления муниципальным образованием.

Другим вопросом, требующим иных подходов, является разработка нового механизма формирования бюджета муниципальных образований, кардинальное изменение бюджетной политики, предопределяющей вложение бюджетных средств не в сферы компетенции органов местного самоуправления, а в изменения, которые должны в них произойти. Как уже говорилось, деньги «надо вкладывать» не в образование, здравоохранение, как это делается сегодня, их «надо вкладывать» в изменения, которые должны произойти в образовании, здравоохранении и т.п. Изменения, обеспечивающие создание благоприятных условий для размещения экономических организаций различных форм собственности и сфер деятельности на территории муниципальных образований, развития и реализации потенциала личности, домашнего хозяйства, повышения уровня благосостояния населения, развития территории, повышения комфортности среды обитания.

В этой связи следует различать такие понятия как бюджет и бюджетирование.

Бюджет — это выделение ресурсов под конкретные цели, результат, а бюджетирование — это возможность выбора органами исполнительной власти решений по достижению поставленных целей.

Другими словами, представительный орган, с точки зрения современных технологий управления, выступает как владелец ресурсов, а органы исполнительной власти — как организаторы процесса реализации соответствующих целей, задач, функций. Это возможно в том случае, если представительный орган будет предопределять стратегию развития территории, а глава муниципального образования — обеспечивать решение оперативных проблем управления, тактических задач.

Процесс бюджетирования применяется в качестве:

- метода планирования использования ресурсов с точки зрения потенциальных рыночных возможностей;

- регулярного и систематического средства деятельности местной администрации по ее ориентации в изменяющейся внешней среде управления и обеспечения тем самым достижения ожидаемых результатов;

- средства контроля деятельности различных структурных подразделений администрации муниципального образования, с точки зрения степени достижения поставленных целей;

- средства мотивации персонала администрации для достижения показателей, согласованных и установленных для него;

- средства связи желаний и стремлений высшего руководства с другими заинтересованными группами внутри администрации;

- средства разрешения конфликта между различными заинтересованными группами внутри администрации.

Органы местного самоуправления используют различные методы и процедуры бюджетирования в зависимости от организационных характеристик. В практике бюджетирования можно использовать очень немногие правила.

Бюджет должен планироваться в соответствии: с возможностями внешней среды; с возможностями тех, кто призван реализовать цели, с учетом изменения их потенциала, необходимого для достижения поставленных целей, ожидаемого результата.