Традиционная и гчп – модель реализации инвестиционных проектов на транспорте
ГЧП (РРР) – модель |
Традиционная модель |
Предварительная концепция проекта отрабатывается 1 – 2 недели |
Разработка концепции проекта, в зависимости от масштабов проекта от 2 недель до 6 месяцев |
Экономическое обоснование и концептуальный дизайн отрабатываются от 2 до 24 месяцев |
Экономическое обоснование проекта (детальное – для крупных проектов, фрагментарное – для малых) – от 1 месяца до года |
Выпуск запроса на цену строительства объекта (request for quotation – RFQ = IFB). RFQ может также использоваться как предварительный шаг перед полноценным запросом на проект для определения общего диапазона цен. В этом сценарии продукты, службы или поставщики могут быть выбраны по результатам RFQ для дальнейшего исследования. |
Проектирование |
Выпуск запроса на заявки, формируемого заказчиком (государственные органы) для подрядчиков или поставщиков в тендерных процессах (request for proposal – RFP). Этот подход упорядочивает процесс принятия решения и позволяет четко идентифицировать риски и выгоды. |
Строительство (сроки могут совпадать при малых проектов, но чаще всего превышают 4 года) |
Переговорный процесс между концессионером и концедентом; 3,4,5 стадии отрабатываются от 4 до 18 месяцев |
|
Проектирование |
|
Строительство от 2 до 4 лет |
|
Техническое обслуживание |
|
В целом контракт – 15 – 30/40 лет |
В целом контракт – от 5 до 15 лет |
Данные таблицы фиксируют только организационную и временную составляющие различий между альтернативными проектами. Между тем, ключевыми особенностями ГЧП-проектов являются:
a) долгосрочность обеспечения и предоставления услуг, имеющая стратегический характер (на транспорте сроком до 30-40 лет);
б) разделение рисков между государственным и частным секторами, основанное на построении системы управления теми рисками, которыми каждый партнер управляет профессионально;
в) многообразие форм долгосрочных контрактов, в том числе концессионных, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами.
Кроме того ГЧП-конструкция значительно отличается от традиционных инвестиционных проектов и по стадиям (этапам) проектов. СНОСКА внизу: этапность ГЧП-проектов составлена авторами на основе положений отчета «Реализация региональных инвестиционных проектов с использование механизмов ГЧП», подготовленного ЗАО «БДО» ― крупнейшей национальной российской аудиторско-консультационной компанией, созданной без участия иностранного капитала, работающей на рынке аудиторских и консультационных услуг с 1992 года.
подготовка и проведение конкурса/тендера на участие в реализации ГЧП-проекта. Содержание этого этапа ГЧП-проекта состоит в разработке и корректировке тендерной документации, разработке бизнес-модели ГЧП (следует отметить, что существует многообразие этих моделей, например в СПб на транспорте применяется концессионные модели ГЧП – DBO, DBFO, BOOT, BTO), анализе и корректировке системы требований к участникам проекта, подготовке предложений по механизмам распределения рисков между участниками проекта, подготовке предложений по системе контроля/мониторинга и системе управления рисками;
возможное учреждение компании специального назначения для проекта (Special purpose vehicle – SPV) или управляющей компании. Содержание этого этапа ГЧП-проекта предусматривает реализацию комплекса задач - юридическая поддержка организации SPV/управляющей компании, разработка финансовой и юридической схем взаимодействия SPV/управляющей компании со всеми участниками проекта, разработка и подготовка проектов договорных документов в соответствии с утвержденными схемами реализации проекта, правовая и налоговая поддержка деятельности SPV/управляющей компании. Мониторинг компании и ее специалистов на предмет прозрачности компании, отсутствия связей сотрудников с государственным аппаратом, опыта работы специалистов на транспорте;
организация проектного финансирования. Эта деятельность включает разработку вариантов привлечения финансирования в проект и определение источников, разработку бизнес-плана проекта, включая расчет тарифов, элементом которого должен стать мониторинг проекта, и анализ рисков проекта, разработку финансовой модели проекта, подготовку информационного меморандума для Банка - кредитора и полного пакета документов для кредитного досье заемщика (SPV/управляющей компании), консультации по подготовке необходимых для реализации проекта гарантий и поручительств и независимую оценку обеспечения в целях залога;
строительство объекта. Этап содержит контрольные процедуры по этапам выполнения проекта, технический надзор и целевые экспертизы, мониторинг финансовых показателей строительной части проекта, анализ целевого расходования денежных средств и мониторинг эффективности проекта, сдача объекта ГЧП приемочной комиссии и оформление в собственность SPV/управляющей компании;
эксплуатация объекта. На этапе осуществляются бюджетирование текущей деятельности SPV/управляющей компании в рамках проекта, мониторинг финансовых показателей проекта, мониторинг финансового состояния участников проекта с целью управления финансовыми рисками проекта, мониторинг операционной деятельности SPV/управляющей компании и текущих показателей эффективности проекта, управленческий консалтинг, внедрение и поддержка интегрированных систем по управлению, учету и отчетности, аудит по РСБУ и/или МСФО;
выход инвестора из проекта. На этапе осуществляется правовая и налоговая поддержка при проведении сделок выхода инвестора из проекта, разработка и сопровождение финансовой схемы сделки по выходу инвестора из проекта вплоть до завершения взаиморасчетов между участниками.
В целом, анализ материалов по практическим аспектам реализации ГЧП-проектов дает основания для вывода, что механизм ГЧП сам по себе не является панацеей и не рассматривается за рубежом как универсальное средство эффективного решения задач публичной власти в сфере развития производственной и социальной инфраструктуры. Проблемы и выявленные типовые недостатки в применении конструкции ГЧП можно резюмировать рядом положений, имеющих исключительное значение для России, в которой практический этап реализации ГЧП-проектов только начинается:
сложные схемы ГЧП могут иметь и отрицательные стороны с точки зрения соответствия общественным потребностям, особенно в сфере ценообразования. А просчитать и спрогнозировать изменения в таких потребностях и/или в возможностях продолжения реализации долгосрочного проекта по первоначальной схеме весьма сложно;
зарубежная практика показывает, что нередко возникают проблемы в плане прозрачности и четкого выполнения обязательств органов публичной власти. Частичная приватизация и усиление частнопредпринимательских начал, сопутствующие применению механизмов ГЧП, могут существенно ограничить возможности маневра в будущем, т.е. возможность менять подходы к решению задач публичной власти;
серьезной проблемой может стать общее снижение уровня ответственности органов власти за соблюдение общественных интересов при реализации инфраструктурных проектов. В свою очередь, это влечет за собой риски снижения качества публичных услуг и роста их платности. Длительный, сложный и затратный процесс обеспечения той или иной публичной услуги с применением сложной схемы ГЧП может, в конечном счете, перевесить все предполагаемые выгоды.
Кроме того для России, как показывает последнее исследование Ernst & Young, государство не верит в выгоды ГЧП / Мониторинг 09.07.2012. «Основная проблема проектов государственно-частного партнерства в России состоит в том, что государство и бизнес по-разному понимают их назначение и преимущества и мало доверяют друг другу, полагают эксперты Ernst & Young. Государство готово идти на партнерство с бизнесом только в условиях нехватки собственных средств: при этом власти ожидают, что частные инвесторы возьмут большую часть рисков на себя, согласившись на сравнительно небольшую доходность. Бизнес, напротив, хочет получить различные льготы и схемы защиты от рисков на длительный срок, однако склонен на всякий случай закладывать эти риски в потенциальную доходность проектов, повышая их стоимость». «Как признали участники исследования, решения о реализации тех или иных проектов ГЧП зачастую принимаются по конъюнктурным, политическим соображениям, без ясного анализа их необходимости. Что касается качества подготовки проектов, то оно, по оценке участников исследования, составляет 0,9 по шкале от 0 до 3».(Сноска: Источник: kommersant.ru)
Вместе с тем не следует забывать, что ГЧП является одним из принципиально значимых механизмов привлечения инвестиций и знаний частного сектора в сферу государственной ответственности. Возрастающая роль государственно-частных партнерств с одной стороны, и сложный, комплексный характер ГЧП-проектов с другой, предъявляют новые требования к методикам и подходам управлению ими, требуют введения новых стандартов оценки результатов такого взаимодействия и их оценки. И здесь роль государства (региона) приоритетна для продвижения идеи и принципов ГЧП. Она фиксируется определенным спектром задач государства (региона), обеспечивающих эффективность реализации ГЧП-проектов:
сохранение и поддержание политического интереса к ГЧП и развитие нормативной базы для обеспечения тендеров в государственном секторе;
разработка прозрачной, конкурентной и предельно краткой процедуры проведения тендера (рис.1) ;
разработка принципов определения приоритетности проектов, исходя из задач социально-экономического развития страны (региона) ;
обучение, сбор и распространение информации о ГЧП-проектах;
обеспечение соблюдения принципа «value for money» для налогоплательщиков;
управление общественным мнением и воздействие на него;
развитие активных и гибких рынков капитала, способных удовлетворить потребности в финансировании ГЧП-проектов.
Региональный закон (СПб) предусматривает следующий порядок проведения тендера:
Рис. 1.1. Процедура проведения тендера по ГЧП-проектам в СПб
Идентификация неоднозначности эффекта практического развития ГЧП-проектов на транспорте предопределяет введение мониторинга эффективности ГЧП-проектов с целью предотвращения отрицательных последствий их реализации.