1.2. Региональная модель государственно-частного партнерства – механизм реализации инвестиционной политики на транспорте

Данные необходимы. Сколько проектов реализуется вообще, сколько в конструкции ГЧП, если можно их описание с финансовым обеспечением.

ГЧП как институциональная структура относится к мировой практике развития глобальной экономики. Поскольку Россия включилась в процесс использования ГЧП-конструкций значительно позже, чем другие страны рыночной экономики, то целесообразность анализа и мониторинга эффективности моделей ГЧП в мировой практике вполне обоснована для российской практики. Институт государственно-частного партнерства (ГЧП) – таково его официальное название, зафиксированное в правительственных документах России, имеет широкое международное значение, функционирует и развивается более чем в 100 странах мира. (Сноска: Аналитический обзор «Сравнение законодательства о публично-частном партнерстве» (подготовлен экспертами НП «Центр развития ГЧП» при поддержке АБ «Линия Права» в сентябре 2011 г.)

Между тем в мировой и российской практике и теории не существует общепризнанного определения категории «государственно-частное партнерство», впрочем, и используемая аббревиатура тоже не совпадает. За рубежом используется аббревиатура PPP (Public-Private Partnership), P3 (P-P Partnerships), Private Finance Initiative (PFI), а также концессия. В России принято использовать термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП), включая в него концессию как форму ГЧП.

Итак, содержательный потенциал ГЧП, воплощенный в терминологической дефиниции, как мы выяснили, многообразен. Например, В исследовании мы будет использовать позиции, раскрывающие содержание ГЧП, в концепции Мирового банка и рейтинговой компании S&P, поскольку они адекватно отражают задачи, поставленные в исследовании, и поскольку считаем, что сегодня важна практика становления и развития ГЧП.

ВСТАВИТЬ 2 ОПРЕДЕЛЕНИЯ.

В процессе его становления и развития мировым профессиональным сообществом накоплен значительный опыт успехов и неудач реализации ГЧП-проектов, обобщенный международными экономическими организациями, такими как Группа Всемирного банка, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР - OECD), Международный валютный фонд (МВФ - IMF) и т.д.. Обобщение опыта основано на сборе, обработке и кодифицировании практик, которые могут использоваться в большинстве стран на всех административных уровнях. В рамках обобщения опыта становления и развития ГЧП международные экономические организации сформировали достаточно представительную концепцию идеальной модели ГЧП, определяющей теоретические и практические посылы развития этого института, как целевые, так и результатные. В частности, в отчете Европейской Комиссии по ГЧП подчеркивается, что: “В то время, как первоначальной задачей ГЧП должно являться способствование обеспечению эффективности услуг, предоставляемых государственным сектором, с помощью разделения рисков и использования опыта частного сектора, ГЧП также может снизить прямое давление на государственную казну путем обеспечения дополнительных источников капитала”. СНОСКА: Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. Европейская Экономическая Комиссия ООН. ООН, Нью-Йорк и Женева, 2008.

В практическом руководстве ООН также определена целевая доминанта и особенности ГЧП в сфере инфраструктуры: ГЧП основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора. Его ключевыми особенностями являются:

a) долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда сроком до 30 лет);

б) передача рисков частному сектору;

в) многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с

государственными и муниципальными структурами.

При этом выделяются основные критерии для отнесения той или иной формы взаимодействия бизнеса и государства к ГЧП, ими являются уровень переноса риска на предпринимательский сектор, право собственности на возведенный объект, срок договора на право получения доходов от построенного объекта.

Международная ассоциация проектного финансирования (International Project Finance Association - IPFA) выделяет три разновидности государственно-частного партнерства:

1) привлечение частного партнера в предприятия, контролируемые государством, допускающее продажу как миноритарного, так и контрольного пакета акций;

2) соглашения, по которым государство обязуется закупать у частного партнера предоставляемые им высококачественные услуги на долгосрочной основе. Движущей силой таких соглашений является признание за частным сектором преимуществ в области финансового менеджмента и управления производством. Такие соглашения заключаются на основе концессионных или франчайзинговых механизмов и, как правило, включают обязательство частного партнера не только по оказанию определенных услуг, но и его ответственность за поддержание и реновацию передаваемых ему активов, а также создание новых активов, необходимых для поддержания качества предоставляемых услуг;

3) партнерские соглашения, в которых опыт частного партнера и его финансовые возможности являются жизненно важными для проекта, предполагающего использование

коммерческого потенциала государственных активов2. (Сноска: Государственно - частное партнерство в современной России (Комитет государственных заимствований города Москвы). Международный Форум «Государственно - частное партнерство: развитие местной инфраструктуры», 16-17 сентября 2009 года. Гг. Москва-Актау, Республика Казахстан. Сборник материалов. http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/artikles/Assembl_add.pdf.)

Таким образом, систематизация и интерпретация мирового опыта, осуществленная IPFA, и представленная в видах ГЧП, позволяет рассматривать его как механизм, обеспечивающий сохранность возводимого или реконструированного объекта в государственной собственности или его передачу в частную собственность. Кроме того, что важно для региональной модели ГЧП – поддержание и реновация передаваемых активов при их использовании частным собственником и даже создание им новых активов для повышения эффективности ГЧП-проекта.

Свой вклад в аналитические основы развития ГЧП внесла и Европейская экономическая комиссия ООН. Так, ЕЭК ООН при работе над инструктивными материалами по ГЧП выработала ряд рекомендаций правительствам государств ООН: (Сноска: Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. - ЕЭК ООН, ООН, Нью-Йорк / Женева,2008.)

• подходить к применению механизмов ГЧП в рамках проводимой инфраструктурной политики с прагматических позиций;

• создавать в аппарате правительств национальные подразделения ГЧП, призванные решать задачу аккумулирования кадров-специалистов по ведению переговоров, финансированию механизмов ГЧП и управлению этими проектами, формировать портфель проектов с установлением очередности их реализации исходя из отраслевых приоритетов и возможностей бюджета;

• выделять приоритетные задачи и функции специализированных подразделений по ГЧП и закреплять ряд полномочий по их реализации за региональными и местными органами власти;

• наращивать собственный потенциал управления финансами и повышать эффективность администрирования для руководства работой частных подрядчиков, добиваться выполнения договорных обязательств;

• вести дела ГЧП без личной заинтересованности, на основании четких правил и с проведением открытых конкурсов. (Сноска: Мировая практика институционального обеспечения ГЧП. Аналитический обзор. ЮКАТЭС. 2010. - http://www.ucates.ru/analytics_09)

Принципы также включают «четко разработанную политику по целям государственно-частного партнерства, необходимые функциональные рамки для обеспечения координации через структуру по ГЧП, с целью обеспечения транспарентности процесса закупок, обеспечивающей условия для того, чтобы выигрывало наилучшее предложение без политического вмешательства, с четкой юридической базой. Юридическая база определяет четкие полномочия всех партнеров с целью обеспечения исполнимых контрактов, а также законодательство, которое не было слишком предписывающим, у партнеров должна быть свобода разрабатывать свои решения». (Сноска: Джеффри Гамильтон, Глава Комитета по экономическому сотрудничеству и интеграции европейской экономической комиссии ООН. Выступление на Международном Форуме «Государственно- частное партнерство: развитие местной инфраструктуры», 16-17 сентября 2009 года. Гг. Москва-Актау, Республика Казахстан. Сборник материалов. Тезисы докладов. http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/artikles/Assembl_add.pdf)

Наряду с этим, исходя из мировой практики развития ГЧП, целесообразность использования его сложных схем, по нашему мнению, возможна при выполнении ряда принципиальных условий, способных снизить риск отработки этих схем и их недостатки:

• проект не может быть реализован на основе финансовых ресурсов регионального бюджета, долгосрочных, региональных, ведомственных целевых программ, средств Инвестиционного фонда России и региональных инвестиционных фондов;

• бизнес заинтересован в реализации проекта, поскольку он обладает значительным экономическим и социальным эффектом (кроме того мультипликативный эффект его реализации создает систему производственных преференций для бизнеса);

• система барьерных ограничений монопольного типа при реализации проекта для бизнеса отсутствует;

• государственная поддержка проекта способна обеспечить его ускоренную реализацию, с одной стороны, а с другой – минимизировать риск на основе проектного финансирования с частичным регрессом;

• участие бизнеса в проекте будет обеспечивать более высокий уровень качества работ, снижение издержек по проекту за счет использования современных производственных и управленческих технологий;

• проект имеет инновационную составляющую, обеспечивающую отсутствие морального износа на стадии завершения (следует отметить, что проекты на транспорте долгосрочны);

• результативность и эффективность проекта превышает эти показатели, имеющие место при реализации проекта альтернативным способом (по государственным закупкам и заказам);

• осуществление выбора партнера государства по проекту на конкурсной основе, впрочем, это уже не условие, а свершившийся факт, поскольку законодательная база развития ГЧП обязательно предусматривает эту процедуру.

Выполнение этих условий – гарантия эффективности ГЧП-проектов, несмотря на сложность его схем и «своизм» отношений между бизнесом и государством, по образному выражению А.Ларионова. При этом комплекс условий достаточно транспарентно фиксирует систему задач государства и бизнеса в партнерстве.

Между тем, в СПб потребности в инвестициях на развитие инфраструктуры транспорта в год составляют ?????, а возможности бюджетного финансирования определяются суммами около ?????, т.е. первый посыл развития ГЧП-проектов налицо.

По всем пунктам пройтись и отметить, что еще в городе соответствует.

Поэтому использование ГЧП-конструкций в СПб является достаточно обоснованным процессом. Главная задача ГЧП-проектов, реализуемых в регионе, способствовать повышению качества услуг и управления в общественном секторе России и региона путем использования новых инструментов финансирования и наиболее совершенных инструментов управления, способствующих достижению наибольшей эффективности использования региональных и муниципальных финансов, при соблюдении всех необходимых законодательных норм и правил. В контексте российской практики можно говорить о первом опыте завершенных проектов, что, впрочем, само по себе уже является хорошим результатом процесса развития сотрудничества государства и бизнеса. Так, обсуждение результатов исследования "Развитие государственно-частного партнерства в регионах РФ (на примере 18 субъектов ЦФО – Центрального федерального округа)", проведенное Центром развития ГЧП совместно с ИНСОР показало, что «….В регионах толком не знают, что такое государственно-частное партнерство (ГЧП). Трактуют его по-разному и бизнес, и чиновники. Последние не ведают, как его развивать. И у банкиров о ГЧП свое мнение». «Как строить, сколько стоит, какие тендеры объявлять, какие основные мировые игроки и частный отечественный сектор были бы готовы в этом участвовать”.

Сноска: ["Российская Бизнес-газета" №752 (19) от 1 июня 2010 г.].

В СПб ситуация несколько иная. Оценивая потенциал регионального развития ГЧП-проектов, следует признать, что Санкт-Петербург относится к основным инициаторам реализации ГЧП-проектов на транспорте в современной России, что демонстрируется рядом позиций:

• сроками включением города в реализацию ГЧП-проектов, СПб – один из первых городов России начал реализовывать эти проекты. Так, строительство автомагистрали «Западный скоростной диаметр» (ЗСД) начато 2004 году – это первый ГЧП-проект на транспорте в России;

• относительной состоятельностью нормативно-правовой базы по ГЧП-проектам в регионе;

• успешной практикой запуска ГЧП-проектов на транспорте;

• масштабностью развития регионального института ГЧП на транспорте;

• относительной состоятельностью развития институциональной основы ГЧП-проектов.

По всем пунктам подтверждение (взять из статьи для универа + добавить)

Вместе с тем работающие в контакте с органами региональной и муниципальной власти аналитики и консультанты, как за рубежом, так и в России, отмечают, что сложные механизмы партнерства создают как новые возможности, так и новые проблемы. Современные формы ГЧП осуществляются на базе сложных договоров, в которых должны быть детально прописаны обязательства и права сторон, разделение рисков, схемы финансирования, условия прекращения партнерства и прочие вопросы. Как правило, для составления таких контрактов, организации конкурсов и оценки поступивших предложений органы власти вынуждены привлекать на платной основе внешних консультантов, которые специализируются на составлении контрактов, их юридическом сопровождении, финансовом консалтинге и т.п. Целесообразность применения сложных механизмов ГЧП уместна только тогда, когда использование традиционных и относительно более простых схем взаимодействия с частными партнерами (типа госзакупок и госзаказа) менее эффективно для населения при предоставлении государственных услуг. В данном контексте рассмотрим схему реализации инвестиционных проектов в традиционном виде и в ГЧП-конструкции (табл. 1.1).

Таблица 1.1