Правове регулювання запозичень до місцевих бюджетів у

Оксана Духовна,

Київський національний університет ім. Тараса Шевченка

 

 

К

онституцією України передбачено, що матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні район­них і обласних рад (ст. 142). Згідно із ст. 7 Бю­джетного кодексу України одним із основних принципів бюджетної системи є принцип са­мостійності бюджетів, який забезпечується, зокрема, закріпленням за місцевими бюджета­ми відповідних джерел доходів, правом відпо­відних органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів, правом самостійно та незалежно одне від од­ного розглядати і затверджувати відповідні бюджети. На сьогодні в умовах постійної не­стачі фінансових ресурсів реалізація зазначе­ного принципу є дуже складною. Надзвичайно слабка матеріально-фінансова база місцевого самоврядування є однією з основних причин того, що «розвиток місцевого самоврядування фактично зупинився на рівні територіальних громад - міст обласного значення» [1]. Ці пи­тання були предметом обговорення на слухан­нях «Концептуальні засади реформи місцево­го самоврядування та адміністративно-тери­торіального устрою», організованих Коміте­том Верховної Ради України з питань держав­ного будівництва та місцевого самоврядуван­ня за підтримки Міністерства регіонального розвитку та будівництва України, Програми сприяння парламенту України і Швейцарсь­кої агенції Розвитку та Співробітництва в Ук­раїні (SDC), які відбулися 12 березня 2009 р.

Незважаючи на це, саме місцеві органи влади й органи місцевого самоврядування за­інтересовані у найбільш ефективному та швидкому втіленні в життя місцевих інвести­ційних програм, що зумовлює необхідність по­шуку ними більш дієвих способів залучення додаткових фінансових ресурсів.

© О. Духовна, 2009

Європейська Хартія місцевого самовряду­вання від 15.10.1985 р., ратифікована Законом України від 15.07.1997 р. № 452/97, передбачає надання органам місцевого самоврядування права доступу до ринків позикового капіталу. Здійснення запозичень до місцевих бюджетів у сучасних умовах надає можливість українсь­ким муніципалітетам значно зменшити гост­роту проблеми, пов'язаної з браком бюджет­них коштів.

На цей час в нашій державі відсутнє на­лежне правове регулювання здійснення запо­зичень до бюджетів органів місцевого самовря­дування. Однак, незважаючи на це, такі запо­зичення все ж здійснюються, базуючись, у то­му числі, на зарубіжному досвіді. Тому вив­чення та врахування позитивного зарубіжного досвіду правового регулювання здійснення за­позичень до місцевих бюджетів дозволить сформувати дієвий механізм правового регу­лювання запозичень до бюджетів органів міс­цевого самоврядування.

Слід зазначити, що на сьогодні спеціальні наукові дослідження, присвячені правовим ас­пектам здійснення запозичень до місцевих бюджетів, в Україні відсутні. Окремі правові аспекти здійснення запозичень до місцевих бюджетів у зарубіжних країнах були предме­том дослідження, зокрема, В. Байрака, А. Бу- ряченко, Г. Васюкова, І. Заверухи, О. Ільчука, В. Кравченко, Н. Мішиної, О. Музики, К. Ог- данського, І. Розпутенко.

Оскільки наука фінансового права не може в своєму дослідженні не брати до уваги еко­номічного змісту суспільних відносин, які ре­гулюють норми фінансового права [2, с. 4-5], необхідно враховувати результати досліджень економічних аспектів здійснення запозичень до бюджетів органів місцевого самоврядуван­ня. Зокрема, зазначеною проблематикою зай­маються такі вчені-економісти, як І. Акімова, В. Зайчикова, В. Кравченко, М. Пастернак.

Метою цієї статті є аналіз досвіду Сполуче­них Штатів Америки та країн Західної Єв­ропи щодо правового регулювання суспіль­них відносин у сфері здійснення запозичень до місцевих бюджетів, які можуть бути ви­користані для формулювання рекомендацій щодо вдосконалення законодавства України у зазначеній сфері.

199

Підвищення ролі муніципальних запози­чень у США, Японії та більшості країн Захід­ної і Східної Європи відображає тенденцію, з одного боку, перерозподілу фінансової відпо­ відальності за реалізацію державних інвести­ційних проектів від центральної влади на ре­гіональний рівень, а з іншого - стрімкого рос­ту соціальних вимог населення до органів міс­цевої влади [3, с. 105].

Найбільшого поширення здійснення запо­зичень до місцевих бюджетів набуло у феде­ральних державах з високим ступенем еконо­мічної самостійності регіонів. Лідером з обо­роту ринку муніципальних цінних паперів є Сполучені Штати Америки. Масштаби зовніш­ніх ринків муніципальних запозичень США вражають, оскільки сягають 1,6 трлн дол. Знач­на частка здійснення запозичень до місцевих бюджетів припадає й на європейські країни. Так, Великобританія емітувала 50 млрд фун­тів стерлінгів муніципальних облігацій. Ця країна за населенням приблизно може бути порівняна з Україною. У свою чергу, Нідерлан­ди (досить невелика держава) емітували му­ніципальні позики на суму 32 млрд євро.

Як свідчить досвід США та країн Західної Європи, як правило, за рахунок муніципаль­них запозичень здійснюється фінансування будівництва і реконструкції об'єктів житлово- комунального господарства, закладів освіти й охорони здоров'я, сфери публічного транспор­ту, будівництва автомобільних доріг, портових споруд, туристичної інфраструктури.

Правове регулювання запозичень до місце­вих бюджетів у США та країнах Західної Євро­пи здійснюється на загальнодержавному та місцевому рівнях. На загальнодержавному рівні, як правило, діють спеціальні закони або окремі розділи в загальних законах, положення яких конкретизуються у відповідних підзакон- них нормативно-правових актах. У законах, пе­редусім, визначаються обмеження у сфері здійс­нення муніципальних запозичень з метою міні­мізації правових ризиків, державні органи, вповноважені контролювати здійснення муні­ципалітетами запозичень, та їх повноваження, механізм запобігання дефолту органів місце­вого самоврядування. Так, у США у кожному штаті діють закони, що регулюють процес ви­пуску муніципальних облігацій. Такі цінні папе­ри органів місцевого самоврядування є най­більш надійними після державних боргових зо­бов'язань. Вони забезпечені безумовною гаран­тією влади штату або муніципальної влади у ме­жах їх загальної суми доходів і можливостей за­позичення. Нарівні із законами федеративних утворень, 24 травня 1934 р. Конгрес 73-го скли­кання прийняв закон про банкрутство муніци­пальних установ № 251 (Municipal Bankruptcy Act), яким доповнив національний закон про банкрутство (глава IX, розділи 78-80). Згідно із зазначеними законодавчими змінами дозволено проведення реструктуризації боргів муніци­палітетів та адміністративних одиниць штатів.

Найбільш розвинутим європейським рин­ком муніципальних запозичень є ринок Ні­меччини, де як емітенти муніципальних цін­них паперів виступають землі, райони, муні­ципалітети. Вважається, що родоначальником зазначених цінних паперів у світі є німецькі міста епохи середньовіччя. У цій країні муні­ципалітети мають право на здійснення запози­чень без попереднього погодження із централь­ним урядом, однак, на умовах, встановлених Мі­ністерством внутрішніх справ земель.

Щодо інших країн європейського конти­ненту, то, наприклад, у Греції правові засади здійснення муніципальних запозичень визна­чені у Муніципальному та комунальному ко­дексі; у Данії відповідно до ст. 55 Закону про муніципалітети особливості здійснення запо­зичень може встановлювати Міністр внутріш­ніх справ; у Швейцарії (країні із статусом кон­федерації) органи місцевого самоврядування можуть позичати грошові кошти відповідно до кантонального законодавства [4, с. 36-40]; у Латвії - відповідно до Закону «Про місцеві бюджети» та за рішеннями Кабінету Міністрів Республіки Латвія.

Таким чином, наявність перш за все зако­нодавчого регулювання здійснення запози­чень до бюджетів органів місцевого самовря­дування у США та країнах Західної Європи переконливо засвідчує факт реалізації держа­вою регулюючого та контрольного впливу у сфері здійснення муніципальних запозичень.

Зарубіжний досвід взаємовідносин держа­ви та муніципалітетів з питань здійснення за­позичень до місцевих бюджетів знаходить своє вираження у вигляді ряду обмежень, встанов­лених державою. Такі обмеження, як правило, закріплені в законах (наприклад, спеціальних законах, законах про органи місцевого самов­рядування та про фінансування органів місце­вого самоврядування), а також у підзаконних нормативно-правових актах, що регулюють бан­ківські операції, рішеннях міністерств (фінан­сів, внутрішніх справ, регіональної політики), актах спеціальних комунальних банків або центральних банків, спеціальних органів, які контролюють дотримання муніципалітетами законодавства у процесі здійснення запозичень. Необхідність встановлення державою обме­жень при здійсненні муніципальних запози­чень зумовлена безпосереднім впливом полі­тики запозичень органів місцевого самовряду­вання на макроекономічну стабільність, рівень сукупного державного боргу, стан публічних фінансів.

Незважаючи на те, що в більшості країн Західної Європи та США держава не бере на себе відповідальності за зобов'язаннями орга­нів місцевого самоврядування, відповідаль­ність за загальну фінансову стабільність у країні все ж несуть центральні органи влади. Іншими словами, зарубіжний досвід перекон­ливо свідчить, що держава в особі уповнова­жених органів змушена здійснювати свій регу­люючий та організуючий вплив у сфері здійс­нення запозичень до місцевих бюджетів.

У країнах Західної Європи є різні моделі державного регулювання ринків муніципаль­них запозичень. Зокрема, органи місцевого са­моврядування мають право вільного виходу на ринки запозичень у Фінляндії, Італії, Порту­галії, Швейцарії. Доступом на ринки муніци­пальних запозичень, але із рядом обмежень, користуються муніципалітети у таких держа­вах, як Швеція, Данія, Німеччина, Франція, Великобританія, Нідерланди, Бельгія. Такі об­меження можуть стосуватися визначення ви­ключного кола міст, які можуть бути емітента­ми, надання права здійснювати місцеві запози­чення лише через спеціально створену держа­вою структуру, встановлення виключно інвес­тиційного спрямування запозичених коштів то­що. Так, у Швеції емітентами стали найбільші шість міст навколо Стокгольма; малі муніци­палітети мають непрямий доступ на ринок облігацій через міжмуніципальну фінансову корпорацію Kommuninvest i Sverige AB. У свою чергу, у Данії муніципальні цінні папери емі­туються не безпосередньо органами місцевого самоврядування, а за участю асоціації Kommune Kredit - спеціалізованого іпотечного інститу­ту, який надає позики муніципалітетам і ком­паніям, що мають муніципальні гарантії [5, с. 32].

Випуск місцевих запозичень суттєво обме­жений з боку держави в Бельгії, де правом емісії наділені лише Брюссель, Льєж, Антвер­пен і Гент. В Іспанії також лише декілька вели­ких адміністративно-територіальних одиниць отримали право на випуск облігацій [6, с. 25]. У Німеччині, Франції та у Бельгії (Фламанд­ська область) муніципалітети, які здійсню­ють запозичення, повинні дотримуватися пев­них правил, зокрема щодо виключно інвести­ційного спрямування запозичених коштів. Крім того, в Німеччині розміщення запозичень (Kom­munalanleihe) федеральних земель здійснюєть­ся лише відповідно до п'ятирічного фінансово­го плану, затвердженого федеральною адміні­страцією.

У багатьох країнах регулюючий вплив дер­жави при здійсненні запозичень до місцевих бюджетів полягає також у необхідності отри­мання муніципальними органами дозволу на запозичення. Зокрема, в Австрії контролюючі заходи передбачені в законах «Про місцеве са­моврядування», «Про фінанси місцевого са­моврядування», а також в актах муніципалі­тетів. Згідно з цими нормативно-правовими актами запозичення підлягають умовному схваленню контролюючими органами та Мі­ністерством фінансів. У Бельгії (Фламандська область) для здійснення запозичень до місце­вих бюджетів необхідно отримати дозвіл На­ціонального міністерства фінансів, а також ре­зультати перевірки контролюючих органів.

В Ірландії контролюючі заходи встановлені За­коном «Про місцеве самоврядування» від 1960 р. № 2, згідно з яким всі запозичення підлягають схваленню міністром навколишнього середо­вища (в окремих випадках - за погодженням з міністром фінансів). У Норвегії контролюючі заходи визначені у Законі «Про місцеве само­врядування», згідно з яким всі позики органів місцевого самоврядування мають бути схва­лені центральними органами влади. В Іспанії обмеження щодо здійснення запозичень до місцевих бюджетів набрали чинності з дня прийняття Закону «Про управління місцеви­ми фінансами» від 1988 р., згідно з яким муні­ципалітети повинні для здійснення запози­чень отримати дозвіл чи підтвердження від компетентного органу Міністерства фінансів. У Великобританії контролюючі заходи вста­новлені законами «Про місцеве самоврядуван­ня», «Про житлове господарство» від 1989 р., а також Правилами запозичень місцевих ор­ганів влади від 1990 р. № 767 [4, с. 35-39].

Однією з основних причин такого пильно­го контролю з боку держави за здійсненням за­позичень до місцевих бюджетів в зарубіжних країнах є питання фінансової відповідальності органів місцевого самоврядування в разі не­спроможності виконання ними взятих на себе зобов'язань, в результаті чого такий фінансо­вий тягар може бути покладений на державу. У зв'язку з цим виникає потреба у створенні відповідних правових механізмів запобігання дефолту органу місцевого самоврядування.

У Сполучених Штатах Америки запози­чення до місцевих бюджетів не вважаються аб­солютно безризиковими, якщо вони не гаран­товані центральним урядом. Прийняття у США Закону про банкрутство муніципальних установ № 251 і було зумовлене сумним до­свідом США щодо банкрутства муніципалі­тетів. Адже в 30-х роках XX ст. у США збан­крутувало близько 5 тис. муніципалітетів. За­значений Закон ледве не був застосований до найбільшого фінансового центру світу - Нью- Йорка. У 1975 р. Нью-Йорк, маючи бюджет обсягом 12 млрд дол. США, повинен був за 9 місяців сплатити 6 млрд дол. у рахунок пога­шення муніципального боргу. Місто врятува­ло те, що йому на допомогу прийшла влада штату. Було створене спеціальне агентство з метою порятунку міста Нью-Йорк, яке випус­тило спеціальні облігації, за рахунок чого вда­лося залучити необхідні місту грошові кошти [7, с. 33-34].

Реорганізація муніципальних боргів, як правило, проводиться шляхом продовження строку погашення, зниження боргових виплат у найближчому майбутньому, рефінансуван­ня боргу через надання нових позик, забезпе­чених новими податками, скорочення певних видатків. Законодавство не містить положень про можливість продажу активів позичаль­ника та розподілу виручки на користь креди­торів. Лише позичальник може виступати ініціатором процедури банкрутства. Як прави­ло, у випадку дефолтів муніципалітетів уряди штатів інтенсивно втручаються в їх фіскальні справи та забезпечують врегулювання най­більш проблемних питань [8, с. 18].

Серед країн європейського континенту особлива правова процедура задоволення ви­мог кредиторів у випадку неплатоспромож­ності муніципалітету розроблена лише в двох із них - в Угорщині (Закон про врегулювання муніципальних боргів) та в Латвії (Закон про фінансову стабілізацію органів місцевого са­моврядування 1998 р.). Деякі положення щодо того, що робити в разі дефолту за муніципаль­ними зобов'язаннями, містяться і в Румунсь­кому Законі про місцеві публічні фінанси.

Отже, в кожній країні сформувалася своя система державного регулювання здійснення запозичень до місцевих бюджетів, що передба­чає, перш за все, відповідну нормативно-пра­вову базу. Викладене свідчить, що контроль держави за здійсненням органами місцевого самоврядування запозичень до місцевих бюд­жетів виявляється, перш за все, у встановленні ряду обмежень, зокрема щодо необхідності от­римання відповідних погоджень чи дозволів для здійснення запозичень, скорочення стро­ків та обмеження обсягів (суми) позик, вста­новлення вичерпного переліку органів місце­вого самоврядування, вповноважених здійс­нювати зовнішні запозичення, можливості ви­користання запозичень виключно на капіталь­ні інвестиції тощо.

Висновки

Зарубіжна практика здійснення запози­чень до місцевих бюджетів свідчить про їх ши­роке використання. Досвід США та країн Західної Європи демонструє, що, здійснюючи муніципальні запозичення, органи місцевого самоврядування виконують покладені на них функції набагато ефективніше. Незважаючи на наявні ризики та небезпеки, в зарубіжних країнах за умови ефективного правового регу­лювання місцеві запозичення є важливим інструментом фінансування першочергових суспільних потреб.

Досвід зарубіжних країн щодо норматив­но-правового регулювання суспільних відно­син у сфері здійснення запозичень до місцевих бюджетів свідчить, що таке регулювання здійснюється, перш за все, на рівні законів і де­талізується у підзаконних нормативно-право­вих актах.

Встановлення через нормативно-правові акти обмежень у сфері здійснення запозичень до бюджетів органів місцевого самоврядуван­ня дає можливість забезпечити в країні дотри­мання макроекономічної рівноваги, на яку од­нозначно може вплинути неспроможність ви­конання муніципалітетом взятих на себе фі­нансових зобов'язань. Такі обмеження стосу­ються цільового використання запозичених муніципалітетами коштів, строків і розмірів місцевих позик, необхідності отримання по­годження та/або схвалення державних чи спе­ціально створених контролюючих органів на здійснення запозичень, наділення правом емі­сії визначеного кола муніципалітетів або здійс­нення місцевих запозичень лише через спеці­ально створену державою структуру тощо.

Викладене свідчить, що позитивний досвід США, країн Західної Європи доцільно викори­стати в подальшому у процесі вдосконалення законодавства України у сфері здійснення за­позичень до місцевих бюджетів, насамперед, при розробленні проекту Закону України «Про місцеві запозичення та місцеві гарантії».

Література

Кабаренкова Є. У Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва і місце­вого самоврядування обговорено нагальні питання розвитку місцевого самоврядування. - Ьир://»^». auc.org.ua/activities/news/amu/?id=35276.

Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институ­ты, их роль в совершенствовании финансовой де­ятельности Советского государства. - М., 1983. - 80 с.

Огданський К., Ільчук О. Аналіз функціону­вання та проблеми ринку муніципальних позик в Україні // Актуальні проблеми державного управ­ління. - 2006. - Вип. 4. - С. 105-109.

Зайчикова В. В. Особливості регулювання місцевих запозичень в європейських країнах // На­укові праці НДФІ. - К., 2006. - Вип. 4. - С. 34-42.

Музика О. Місцеві запозичення: Україна і зарубіжний досвід // Юридичний вісник України. - 2005. - № 9. - С. 30-32.

Шадрин А. Е. Использование механизмов муниципальных облигационных займов за рубе­жом и в Российской Федерации // Сборник мате­риалов науч.-практ. семинара «Муниципальные займы как инструменты финансовой системы местного самоуправления», 4-5 июня 1998. - М., 1998. - 138 с.

Кравченко В. І. Концептуальні засади органі­зації ринку муніципальних запозичень у зарубіж­них країнах // Проблеми фінансування розвитку великих міст за рахунок муніципальних запозичень та шляхи їх розв'язання. Міжнар. наук.-практ. конф., м. Київ, 29 вересня 2004 р. / За ред. В. І. Кравченка, В. М. Падалки, Д. М. Гриджука. - К., 2005. - 192 с.

Акімова І., Вахненко Т. Становлення ефек­тивної системи регулювання місцевих запозичень в Україні // Економіка. Фінанси. Право. - 2004. - № 5. - С. 15-22.\

20.

вання державного боргу, зокрема механізму його правового регулювання, вважаємо за доцільне сформулювати поняття та визначити особливості фінансово-правової норми, що регулює відносини у сфері формування, обслуговування, погашення та управління державним (муніципальним) боргом.

Зміст відносин у сфері державного боргу містить деякі специфічні особливості відповідних правових норм. Проф. Н.І. Хімічева зазначає, що загальний зміст фінансово-правових норм має багато конкретних визначень, зумовлених різноманітністю фінансових відносин, багаторівневою структурою фінансової системи тощо [213][3].

Загалом зміст державного боргу становлять відносини щодо: 1) здійснення бюджетних запозичень; 2) відносини, що виникають у зв’язку з прийняттям державою у належній правовій формі відповідних боргових зобов’язань; 3) здійснення розрахунків за прийнятими зобов’язаннями у формі бюджетних запозичень чи в інших формах згідно з чинним законодавством; 4) управління, обліку та контролю державного боргу.

У першому випадку відбувається добровільний метод мобілізації грошових коштів до централізованих фондів держави (органів місцевого самоврядування). Відповідно, учасники відносин з приводу здійснення бюджетних запозичень вступають у них за добровільною згодою і вільним волевиявленням. Крім того, інструмент бюджетних запозичень у вигляді державних (муніципальних) цінних паперів є предметом цивільно-правових відносин. У другому та третьому випадках держава бере на себе зобов’язання у відповідній правовій формі розрахуватись за своїми борговими зобов’язаннями щодо здійснення запозичень, а також інших фінансових зобов’язань. Це означає добровільне покладання державою на вищі органи державної влади відповідальності щодо здійснення розрахунків за власними борговими зобов’язаннями або ж за борговими зобов’язаннями, які вона не утворювала (боргові зобов’язання попередньої влади), проте визнала у належній правовій формі тощо.

Без сумніву, такі особливості правовідносин зумовлюють певні специфічні ознаки правової норми, що регулює відносини у сфері державного боргу. Отож, вважається за доцільне визначити специфічні особливості правових норм, що регулюють відносини у цій сфері на підставі загальних критеріїв класифікації правової норми.

У фінансовому праві виокремлюють особливості фінансово-правової норми, зважаючи на її специфіку. Зокрема, щодо її змісту, характеру встановлених у ній приписів, відповідальності за порушення встановлених правил, порядку захисту прав учасників фінансових відносин.[213][4] Загалом йдеться про те, що правила, визначені у фінансово-правових нормах, реалізовують шляхом надання учасникам цих відносин таких юридичних прав та покладанні на них відповідних юридичних обов’язків, реалізація яких забезпечує планомірне утворення, управління, розподіл (перерозподіл) і використання публічних фондів коштів та фінансовий контроль. Таке загальне визначення змісту фінансової норми права випливає з визначення предмета фінансового права, здійсненого А.А. Нечай. Зокрема, автор зазначає, що йдеться про правову норму, яка регулює публічні фінанси [450][5].

За загальним правилом, правові норми містять державні приписи і є імперативними. Проте імператив фінансово-правової норми має форму категоричного припису, що не дає змоги суб’єкту правовідносин змінювати зміст норми або по-іншому впливати на перебіг існуючих правовідносин. Крім того, фінансово-правова норма позбавляє суб’єктів фінансових правовідносин права оперативної самостійності, тобто не пропонує альтернативної поведінки. Фінансово-правові норми мають імперативний характер, оскільки містять державне веління. Їхньою особливістю є те, що імператив виступає у формі категоричного припису, який виключає зміну умов норми за волевиявленням суб’єктів відносин [226][6]. Учасники відносин, що врегульовані нормою фінансового права, не можуть змінити приписи та порядок її застосування. Варто наголосити, що фінансово-правові норми не є простим волевиявленням законодавчого органу чи органу виконавчої влади, вони завжди мають матеріальне підґрунтя [36][7].

Ми маємо підстави свідчити про імперативність правових норм, що регулюють відносини у сфері державного боргу. Проте, зважаючи на різнорідність відносин, що є похідними або такими, що зумовлюють виникнення відносин з приводу боргових зобов’язань (операції з державними цінними паперами, їхня купівля, продаж тощо), потрібно наголосити, що ці відносини регулюють також норми конституційного, цивільного, адміністративного галузей права. За сферою своєї дії ці норми є такими, що забезпечують або доповнюють фінансово-правовий інститут – інститут державного боргу в процесі реалізації відносин, що становлять його. Відповідно, ступінь категоричності у правових нормах, що регулюють відносини у сфері державного боргу та похідні від нього, є неоднаковим.

Оскільки відносини у сфері боргу виникають у процесі залучення до бюджетів (державного та місцевих) додаткових фінансових ресурсів, а також здійснення розрахунків по боргових зобов’язаннях Уряду (органів місцевого самоврядування) за рахунок бюджетних коштів, то зрозуміло, що головне місце тут займає фінансово-правова норма.

Щодо конституційно-правових норм, то вони визначають пріоритет законодавчої влади та представницьких органів (місцевих рад) під час встановлення та регулювання відносин у сфері державного та муніципального боргу.

Усі інші відносини, що пов’язані з участю інвесторів на ринку державних цінних паперів та операції з державними цінними паперами на вторинному ринку, – регулюють інші правові норми, зокрема, цивільно-правові, адміністративно-правові.

Усі ці особливості виявляються у відповідній класифікації правових норм, яку пропонують здійснити щодо відносин у сфері державного боргу:

1.  Залежно від характеру впливу правової норми на учасників правовідносин:

§             Зобов’язуючі норми права регулюють і визначають активну поведінку суб’єктів та зобов’язують у категоричній формі вчиняти певні дії. Для прикладу, Закон України „Про Дер-жавний бюджет України на 2005 рік” у ч. 2 ст. 13 передбачає, що позичальники іноземних кредитів (крім суб’єктів чітко визначених у законі), щодо яких ухвалено рішення про надання державних гарантій, отримуючи такі гарантії зобов’язані подати зустрічні, безвідзивні та безумовні гарантії банків, фінансові показники яких відповідають вимогам, визначеним Кабінетом Міністрів України за участю Національного банку України, або надати інше належне забезпечення та сплатити до Державного бюджету України плату за їхнє отримання у розмірі, встановленому Кабінетом Міністрів України. [488][8]

Така правова норма свідчить про складні (комплексні) правовідносини, що передбачає також цивільно-правові зв’язки між позичальниками та банками, а також відповідні адміністративні відносини, що виникають у процесі виконання відповідних функцій Кабінету Міністрів та Національного банку. Проте немає підстав вважати, що відносини у сфері державного боргу регулюють цивільно-правові норми (цивільне законодавство). Це може бути доречним щодо характеристики державних цінних паперів, як предмета цивільних правовідносин, зокрема з приводу права власності на них. Водночас, вважаємо за потрібне зазначити, що згідно з ч. 2 ст. 1 Цивільного кодексу цивільне законодавство до бюджетних відносин не застосовують, якщо інше не передбачено законодавством. Тобто, ми можемо стверджувати, що цивільно-правові норми регулюють похідні від відносин у сфері державного боргу відносини [461][9].

§             Забороняючі норми права – регулюють пасивну поведінку суб’єктів фінансових відносин і передбачають не вчиняти дії, що порушують фінансову дисципліну і законність. Зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону України „Про Державний бюджет України на 2005 рік” встановлено, що у 2005 р. надання державних гарантій, гарантій Ради міністрів Автономної Республіки Крим та гарантій органів місцевого самоврядування, крім чітко передбачених випадків, – не здійснюється [488][10]. Приклад забороняючої норми права знаходимо також у Бюджетному кодексі України, де у ст. 73 передбачено, що надання позичок з одного бюджету іншому заборонено. Згідно з ч. 4 ст. 74 Бюджетного кодексу України, видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати десять відсотків видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу [460][11].

§             Уповноважуючі норми права – містять дозвіл відповідним органам чи посадовим особам конкретизувати приписи, відображені в правовій нормі. Уповноважуючі (дозволяючі) правові норми вказують на можливу, припустиму поведінку [191][12].

B уповноважуючих правових нормах, як зазначає О.М. Горбунова, категоричний характер припису держави поєднується з певними повноваженнями учасників фінансових відносин. У них міститься дозвіл розпоряджатися суб’єктивними правами в межах норми, керуючись загальними правовими принципами [36][13]. Відповідно до ст. 73 Бюджетного кодексу України, для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної ради можуть отримувати коротко-термінові позички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців, але в межах поточного бюджетного періоду [460][14].

2. За сферою дії правової норми:

§             Загальнодержавна правова норма – це норма, сформована та санкціонована вищими органами державної влади, юридичний вплив якої поширюється на всю територію держави. Наприклад, відповідно до ст. 18 Бюджетного кодексу України, граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу, боргу Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування, граничний обсяг надання гарантій встановлено на кожний бюджетний період законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет. Обсяг основної суми державного боргу не повинен перевищувати 60% фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту України.

§             Місцева правова норма – норма, яку формулює та затверджує місцевий орган влади – орган місцевого самоврядування, або державної виконавчої влади, та поширюється винятково на відповідній території. Наприклад, рішення відповідної ради про місцевий бюджет, рішення про випуск облігацій місцевої позики тощо.

3. Залежно від виду правової норми:

§                     Фінансово-правова норма. Порядок фінансування бюджету та державного боргу, а також відносини щодо погашення, обслуговування та управління боргом, фінансового контролю, обліку та звітності державного боргу, регулюють фінансово-правові норми. Регулювання відносин з приводу державного боргу є пріоритетним. Зважаючи на те, що вони покликані регулювати відносини, що виникають у процесі реалізації добровільної фінансової участі юридичних, фізичних осіб, іноземних держав та інших суб’єктів у формуванні централізованих публічних фондів, і водночас усвідомлюючи, що держава (орган місцевого самоврядування) одноособово встановлює умови здійснення позики, умови реструктуризації боргу тощо, стверджуємо, що ці норми є імперативними, проте категоричність такої норми не є абсолютною, оскільки факт добровільності відносин у сфері здійснення бюджетних запозичень є беззаперечним.

§                     Конституційно-правова норма. Відповідно до п.1 ч.2 ст. 92 Конституції України, винятково закон України встановлює порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їхні види і типи. У Конституції України, в п.14 ч.1 ст. 85 передбачено також, що до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, затвердження рішень про надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, непередбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їхнім використанням.

§                     Адміністративно-правова норма – це встановлені, санкціоновані або ратифіковані державою, формально визначені, юридично обов’язкові, охоронювані засобами державного примусу правила поведінки учасників суспільних відносин у сфері реалізації виконавчої влади та управлінської діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування, які забезпечують умови реалізації цими учасниками своїх прав та виконання покладених на них обов’язків. Метою цих норм є, зокрема, забезпечення організації та впорядкованості дій суб’єктів виконавчої влади та місцевого самоврядування [151][15]. Для прикладу, згідно з Положенням про Державне казначейство, Головне управління Державного казначейства відповідно до завдань, покладених на нього, здійснює разом з Національним банком і Мінфіном управління державним внутрішнім і зовнішнім боргом та проводить їх обслуговування відповідно до чинного законодавства [620][16].

§                     За змістом, норми, що регулюють відносини у сфері публічного боргу, доцільно класифікувати на:

§                     Матеріальні норми – закріплюють матеріальний, зокрема, грошовий зміст юридичних прав та обов’язків учасників фінансових правовідносин. Ці норми мають статичний характер, зазвичай, містяться в законодавчих актах і діють тривалий період часу. Вони визначають зміст державного боргу, його структуру, суб’єкти відносин у сфері державного боргу, їхній правовий статус, повноваження та компетенцію. Усі ці норми визначено, зокрема, у Бюджетному кодексі України; Законі України “Про державний внутрішній борг” та деяких інших.

§                     Процесуальні норми – встановлюють порядок застосування і дії норм матеріального права, процедуру реалізації відносин у сфері державного боргу. Зокрема, процес здійснення запозичень: емісію державних (муніципальних) цінних паперів, порядок реєстрації їхнього випуску; порядок їхнього розміщення; операції з державними (муніципальними) цінними паперами; порядок надання державних гарантій; порядок здійснення розрахунку за борговими зобов’язаннями тощо.

Отже, правова норма, яка регулює відносини у сфері публічного боргу (державного/муніципального), – це імперативний припис уповноваженого органу держави (органу місцевого самоврядування) у відповідній правовій формі щодо формування, обслуговування, погашення та управління державним (муніципальним) боргом, та який набирає чинності у передбачений ним строк (або згідно з чинним законодавством), чітко визначає права та обов’язки суб’єктів цих відносин, їхню відповідальність і забезпечується політико-правовим статусом держави, (органу місцевого самоврядування) та примусовою силою відповідного суб’єкта публічної влади.[17][313]

Зважаючи на те, що ці норми права регулюють відносини у сфері публічних фінансів, необхідно пам’ятати про функції фінансів та їхнє значення для держави. Вважаємо доцільним навести цитату проф. О.М. Горбунової, яка зазначає, що фінансово-правову норму засадничо потрібно конструювати так, щоб вона слугувала не лише акумуляції коштів у фондах грошових коштів та їх розподілу, але й сприяла розвитку економіки і соціальних процесів у державі [36][18]. З огляду на це дуже важливо, щоб правова норма, що регулює відносини у сфері державного (муніципального) боргу, передбачала оптимальну модель щодо наповнення бюджету додатковими ресурсами; виконувала загальнодержавні (місцеві) програми економічного розвитку; забезпечувала їхнє ефективне та раціональне використання; сприяла стосункам та діловим зв’язкам із іноземними державами.