1. Поняття екологічного контролю

Екологічний контроль становить одну з основних функцій управління охороною навколишнього природного середовища і забезпечення раціонального природокористування. Під екологічним контролем розуміється діяльність уповноважених суб'єктів, які здійснюють перевірку додержання і виконання чинного екологічного законодавства.

Завдання екологічного контролю сформульовані у ст. 34 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Вони полягають у забезпеченні додержання вимог чинного екологічного законодавства всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами. Контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони республіки, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, стан довкілля.

Екологічний контроль проводиться у формах попереднього і поточного контролю. Попередній контроль здійснюється стосовно різних видів діяльності, які можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища (погодження з органами з охорони навколишнього природного середовища проектів будівництва господарських об'єктів, участь представників цих органів у роботі державних приймальних комісій тощо). Поточний екологічний контроль здійснюється на стадіях експлуатації об'єктів, які впливають на стан навколишнього природного середовища, у процесі використання природних ресурсів тощо.

Залежно від уповноваженого суб'єкта, який здійснює функції контролю, та сфери його дії екологічний контроль поділяється на види: державний, відомчий, виробничий, громадський. У своїй сукупності ці види становлять механізм контролю за додержанням екологічного законодавства у будь-якій сфері його дії

2. Державний екологічний контроль

Державний екологічний контроль здійснюється в процесі виконання державою своєї екологічної функції. Особливість цього виду контролю полягає в тому, що він є прерогативою відповідних державних органів, які можуть застосовувати у передбачених законом випадках заходи державного примусу. Державний екологічний контроль проводиться центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, а також спеціально уповноваженими органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища (органами спеціальної компетенції). Правові засади цього контролю визначаються Конституцією України, екологічним законодавством, нормативними актами, якими регулюється правовий статус відповідних державних органів, тощо.

Вищі органи державної влади України здійснюють державний екологічний контроль у контексті їх контрольних функцій в цілому. Верховна Рада України, зокрема, контролює стан виконання прийнятих нею законів екологічного характеру через свої комітети і комісії, шляхом проведення парламентських слухань тощо. Президент України контролює виконання своїх екологічних указів через відповідний контрольний апарат Секретаріату Президента України. Відповідні структури діють і у складі Кабінету Міністрів України, які контролюють виконання урядових постанов з питань охорони навколишнього природного середовища і раціонального природокористування.

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить «здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів» (ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), а також контролю за станом охорони зелених насаджень і водойм, благоустрою місць відпочинку громадян.

Місцеві державні адміністрації здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринногосвіту та інших природних ресурсів, додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою (ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

Особливе місце в системі державного екологічного контролю посідають органи прокуратури. Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори здійснюють контрольну функцію в порядку прокурорського нагляду за додержанням законності у сфері охорони довкілля, форми і методи якого передбачені Законом України «Про прокуратуру» (1991). Відповідно до цього Закону органи прокуратури проводять перевірки виконання екологічного законодавства, вносять протести і подання на виявлені правопорушення, звертаються з позовами до судів про відшкодування шкоди, заподіяної в результаті порушення екологічного законодавства, та про припинення екологічно небезпечної діяльності. У системі органів прокуратури діють також спеціальні природоохоронні прокуратури на правах міжрайонних з підпорядкуванням прокурорам областей. Ці органи здійснюють нагляд за дотриманням і правильним застосуванням екологічного законодавства підприємствами, установами, організаціями незалежно від їх підвідомчості.

Державний екологічний контроль, здійснюваний органами спеціальної компетенції, характеризується тим, що для цих органів відповідна контрольна функція є головною.

Міністерство екології та природних ресурсів України  здійснює відповідно до законодавства державний контроль за додержанням правил, нормативів, норм, лімітів, квот, умов дозволів та ліцензійних умов у сфері використання та охорони природних ресурсів (землі, надр, поверхневих та підземних вод, атмосферного повітря, лісів, тваринного і рослинного світу та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України), вимог екологічної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду, а також у сфері поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами. Крім того, на цей орган покладені функції державного контролю за повнотою геологічного вивчення надр, своєчасністю і правильністю державної реєстрації робіт з їх геологічного вивчення, наявністю спеціальних дозволів, додержанням під час дослідно-промислової експлуатації родовищ корисних копалин технологій, які забезпечуютьнеобхідне їх вивчення і виключають можливість пошкодження родовищ, а також за виконанням рекомендацій державної експертизи з оцінки запасів корисних копалин, збереженням розвідувальних гірничих виробок і свердловин, геологічної документації, зразків порід, дублікатів проб, що можуть бути використані для дальшого вивчення надр (державний геологічний контроль), а також державний контроль за топографо-геодезичною, картографічною діяльністю (державний геодезичний нагляд).

Мінприроди України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в його складі урядові органи державного управління, спеціально уповноважений орган виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища в Автономній Республіці Крим, територіальні органи, інспекції, установи та організації, що належать до сфери його управління.

Державна екологічна інспекція (Держекоінспекція) є урядовим органом державного управління, який діє на підставі Положення про неї у складі Мінприроди України. Одним із головних завдань Держекоінспекції є здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів, екологічну та в межах своєїкомпетенції радіаційну безпеку, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) та небезпечними хімічними речовинами.

Здійснюючи свої повноваження, Держекоінспекція організовує та здійснює контроль за: додержанням вимог екологічного законодавства центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами і організаціями, громадянами; додержанням правил, нормативів, стандартів у сфері охорони довкілля, екологічної безпеки, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) та небезпечними хімічними речовинами; виконанням вимог висновків державної екологічної експертизи у сфері використання, відтворення і охорони природних ресурсів; додержанням умов виданих дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, викиди та скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне сере довище та допустимі рівні шкідливого впливу фізичних і біологічних факторів на його стан, транскордонне переміщення об'єктів рослинного і тваринного світу.3

 метою удосконалення державного екологічного контролю у 2007 р. були утворені державні екологічні інспекції в областях, містах Києві та Севастополі як спеціальні підрозділи Мінприроди. Ці інспекції діють на підставі Положення та підзвітні і підконтрольні Держекоінспекції в частині здійснення державного контролю.

Державні інспектори екологічної інспекції в межах своєї компетенції мають право:

—обстежувати в установленому порядку підприємства, установи та організації з метою перевірки додержання ними вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) та небезпечними хімічними речовинами, екологічну та в межах своєї компетенції радіаційну безпеку;

—обмежувати чи зупиняти (тимчасово) в установленому порядку діяльність підприємств, установ і організацій та експлуатацію об'єктів (у тому числі будівництво, реконструкцію та розширення об'єктів) і подавати до Мінприроди пропозиції щодо припинення їх діяльності у разі порушення ними вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, екологічну та в межах своєї компетенції радіаційну безпеку, за винятком суб'єктів підприємницької діяльності (інвесторів), що провадять свою діяльність відповідно до законодавства про угоди щодо розподілу продукції;

— опломбовувати приміщення, устаткування та апаратуру підприємств, установ, організацій та об'єктів, стосовно яких було прийняте в установленому порядку рішення про обмеження чи зупинення (тимчасово) їх діяльності;

—  перевіряти документи на право спеціального використання природних ресурсів (ліцензії, дозволи тощо);

—давати обов'язкові для виконання приписи з питань, що належать до повноважень Держекоінспекції;

—складати акти перевірки і протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати справи про адміністративні правопорушення у межах повноважень, визначених законом;

—доставляти осіб, які вчинили порушення вимог екологічного законодавства, до органів внутрішніх справ або виконавчих органів сільських, селищних рад, якщо особу порушника не може бути встановлено на місці вчинення порушення;

—вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів та подавати позови про відшкодування втрат і збитків, завданих унаслідок порушення вимог екологічного законодавства;

—контролювати наявність та правильність укладення договорів обов'язкового страхування відповідальності суб'єктів перевезення небезпечних вантажів, експортерів та осіб, які відповідають за утилізацію (видалення) небезпечних відходів, цивільної відповідальності суб'єктів господарювання за шкоду, яка може бути заподіяна внаслідок пожеж та аварій на об'єктах підвищеної небезпеки;

—передавати до прокуратури, органів попереднього слідства та дізнання матеріали про виявлені факти правопорушення, в яких є ознаки злочину;

—одержувати в установленому законодавством порядку від центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів АРК, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій довідкові та інформаційні матеріали про стан екологічної та радіаційної безпеки, повідомлення про аварії та їх причини, технічну та іншу документацію, а також інформацію, необхідну для виконання покладених на Держекоінспекцію завдань;

—залучати спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) до розгляду питань, що належать до їх повноважень;

—зупиняти транспортні (в тому числі плавучі) засоби та проводити огляд речей, транспортних (у тому числі плавучих) засобів, знарядь добування об'єктів рослинного та тваринного світу на місцях їх добування, зберігання, перероблення і реалізації;

—вилучати в установленому порядку в осіб, які порушили вимоги екологічного законодавства, знаряддя добування об'єктів рослинного та тваринного світу, транспортні (в тому числі плавучі) засоби, обладнання та предмети, що є знаряддям незаконного добування об'єктів рослинного та тваринного світу незаконно добуті природні ресурси і продукцію, що з них вироблена, а також відповідні документи (ліцензії, дозволи тощо);викликати громадян для одержання усних або письмових пояснень у зв'язку з порушенням ними вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) та небезпечними хімічними речовинами, екологічну та в межах своєї компетенції радіаційну безпеку;

—проводити фотографування, здійснювати звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для попередження та розкриття екологічних правопорушень;

—призначати в установленому порядку громадських інспекторів з охорони довкілля та видавати їм посвідчення затвердженого Мінприроди зразка;

—оглядати в пунктах пропуску через державний кордон, на митницях призначення та відправлення усі види транспортних (у тому числі авіаційних і плавучих) засобів у порядку, визначеному законодавством, з метою виявлення екологічно небезпечних і заборонених до вивезення з України та ввезення в Україну вантажів.

Крім того, у складі Мінекоресурсів України діють Державна служба заповідної справи, на яку покладений державний контроль за додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду, збереженням біологічного та ландшафтного різноманіття на відповідних територіях, та Державна служба геології та надр України, яка здійснює державний контроль за проведенням робіт з геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Держгеослужба відповідно до Положення про неї в процесі здійснення державного контролю має право: припиняти відповідно до законодавства всі види робіт з геологічного вивчення надр, які проводяться з порушенням стандартів, норм і правил, що може призвести до виснаження родовищ, істотного зниження ефективності робіт або заподіяння значних збитків; анулювати ліцензії на пошук (розвідку) корисних копалин та видобуток уранових руд; анулювати спеціальні дозволи на користування надрами і зупиняти роботу видобувних підприємств у випадках, передбачених законодавством; давати згідно із законодавством обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення порушень, допущених у процесі геологічного вивчення та використання надр.

Функції державного екологічного контролю у відповідних регіонах здійснюють також спеціальні підрозділи Мінприроди України: Державна екологічна інспекція з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря, Державна екологічна інспекція Азовського моря, Державна Азово-Чорноморська екологічна інспекція.

Державне агентстве водних ресурсів України  відповідно до покладених на нього повноважень здійснює контроль за: забезпеченням права державної власності на води; наявністю та станом водоохоронних споруд та обладнання; веденням обліку використання води та скидами речовин, що забруднюють, уводні джерела і наявністю відповідної апаратури та систем контролю; дотриманням правил експлуатації водогосподарських споруд і пристроїв; дотриманням умов дозволів на спеціальне водокористування; дотриманням установлених режимів роботи водосховищ та водогосподарських систем; виконанням заходів з охорони вод від забруднення, засмічення та виснаження при здійсненні господарської діяльності на водозборах, у водоохоронних зонах та прибережних захисних смугах річок, водосховищ, озер та інших водних об'єктів; дотриманням порядку та режиму використання земель водного фонду; виконанням заходів щодо безпечного водокористування у зонах впливу атомних електростанцій.

Виконуючи контрольні функції, органи Держводгоспу здійснюють перевірки: наявності та стану обладнання й апаратури для обліку використаної і скинутої води; дотримання норм і правил організації водовідведення поверхневих вод з територій населених пунктів; дотримання порядку та умов загального і спеціального водокористування; достовірності даних статистичної звітності з обліку водокористування; стану будівництва водоохоронних об'єктів на землях водного  фонду; ведення господарської діяльності на водозборах, у прибережних захисних смугах та водоохоронних зонах.

Органи Держводгоспу в межах своєї компетенції мають право:

—обстежувати в установленому порядку підприємства, установи, організації, що використовують водні ресурси чи здійснюють господарську діяльність на водозабірних та прибережних захисних смутах і водоохоронних зонах у будь-який час з метою перевірки додержання водного законодавства;

—видавати фізичним і юридичним особам приписи щодо здійснення відповідних заходів з раціонального використання, охорони вод та відтворення водних ресурсів;

—порушувати перед відповідними органами питання щодо обмеження, тимчасової заборони (зупинки) будівництва, реконструкції, розширення об'єктів промисловості, зв'язку, оборони, транспорту та іншого призначення, проведення робіт з експлуатації (добування) природних ресурсів, пошукових та інших робіт, що здійснюються 3 порушенням водного законодавства; заборони (тимчасової зупинки), обмеження роботи промислових підприємств, інших суб'єктів господарювання на водозаборах, у межах прибережних захисних смуг та у водоохоронних зонах, якщо ця діяльність здійснюється з порушенням норм і правил використання і охорони водних ресурсів чи призводить або призведе до забруднення, засмічення чи виснаження водного об'єкта; тимчасової зупинки дії виданих дозволів на спеціальне водокористування у разі недотримання умов цих дозволів;

—зупиняти або забороняти проведення робіт у руслах річок чи акваторіях водосховищ, якщо ці роботи не погоджені в установленому порядку із спеціально уповноваженими органами державної виконавчої влади в галузі використання, охорони та відтворення водних ресурсів;

—складати акти перевірки і протоколи про порушення законодавства в галузі охорони і раціонального використання водних ресурсів та у випадках пошкодження водогосподарських споруд (об'єктів) та пристроїв чи про порушення правил їх експлуатації;

—пред'являти позови про відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення водного законодавства чи пошкодження водогосподарських споруд (об'єктів) та пристроїв;

—викликати громадян та посадових осіб для надання усних або письмових пояснень у зв'язку з порушенням ними водного законодавства, проводити фотографування, здійснювати звукозапис, кіно-та відеозйомку як допоміжний засіб для попередження і розкриття адміністративних правопорушень, відповідальність за які передбачена статтями 48, 59, 60 та 61 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КпАП України);

—отримувати безкоштовно від фізичних і юридичних осіб інформаційні матеріали в обсягах статистичної звітності, необхідні для визначення стану використання та охорони водних ресурсів, повідомлення про аварійні забруднення водних ресурсів та про хід ліквідації їх наслідків, пояснення обставин, що призвели до порушення правил експлуатації водогосподарських споруд і пристроїв чи їх пошкодження;

— розглядати справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням правил використання, охорони водних ресурсів (статті 48, 59, 60 та 61 КпАП України), за винятком випадків забруднення та засмічення підземних вод або порушення водоохоронного режиму на водозаборах, яке спричинило забруднення цих вод;

— вносити пропозиції щодо притягнення осіб, які допустили порушення водного законодавства, до дисциплінарної, матеріальної, адміністративної або кримінальної відповідальності у випадках, передбачених чинним законодавством України.

Державний агентство лісових ресурсів України здійснює державний нагляд і контроль за додержанням вимог щодо охорони, захисту, використання та відтворення лісів, ведення мисливського господарства і полювання, а також застосування пестицидів та агрохімікатів у лісовому господарстві, на землях лісового фонду, проводить у встановленому порядку через галузеві науково-дослідні установи їх апробацію; забезпечує функціонування та координує роботу служби державної лісової охорони (Положення про Державний комітет лісового господарства України).

Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагенство) в межах своїх повноважень здійснює контроль за додержанням встановленого законодавством порядку визначення розміру та відшкодування витрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва; контролює додержання нормативів виконання землевпорядних та землеоціночних робіт (Положення про Державне агентство земельних ресурсів України).

Міністерство надзвичайних ситуацій України здійснює державний нагляд і контроль за виконанням вимог цивільної оборони і техногенної безпеки, заходів щодо запобігання надзвичайним ситуаціям та їх ліквідації, станом готовності сил реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру до проведення рятувальних та інших невідкладних робіт у разі виникнення надзвичайної ситуації; розробляє і контролює виконання спеціальних правил і вимог щодо додержання законодавства, здійснює методичне керівництво і контроль за створенням, зберіганням, використанням та поповненням оперативного, відомчих, регіональних, місцевих та об'єктових резервів для запобігання і ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру.

Державна інспекція ядерного регулювання України також здійснює відповідні контрольні функції у сфері охорони навколишнього природного середовища від радіаційного забруднення. Держатомрегулювання України безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (державні інспекції з ядерної та радіаційної безпеки) організовує і здійснює державний нагляд за дотриманням законодавства, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, вимог ядерної та радіаційної безпеки; здійснює контроль за проведенням заходів, спрямованих на запобігання аварії у процесі виробництва та використання джерел іонізуючого випромінювання на ядерних установках, об'єктах, призначених для поводження з радіоактивними відходами, і уранових об'єктах, забезпечення готовності підприємств, установ і організацій до ліквідації її наслідків.

Законодавче закріплення основних повноважень державних інспекторів з ядерної і радіаційної безпеки міститься в Законі України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» (1995). Так, відповідно до положень ст. 25 Закону державні інспектори, що здійснюють державний нагляд за дотриманням вимог ядерної і радіаційної безпеки, можуть безперешкодно в будь-який час відвідувати підприємства, установи, організації, незалежно від форм власності, для перевірки дотримання законодавства про використання ядерної енергії, отримувати від посадових осіб цих суб'єктів господарювання необхідні пояснення, матеріали та інформацію з даних питань. У випадках виявлення порушень вимог законодавства, норм, правил, стандартів з ядерної та радіаційної безпеки інспектори мають право: надсилати відповідним особам обов'язкові для виконання розпорядження (приписи) про усунення порушень і недоліків; застосовувати у встановленому порядку фінансові санкції до підприємств, установ, організацій та підприємців; обмежувати, припиняти чи зупиняти експлуатацію підприємств, установ, організацій та об'єктів у разі порушення вимог щодо ядерної і радіаційної безпеки; притягати у встановленому порядку до відповідальності винних осіб.

Державне агентство рибного господарства України здійснює контроль у сфері охорони, використання та відтворен-ня водних живих ресурсів. Посадові особи Держкомрибгоспу та його спеціальних органів, що здійснюють державний контроль у сфері охорони, використання і відтворення водних живих ресурсів, мають право: зупиняти і оглядати судна та інші плавучі засоби, що здійснюють вилов водних живих ресурсів у водних об'єктах на території України, виключної (морської) економічної зони і на її континентальному шельфі та в установленому порядку відповідно до міжнародних договорів України у зонах відповідальності міжнародних рибогосподарських організацій, для перевірки дотримання правил рибного промислу; безперешкодно відвідувати територію і приміщення підприємств,установ та організацій, що здійснюють добування і переробку водних живих ресурсів у водах під юрисдикцією України, а також гідротехнічні споруди, території природно-заповідного фонду України для перевірки дотримання законодавства з питань охорони, використання і відтворення водних живих ресурсів. Голова Держкомрибгоспу єголовним державним інспектором рибоохорони.

Важливу роль у здійсненні екологічного контролю відіграють і органи внутрішніх справ. Так, міліція бере участь у попередженні і припиненні екологічних правопорушень, зокрема, незаконного полювання, знищення та пошкодження лісових масивів, незаконної порубки лісу та інше.

Державна автомобільна інспекція Міністерства внутрішніх справ (ДАІ) здійснює контроль за додержанням правил охорони навколишнього природного середовища від шкідливого впливу автомототранспортних засобів. Відповідно до Закону України «Про дорожній рух» (1993) ДАІ здійснює контроль за дотриманням власниками (володільцями) транспортних засобів вимог щодо охоро ни довкілля від шкідливого впливу транспортних засобів. Під час виконання службових обов'язків працівники ДАІ мають право перевіряти виконання власниками (володільцями) транспортних засобів вимог законодавства, у тому числі правил, норм, стандартів, що стосуються забезпечення охорони атмосферного повітря; зупиняти транспортні засоби у разі наявних ознак, що свідчать про їх технічну несправність або забруднення навколишнього природного середовища (Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ).

Державна санітарно-епідеміологічна служба України відповідно до вимог Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» (1994) здійснює державний нагляд щодо впровадження заходів по санітарно-епідемічному благополуччю населення, а також контроль за дотриманням юридичними і фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення та усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров'я людей, за виконанням програм, що стосуються впливу факторів навколишнього середовища на здоров'я людей.

Заклади державної санітарно-епідеміологічної служби здійснюють санітарно-епідеміологічний контроль і нагляд у пунктах пропуску через державний кордон, контролюють здійснення санітарних і протиепідемічних (профілактичних) заходів, видають обов'язкові для виконання приписи і постанови щодо усунення або обмеження шкідливого впливу на стан здоров'я і життя людини факторів середовища життєдіяльності, причин та умов виникнення і поширення інфекційних хвороб тощо (Положення про державну санітарно-епідеміологічну службу України).