3. Стандарти місцевого самоврядування Європейського Союзу.

У суспільному житті й політичному устрої Європи на сьогодні  існує яскраво виражена тенденція до інтеграції в рамках ЄС, аж до створення єдиної європейської держави. Це істотно впливає на розвиток місцевої демократії, основи побудови та функціонування місцевого самоврядування, а також на те, як визначається й реалізується державна політика на національному, регіональному й місцевому рівні. У західноєвропейських країнах спостерігається постійне зіткнення інтересів із приводу того, у якому напрямку піде розвиток ЄС, його базових цінностях та балансі влади всередині нього. Одним із критеріїв децентралізації є інститут місцевого самоврядування. Кінець XX – початок XXI століть ознаменувалися реформою майже у всіх країнах у даній області. Основна проблема при здійсненні реформ місцевого самоврядування полягає а в тому, щоб установити оптимальний баланс між централізацією (одним з головних елементів якої є місцеве самоврядування) і децентралізацією.

Зближення правових систем у рамках європейського співтовариства свідчить про формування європейської системи місцевого самоврядування, у якій діють відповідні нормативні акти. Інтегруючу роль грає Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р., яка в досить гнучкій формі встановлює базові принципи, що лежать в основі демократичної системи місцевого самоврядування. Ці принципи повинні виступати в ролі стандарту для всіх демократій Європи, але створення Об'єднаної Європи вимагає певної адаптації цих принципів до специфічних умов Євросоюзу, приведення законів ЄС відповідно до основних положень Хартії.

В основу Європейської хартії місцевого самоврядування покладений класичний принцип субсидіарності. Його суть полягає в тому, що політична влада може втручатися в суспільні справи тільки в строго обмежених випадках, коли суспільство саме не справляється з поставленими завданнями управління. Тим самим органи більш високого рівня влади зобов'язані допомагати органам нижчого рівня виконувати свої завдання.

Регулюючу роль у розвитку європейських стандартів місцевого самоврядування грають також Європейська декларація прав міст, прийнята постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи в 1992 р., і Європейська хартія міст, прийнята на виконання положення Європейської декларації прав міст. Сучасні конституції європейських держав регламентують організацію місцевого самоврядування в різному обсязі, що залежить від форми політико-територіального устрою тієї або іншої держави.

Суттєвою зміна, що відбулася в деяких європейських країнах наприкінці ХХ ст. є формування третього рівня територіальної організації. Це пов'язане з такими обставинами: насамперед старі адміністративно-територіальні одиниці виявилися занадто малими для ефективного економічного планування. До того ж у результаті децентралізації влади, створені раніше територіальні одиниці (департаменти, райони, провінції) одержали право на самоврядування. У таких умовах держава часто прагне створити більші територіальні утворення для контролю над територіями та координації їхньої діяльності. Нарешті, у країнах Західної Європи створення регіонального рівня територіальної організації стимульовано втручанням наднаціональних органів Європейського Союзу. Багато європейських програм в обов'язковому порядку вимагають наявності регіонів, що відповідають певним географічним характеристикам. В результаті з'являються нові або відновлюються старі - територіальні одиниці: регіони в Португалії, Франції, Італії, а так само периферії в Греції й управлінські округи в землях ФРН.

Територіальна основа місцевого самоврядування розвивається не тільки нагору (убік створення більших територіальних одиниць), але й униз, убік формування більш дрібних. По-перше, це пов'язане з вирішенням проблеми окремих поселень: реформи по укрупненню муніципальних утворень привели до того, що в більшості західних країн кілька невеликих поселень можуть входити до складу одного муніципального утворення. У цьому випадку виникає проблема із представленістю інтересів жителів окремих сіл і селищ; крім того, багато питань доцільніше вирішувати саме на рівні окремих сіл і селищ. По-друге, за останні тридцять років підсилилася тенденція до демократизації й децентралізації місцевого самоврядування у всій Європі.

У країнах, що входять до ЄС, спостерігається велика розмаїтість типів органів місцевого самоврядування. Між країнами є істотні розходження в повноваженнях між центром і місцями, між різними рівнями місцевого й регіонального управління. Однак існують спільні проблеми, які створюють необхідність органам місцевого самоврядування Об'єднаної Європи концентрувати свої зусилля, координувати свою діяльність, установлювати більш тісне співробітництво один з одним.

Міжнародні організації інститутів місцевого самоврядування виступили ініціаторами створення відповідних дорадчих органів, серед яких найбільш впливовий довгий час була Постійна конференція місцевої й регіональної влади Європи, що працює з 1959 року й об'єднала 27 європейських країн, підтримуючи в той же час тісні зв'язки з Європейською Комісією і Європарламентом. Необхідно окремо сказати про Європейський комітет регіонів, що був заснований відповідно до Маастрихтського Договору (підписаний 01 листопада 1993 року, який трансформував ЄЕС у ЄС) винятково для вироблення рекомендацій Європейської комісії із впровадження законодавства регіонів у законодавство Союзу.

Слід зазначити, що розвиток міжнародних стандартів місце­вого самоврядування в рамках ЄС пішов шляхом так би мовити якісного зростання, бо тут почали звертати увагу на якість послуг, які місцева влада надає мешканцям відповідних територій, а звід­си — на якість управлінських послуг з боку виконавчих органів міс­цевої влади. Керівні органи ЄС сприйняли міжнародний стандарт 1S0 9001:2000 (системи якості менеджменту) та пристосували його вимоги до діяльності органів місцевого самоврядування.

Методологічною особливістю стандарту 1S0 9001:2000 є те, що він висуває вимоги не стільки до якості продукції чи послуг, скільки до якості управління підприємством або організацією. Як відомо, оцінює якість роботи будь-якої організації тільки споживач (клієнт). Для органів місцевого самоврядування основними клієнтами є населення та орга­ни влади. Метою функціонування будь-якого органу влади має бути задоволення вимог клієнтів. Тому перше, що повинен зробити будь-який місцевий орган самоврядування, — це виявити і встановити ви­моги та потреби своїх клієнтів.

Основний принцип, закладений у стандарт, — постійне поліп­шення якості. Воно базується на виконанні моделі поліпшення, що описується "Колесом Демінга". Для безперервного поліпшення якос­ті необхідне виконання чотирьох дій:

• планування;

• виконання запла­нованого;

• аналіз досягнутих цілей;

• оцінка результатів, зміна існую­чих цілей або поставка нових.

Таким чином, сертифікація муніципальних утворень на відповід­ність вимогам стандарту 1S0 9001:2000 може служити об'єктивною оцінкою їхньої діяльності.

Певний інтерес представляє інститут міст-побратимів, що зародився у Великобританії. За допомогою цього інституту також здійснюються міжнародні зв'язки, установлювані між місцевим органом самоврядування в Португалії й аналогом за рубежем, наприклад, із Британським містом або містами країн Латинської Америки. Всі зв'язки налагоджуються через Міжнародний комітет місцевого самоврядування, що є сполучною ланкою між містами-побратимами.

Важливу роль грає Конгрес місцевої й регіональної влади Європи. Цей консультативний орган, створений в 1994 році, замінив Постійну конференцію місцевої й регіональної влади Європи. У ньому представлені місцеві й регіональні органи держав-членів Ради Європи і він займається лише одним напрямком - правом на місцеве самоврядування. Його головною метою є забезпечення участі місцевої й регіональної влади в процесі об'єднання Європи й роботі Ради Європи. До пріоритетних завдань Конгресу ставиться:

• сприяння розвитку демократії на регіональному й місцевому рівнях,

• зміцнення міжрегіонального співробітництва,

• допомога новим демократичним державам у формуванні ефективних адміністративних структур на місцях.

У рамках Європейського парламенту досить активно діє Група місцевих і регіональних парламентаріїв – членів Європарламенту, що тісно співробітничають із місцевою й регіональною владою із проблем міст, безробіття й т.п., куди входять і португальські представники. Установленню партнерських відносин між Європейською Комісією, і місцевою владою сприяє Консультативна рада місцевої й регіональної влади, створена в 1988 р. Консультативна рада є офіційним дорадчим органом при Європейській Комісії, що діє під безпосереднім керівництвом Генерального директора по регіональній політиці. У сучасних державах не рідко регіональні еліти або центральна влада прагнуть інтегрувати місцеві органи у свій владний механізм, змусити їх функціонувати за правилами, не завжди сумісними з канонами демократії.

Звичайно, не у всіх країнах муніципальні органи розглядаються як складова частина державного механізму. Однак, у всіх країнах за ними визнаються певні владні повноваження, що відбито в національному законодавстві і юридичній доктрині: в одних країнах мова йде про місцеві органи державної влади, в інших – про місцеві органи публічної влади, у третіх – про органи місцевої влади, у четвертих – про органи місцевого самоврядування.

Відповідно до Римського договору (25 березня 1957 року про створення Європейського Економічного Співробітництва) в ряді сфер суспільних відносин законодавство ЄС перебуває на більш високому рівні стосовно національних законодавств, внаслідок чого можливі ситуації, у яких прямо або побічно закони ЄС будуть ущемляти права місцевих і регіональних органів влади в окремих країнах.

Іншою важливою проблемою, що стоїть перед Європейським Союзом, у плані його впливу на місцеве й регіональне самоврядування, є проблема фінансової допомоги з боку структурних фондів ЄС найменш розвиненим територіям і регіонам. Дотепер у ряді випадків вирішальну роль у виділенні субсидій і дотацій грають національні уряди, які діють виходячи найчастіше із власних інтересів, ніж з інтересів конкретної місцевості або регіону, що є об'єктом фінансування. При цьому, органи місцевого самоврядування виявляються відстороненими від участі в прийнятті життєво важливих для них рішень. Необхідно відзначити, що в багатьох країнах політика фінансування регіонів недостатньо ефективна. У політичному плані слабість регіональної політики веде до збільшення в європейських країнах числа адміністративних одиниць середньої ланки. За останні роки реформи в цьому напрямку пройшли в Португалії, Іспанії, Великобританії. Одночасно відзначається тенденція до зміцнення комун.

Разом з тим ще з 80-х років у ЄС формується власна політика регіонального розвитку. У рамках цієї політики діють спеціальні фонди, що фінансують нужденні регіони за рахунок загальних доходів ЄС від зовнішнього митного тарифу. Це:

• Європейський фонд регіонального розвитку,

• Європейський соціальний фонд,

• секція орієнтації Європейського фонду орієнтації й гарантій для сільгоспвиробництва,

• Фінансовий фонд орієнтації рибальства та інші.

Розглядаючи перспективи розвитку місцевого й регіонального самоврядування в Об'єднаній Європі, можна відзначити одну загальну тенденцію: у переважній більшості сучасних держав триває дифузія влади, що проявляється в тому числі в створенні, розширенні, зміні функцій і повноважень різних органів публічного врядування. Місцеві органи самоврядування можуть виявитися жертвою цього процесу (коли він здійснюється на користь органів прямого державного управління або незалежних адміністративних структур). У кожному разі дроблення влади, у тому числі інституціональне, усе більшою мірою супроводжується тенденцією до інтеграції різних органів управління в рамках єдиної публічної сфери.

Таким чином на сьогоднішній день значна частина суверенних повноважень держав переходить до наднаціональних інститутів ЄС. Регіони стають самостійними суб'єктами міжнародних відносин у рамках наддержавних інститутів, що підтверджується  і прийняттям Асамблеї регіонів Європи 4 грудня 1996 р. Декларації про регіоналізм у Європі, одним з основних принципів якої є положення, відповідно до якого статус регіону може бути змінений тільки при згоді й участі самого регіону безпосередньо.

До інших європейських стандартів місцевого самоврядуван­ня, належить Європейська хартія урбанізму, розроблена і при­йнята Постійною конференцією місцевої і регіональної влади РЄ в 1993 році. Робота над цим документом розпочалася ще в 1980 році, коли з ініціативи місцевої влади Європи в рамках РЄ за­проваджувалася довгострокова програма під девізом "За краще жит­тя у місті". Ця програма, спрямована на відродження міст континен­ту, мала і більш конкретні цілі:

• поліпшення міського природного середовища проживання;

• реабілітація існуючої житлової інфраструктури;

• створення кращих соціальних і культурних можливостей у містах;

• комунальний розвиток і участь у ньому громадськості.

Її підсумковим завданням стало розроблення документа, який би був програмою РЄ у сфері міської політики і розвитку. Тому в роз­робці програми взяли участь і представники міжурядового комітету РЄ, що складається з представників національних міністерств дер­жав — учасниць організації з питань міського розвитку.

Важливе значення для системи місцевого самоврядування України мають принципи, які містяться в Європейській хартії про участь молоді в муніципальному і регіональному житті, прийнятій РЄ у 1994 році з ініціативи Конгресу місцевої і регіональної влади. Ця Хартія має єдину з Європейською хартією про місцеве самовря­дування 1985 р. природу, оскільки вона прийнята безпосередньо дер­жавами — членами РЄ, а отже, має для них обов'язковий характер, як наслідок, національне законодавство цих держав має відповідати положенням Хартії.

Структурно Європейська хартія про участь молоді в муніципаль­ному і регіональному житті складається з двох частин: перша містить власне принципи, реалізація яких державами й місцевою владою за­безпечує реальну участь молоді у функціонуванні місцевої демокра­тії і стимулює процеси становлення громадської самосвідомості та активності підростаючого покоління європейців, друга — принципи процесуальної властивості, спрямовані на реалізацію принципів пер­шої частини.

У лютому 1992 році РЄ була прийнята Конвенція про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні (не на­брала чинності), що передбачає не тільки заходи для прискорення інтеграції громадян іноземних держав, які правомірно перебувають і мешкають на території іншої держави, в життя територіальної общини, а й наділяє таких осіб правом обирати і бути обраними до місцевих органів самоврядування.

У рамках РЄ в 1997 році розроблена і при­йнята в першій редакції в 1999 р. Європейська хартія регіонального самоврядування, в якій основна увага приділяється становленню та функціонуванню місцевого самоврядування на регіональному рівні. Прийняття цього документа є значним внеском у подальше зміцнен­ня інституту місцевого самоврядування, адже він містить міжнародні стандарти, що регулюють якісно новий рівень взаємовідносин цен­тральної державної влади і найзначніших адміністративних одиниць держави. Після подальшої доробки Хартія буде відкрита для підпи­сання державами — членами РЄ з жовтня 2008 року.

У жовтні 2000 року РЄ прийняла Європейську конвенцію про ландшафти, яка була розроблена Конгресом місцевих і регіональ­них влад Європи. Вона спрямована на встановлення стійкого роз­витку, заснованого на збалансованих і гармонійних відносинах між соціальними потребами, економічною діяльністю і навколишнім се­редовищем на локальному рівні функціонування людських поселень. У цьому документі закріплена роль місцевих співтовариств і органів місцевого самоврядування з використання, формування і збереження ландшафтів — "частини території, у тому розумінні, як вона сприйма­ється населенням, відмітні риси якої є результатом дії чи взаємодії природного і/або людського факторів" (ст. 1 Конвенції). Тобто тут, у міжнародному документі рамкового характеру, фактично ство­рюється, закріплюється і легалізується новий предмет ведення тери­торіальних громад і органів місцевого самоврядування, якому мають кореспондувати в національному законодавстві держав — учасниць Конвенції низка відповідних повноважень. Це ще раз демонструє роль міжнародних стандартів у розширенні компетенційної бази .міс­цевого самоврядування.

Розробка міжнародних стандартів місцевого самоврядування здій­снюється в межах інших регіональних об'єднань держав. До них можна віднести Декларацію про принципи місцевого самоврядування в держа­вах — учасницях Співдружності Незалежних Держав (СНД) (1994 р.). Це міжнародний документ, розроблений в межах Міжпарламент­ської Асамблеї держав — учасниць СНД. Виходячи з принципів міс­цевої демократії, проголошених у Європейській хартії про місцеве самоврядування та Всесвітній декларації місцевого самоврядування, в Декларації містяться декілька положень, які стосуються майнових прав територіальних колективів та характеризуються відповідною новелізацією. Так, підкреслюється, що економічна самостійність місце­вого самоврядування гарантується державною підтримкою розвитку продовольчої сфери шляхом податкової, інвестиційної та кредитної політики; наявністю власних бюджетних доходів та достатнім рівнем закріплених доходів; забороною на вилучення вільних бюджетних ко­штів; забезпеченням стабільності економічного законодавства.

Заслуговує на увагу і такий міжнародний документ регіональ­ного характеру, як Єреванська декларація про децентралізацію, яка була прийнята на міжнародній конференції "Децентралізація в Схід­ній і Центральній Європі та Співдружності Незалежних Держав: умо­ви успіху" (Єреван, 26-28 квітня 1999 р.). Виборні представники та державні службовці з понад 20 країн регіону, які представляли місцеві і центральні органи управління, а також представники деяких міжнародних організацій зібралися, щоб обмінятися думками з пи­тань децентралізації в їхніх країнах. Мета конференції полягала в на­данні допомоги країнам Східної і Центральної Європи та СНД щодо упорядкування та прискорення процесу переходу до належних форм і ступеня децентралізації.

Отже, можна зробити висновок, що міжнародні стандарти місцевої демократії, розроблені і визнані більшістю держав світу, регулюють не тільки найважливіші концептуальні питання станов­лення місцевого самоврядування (Європейська хартія місцевого самоврядування), а й багатоаспектні питання міжнародного еко­номічного і соціального співробітництва територіальних громад та місцевої влади (Європейська типова конвенція про транскордонне співробітництво), питання участі молоді у функціонуванні місцевої демократії (Європейська хартія про участь молоді в муніципальному і регіональному житті) тощо. Крім того, слід зазначити зростання ролі таких профільних міжнародних інституцій, як Конгрес місцевої і ре­гіональної влади Європи, які представляють інтереси територіальних громад і місцевої влади та самостійно розробляють документи між­народного характеру, що містять прообрази міжнародних стандартів місцевого самоврядування, прийняті згодом державами — членами цієї організації як такі (Європейська Декларація міських прав, Єв­ропейська ландшафтна конвенція, Європейська хартія регіонального самоврядування тощо).

39