2. Європейська Хартія місцевого самоврядування. Європейська типова конвенція про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади.

1. Європейська Хартія місцевого самоврядування

Ра­да Європи є єдиною регіональною міжнародною міжурядовою організацією, яка в рамках реалізації прав людини безпосередньо займається проблемами місцевого самоврядуван­ня. Вона розробила перший документ у цій сфері — Європейську Хартію про місцеве самоврядування (далі — Хартія). Поява Хартії була викликана посиленням різнорівневої інтеграції, у то­му числі й на локально-регіональному рівні, що призвело до необхідності зіставлення систем управління органів місцевого самоврядування у різних країнах і пошуку уніфікованих підходів до їх подальшого розвитку.

Розроблення Хартії здійснювалося з 1968 р., коли утворена Ра­дою Європи Постійна конференція місцевої і регіональної влади Європи (з січня 1994 р. рішенням Комітету Міністрів РЄ перейменовано в Конгрес місцевої і регіональної влади) у своїй резолюції № 64 (1968 р.) виступила з пропозицією про прийняття Декларації принципів місцевого самоврядування. Хартія розроблялася по­над 15 років, у червні 1985 р. її було схвалено урядами 23 держав, а відкрито до підписання членами РЄ тільки 15 жовтня 1985 р. Тривалий період розробки цього документа свідчить про те, що проблема взаємовідносин місцевої і центральної влади є дуже складною не тільки для сучасного етапу політичного розвитку України, але й для давно сформованих і тому краще розроблених демократичних систем, зокрема для країн Західної Європи.

Спрямовані на захист і посилення незалежності місцевої вла­ди в різних країнах Європи положення Хартії є значним внеском в утворення основ такої Європи, яка б будувалася на принципах демократії і децентралізації влади. Слід враховувати, що в п'ят­десятилітній історії РЄ Хартія є одним з не багатьох документів, що має на меті сприяти урядам країн-учасниць у виробленні за­гальних підходів, принципів і норм взаємодії з місцевим само­врядуванням.

Про пильну увагу РЄ до становлення і функціонування сис­теми місцевого самоврядування в державах-членах як важливого інструмента демократичного розвитку і про важливу роль Хартії в рамках цієї організації свідчить той факт, що в Рекомендації Парламентської Асамблеї РЄ № 190 від 26 вересня 1995 р. щодо вступу України до цієї організації процес вступу передбачав ви­конання 13 обов'язків і 10 зобов'язань, важливе місце серед яких, поряд з реформуванням правової системи (прийняття відповідно до принципів РЄ нової Конституції, рамкового документа про правову політика України з захисту прав людини, рамкового до­кумента про правову і судову реформу, нових кримінального, кримінально-процесуального, цивільного і цивільно-процесуаль­ного кодексів, нових законів про вибори і про політичні партії), відводилося реформуванню системи місцевого самоврядування (у той період для України, власне, її легалізації і легітимації).

Це мало знайти своє підтвердження в підписанні і ратифіка­ції, протягом одного року після вступу України до Ради Європи, цілого ряду документів РЄ, таких, як Хартія про регіональні мо­ви і мови національних меншин, Європейська Соціальна Хартія і Хартія місцевого самоврядування, і здійсненні відповідної полі­тики відповідно до принципів цих хартій.

Таким чином, ця Єв­ропейська Хартія місцевого самоврядування є одним з основних наріжних елементів у загальнодемократичних процесах європей­ської інтеграції, без чітко вираженого визнання і наступної реалі­зації яких шлях до об'єднаної Європи закритий.

Слід зазначити, що існує офіційна процедура спостереження Юридичним Комітетом РЄ за виконанням підписаних країною угод, а також практика виведення держав з членів РЄ у разі їх невиконання (негативний досвід Греції в цьому питанні вже є). Відповідно до цієї процедури двічі на рік члени української пар­ламентської делегації, яка складається з 12 чоловік, мають звіту­вати перед Юридичним Комітетом про хід виконання взятих зо­бов'язань.

Логічний аналіз положень Хартії дає підстави вважати, що, вступивши до РЄ в листопаді 1995 р., Україна вже з цього мо­менту мала визнати й імплементувати положення Хартії як між­народно-правові стандарти для розвитку системи місцевого са­моврядування на своїй території. Так само можна стверджувати, що, готуючись стати членом РЄ, Україна мала усвідомити важ­ливість цього й інших документів і вже до свого вступу в цю ор­ганізацію діяти відповідно, гармонізуючи своє законодавство в зазначеному напрямі.

Цим пояснюється пильна увага української громадськості і фахівців до Хартії місцевого самоврядування, до спроб усвідоми­ти і порівняти її положення зі сформованими реаліями. Слід заз­начити, що всі підходи відрізняє усвідомлення важливості цього документа. Його характеризують як «стандарт місцевої демокра­тії для країн-членів Ради Європи», «еталон у вирішенні питань місцевого самоврядування для всіх держав-членів європейської співдружності», «один з результатів інтеграційних процесів, що проходять у Західній Європі», співвідносять з ним «правовий простір муніципальної діяльності на сучасному етапі демокра­тичного реформування».

Основні положення Хартії. Хартія складається з преамбули і 18 статей, поділених на три частини. Перша частина документа є основною (статутарною), дві інші носять процесуальний (технологічний) характер.

У Преамбулі містяться концептуальні положення, які пояс­нюють мотиви прийняття державами-членами РЄ цього доку­мента й їхнє ставлення до локальної демократії. Тут необхідно, насамперед, виділити основну позицію держав—членів РЄ, яка полягає в тому, що органи місцевого самоврядування складають одну з основ будь-якого демократичного устрою. Ці держави та­кож вважають, що право громадян брати участь в управлінні дер­жавними справами не тільки належить до демократичних прин­ципів, але може бути безпосередньо здійснено саме на місцевому рівні. Тут же констатується, що захист і зміцнення місцевого са­моврядування в різних європейських країнах є значним внеском у побудову Європи, заснованої на принципах демократії і децен­тралізації влади. А це припускає існування місцевих органів са­моврядування, які наділені уповноваженими для прийняття рі­шень органами, утвореними демократичним шляхом, які мають широку автономію щодо своєї компетенції, порядку її здійснення і необхідних для цього засобів.

Основоположне значення має положення ст. 2 Хартії, де про­голошено, що принцип місцевого самоврядування має бути ви­знаний у законодавстві або в конституції країни. Слід зазначити, що, на виконання положення Хартії, у ст. 7 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і гарантується місцеве само­врядування.

Понятійний характер має ст. 3 Хартії, що визначає поняття місцевого самоврядування, основні підходи і принципи автономії місцевих влад та їхні взаємовідносини з державою, на території якої діє інститут місцевої демократії. «Місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення » .

Виходячи з ра­ніше досліджених підходів до місцевого самоврядування в Украї­ні, можна дійти декількох висновків. По-перше, в основі Хартії лежить державна теорія місцевого самоврядування. Це випливає, насамперед, з того, що органи місцевого самоврядування мають регламентувати, тобто фактично реалізовувати значну частину державних справ. Отже, питання місцевого значення як специ­фічний об'єкт локальної демократії не визначаються і не ви­діляються. Непряма вказівка на них міститься в тій частині ви­значення, де зазначається, що державні справи мають вирішува­тися в інтересах місцевого населення. По-друге, первинним суб'єктом місцевого самоврядування, відповідно до Хартії, ви­ступає не територіальний колектив, а органи місцевого само­врядування.

Визначення місцевого самоврядування, закріплене в Хартії, частково сприйнято ст. 2 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні» від 21 травня 1997 р., особливо в частині ро­зуміння місцевого самоврядування як «права і реальної здатнос­ті» суб'єкта місцевого самоврядування вирішувати специфічні питання. Правда, таким суб'єктом в Україні є територіальна громада.

У ч. 2 ст. 3 Хартії подано перелік суб'єктів місцевого само­врядування, які реалізують безпосередньо або опосередковано самоуправлінські повноваження територіальних громад. «Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом».

Слід зазначити, що ці положення в основному відповідають статтям 140, 141, 143 Кон­ституції України і статтям 2, 5, 7, 8, 10 Закону України від 21 травня 1997 р., але знову вони не містять вказівки на первинний суб'єкт місцевого самоврядування, яким в Україні є територіаль­на громада. За таких обставин, це нівелює її ініціативну роль як у становленні локальної демократії, так і в її реалізації. Отже, мож­на зазначити, що конституційні і законодавчі формулювання міс­цевого самоврядування в Україні відрізняються більшою деталі­зацією і конкретизацією ролі територіального співтовариства як первинного суб'єкта місцевого самоврядування.

Принципове значення має ст. 4 Хартії, в якій закріплюється сфера компетенції місцевого самоврядування, а також відбиті процеси її становлення і динаміки: тут, по-перше, чітко прогля­дається залежність місцевого самоврядування і його повнова­жень від суверенної державної влади: «Головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону». Слід зазначити, що ці вимоги в Україні дотримані. Конституція України закріплює основні повноважен­ня місцевого самоврядування, вони деталізовані і конкретизовані в профільному Законі України від 21 травня 1997 р. Крім того, в інших законах України закріплюються окремі повноваження ор­ганів місцевого самоврядування (наприклад, у законах України «Про об'єднання громадян» від 16 червня 1992 р., «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних голів» від 10 липня 2010 р. та ін.).

По-друге, встановлюється самостійність і незалежність орга­нів місцевого самоврядування в межах власної компетенції: «Ор­гани місцевого самоврядування в рамках, визначених законом, мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не виключено із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу». Цій вимозі відповідає положення ст. 4 профільного Закону України від 21 травня 1997 р., яке закріплює, серед основних принципів міс­цевого самоврядування, принцип правової, організаційної і мате­ріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначе­них цим й іншими законами.

По-третє, закріплюються принципи оптимальної децентралі­зації і реальної керованості території: «Муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії». Реалізація цієї вимоги знайшла своє закріплення у вигляді наділення органів місцевого самовряду­вання в рамках власної компетенції самоврядними повно­важеннями і можливості наділення їх делегованими повноважен­нями (повноваженнями виконавчої влади) (ст. 143 Конституції України, розділ II «Організаційно-правова основа місцевого само­врядування» Закону України від 21 травня 1997 р.). Крім того, введення терміну «муніципальний» в офіційний переклад Європейської хартії певним чином легалізує назву галузі права як муніципальне право і тим самим сприяє адаптації саме цієї галузі національного права до права ЄС.

По-четверте, визначаються обсяг повноважень органом міс­цевого самоврядування і підстави їх обмеження і скасування: «Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом». Ця вимога Хартії знаходить відображення у ст. 25 Закону України від 21 травня 1997 р., яка регламентує загальну компетенцію сільських, селищних і міських рад. У ній закріплюється, що ці ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, вказаним та іншими законами до їхнього відання. Крім того, при регламентації повноважень виконавчих органів цих рад законодавець у ст. 40 профільного закону прямо застерігає, що, крім повноважень, передбачених даним Зако­ном, ці органи здійснюють й інші надані їм законом повнова­ження.

По-п'яте, передбачається можливість передачі державних та інших повноважень на місцевий рівень за допомогою реалізації принципу єдності місцевих і державних інтересів: «Якщо повноваження делегуються органам місцевого самоврядування центральним чи регіональним органом, органи місцевого самоврядування у міру можливості мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов». Концептуальні підходи до реалізації цього положення Хар­тії зазначені в ч. 3 ст. 143 Конституції України. Тут закріплюєть­ся механізм забезпечення делегування органам місцевого само­врядування повноважень органів виконавчої влади: держава фі­нансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самовря­дування відповідні об'єкти державної власності. Тут же закріп­люється, що органи місцевого самоврядування з питань здійснен­ня ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. За таких умов органи місцевого самоврядування України навряд чи мають можливість вільно пристосовувати здійснення делегованих повноважень до місцевих інтересів. Додатковий аргумент на користь такого вис­новку міститься у ст. 44 профільного Закону України від 21 травня 1997 р., яка регламентує делегування повноважень ра­йонних і обласних рад відповідним місцевим державним адмі­ністраціям. Звертаю увагу на те, що класична форма делегування повноважень припускає їх передачу на добровільних засадах «зверху—вниз», то тут, по-перше, спостерігається фактична делегація повнова­жень «знизу—наверх» — від районних і обласних рад (органи місцевого самоврядування асоційованого рівня) до місцевих дер­жавних адміністрацій (місцеві органи виконавчої влади); по-дру­ге, таке делегування не є добровільним — у формулюванні зако­ну містяться категорична вказівка — «делегують», без зазначення слів «можуть».

Нарешті, по - шосте, тут же трактується, визнається і закріплюється принцип місцевого самоврядування у відповідних територіаль­них одиницях і автономія органів місцевої влади через коректні взаємовідносини центру і місць, синергетику їхніх інтересів: «У процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, з останніми мають проводитися консультації, у міру можливості своєчасно і належним чином». Слід зазначити, що це положення Хартії знайшло своє закріплення у ст. 4 Закону України від 21 травня 1997 р. у вигляді одного з основних прин­ципів місцевого самоврядування — поєднання місцевих і дер­жавних інтересів. У ст. 71 цього Закону, яка визначає гарантії місцевого самоврядування, його органів і посадових осіб, закріп­лено, що у разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, що торкаються інтересів місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам і посадовим особам місцевого самоврядування. Аналогічне положення міс­титься в Законі України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві дер­жавні адміністрації», де закріплюється, що представники цих органів і посадові особи територіальних громад мають право бра­ти участь у розгляді таких питань місцевою державною адмініст­рацією, висловлювати зауваження і пропозиції (ст. 35).

Стаття 5 Хартії закріплює принцип цілісності території, на якій функціонує орган місцевого самоврядування. Відповідно до цього стандартизується вимога, що зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом. Відповідно до Кон­ституції України (п. 13 ст. 92) територіальний устрій України, а отже, і порядок вирішення питань адміністративно-територіаль­ного устрою має визначатися виключно законами України. В Ос­новному Законі визначаються лише основні принципи і система адміністративно-територіального устрою України (статті 132, 133), а також право Верховної Ради України утворювати і лікві­дувати райони, встановлювати і змінювати межі районів і міст, відносити населені пункти до категорії міст, найменування і пе­рейменування населених пунктів і районів (п. 29 ст. 85 Консти­туції). Для врегулювання цього надзвичайно важливого питання потрібно на рівні Закону України «Про адміністративно-територіальний ус­трій України» детально визначити порядок вирішення відповід­них питань з повноважень Верховної Ради України - місцевої ради, а та­кож ті вимоги, яким мають відповідати рішення, прийняті цими органами. Проте такого закону у природі до сих пір не існує.

Стандартизовані положення про право органів місцевого са­моврядування на пошук оптимальних структур управління і за­собів, які відповідають їхнім завданням, закріплюються у ст. 6 Хартії. Тут реалізовано принцип свободи і самостійності органів місцевого самоврядування у визначенні своєї організаційної структури, яка відповідає місцевим потребам. Слід зазначити, що цей принцип знайшов своє закріплення в законодавстві України про місцеве самоврядування, зокрема, у ст. 26 Закону України від 21 травня 1997 р., де зазначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питан­ня утворення виконавчого комітету ради, визначення його чи­сельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету і його розпуск (п. 3 ст. 26); затвер­дження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апара­та ради і її виконавчих органів, витрат на їх утримання (п. 5 ст. 26); утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради (п. 6 ст. 26).

У другій частині ст. 6 Хартії містяться вимоги щодо створен­ня належних умов роботи і посадового кваліфікаційного зростан­ня службовців: «Умови служби співробітників органів місцевого самоврядування повинні дозволяти добір висококваліфікованого персоналу з урахуванням особистих якостей та компетентності; для цього забезпечуються належні можливості професійної підготовки, винагороди та просування по службі». На жаль, профільний Закон України від 21 травня 1997 р. не містить таких положень. Стосовно цього пи­тання у вказаному законі є тільки поняття посадової особи міс­цевого самоврядування, під якою слід розуміти особу, котра пра­цює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження в здійсненні організаційно-розпорядних і консультативно-дорадчих функцій і одержує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету (ст. 1). Як бачимо, це формулювання повніс­тю не відповідає положенням ст. 6 Хартії. Але такі вимоги за­кріплені у статтях Закону України №2493 - ІІІ від 7 червня 2001 року. «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Стаття 7 Хартії закріплює стандартні умови щодо здійснення виборними особами повноважень на локальному рівні. Найваж­ливішою серед них є умова, яка має скоріше імперативний харак­тер вимоги, відповідно до якої «Мандат місцевих обраних представників передбачає вільне здійснення ними своїх функцій». Інші умови, що містяться в цій статті, певним чином доповнюють і конкретизують цю вимогу, розкриваючи сутність і елементи пра­вового статусу депутатського корпусу, який обирається безпосе­редньо населенням:

• відповідне фінансове відшкодування витрат, здійснених під час виконання цього мандату, а також у разі необхідності відшкодування втрачених доходів або винагороди за виконану роботу і відповідний захист соціального забезпечення;

• будь-які функції та діяльність, несумісні з мандатом місцевого обраного представника, визначаються законом або основоположними правовими принципами.

Слід зазначити, що правовий статус виборних посадових осіб місцевого самоврядування (депутати місцевих рад, сільський, селищний, міський голова), закріплений у Законі України від 21 травня 1997 р., відповідає вимогам Хартії про вільне здійснен­ня ними своїх повноважень.

Так, п. 2 ст. 49 Закону містить поло­ження, відповідно до якого депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечує його активну участь у діяльності ради й утворених нею органів.

Депутат має право вирішального голосу з усіх питань, які розгля­даються на сесіях рад, а також на засіданнях постійної й інших комісій ради, до складу яких він обраний (п. 6 ст. 49).

Він має право звернутися з запитом до керівників ради й її органів, від­повідним голові, керівникам органів, підприємств, установ і орга­нізацій незалежно від форм власності, розташованих або зареєст­рованих на відповідній території (п. 7 ст. 49) тощо.

У рамках повноважень, закріплених у законі, цілком самостійно діє сіль­ський, селищний, міський голова (п. 3 ст. 42). Він несе персо­нальну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень (п. 4 ст. 42). Однак сільський, селищний, міський голова підзвітний, підконтрольний і відповідальний перед тери­торіальною громадою, відповідальний — перед відповідною ра­дою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повнова­жень органів виконавчої влади — також підконтрольний відпо­відним органам виконавчої влади (п. 5 ст. 42).

Міжнародні норми про адміністративний нагляд за діяль­ністю органів місцевого самоврядування закріплені у ст. 8 Хартії, де встановлено, що такий нагляд: а) може здійснюватися тіль­ки у формах і випадках, передбачених конституцією або законом; б) може призначатися тільки для забезпечення дотримання закону та конституційних принципів. Однак вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за своєчасністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування; в) має здійснюватися таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти.

Відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відпо­відній території. Рішення органів місцевого самоврядування, які суперечать Конституції або законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до су­ду. Отже, по-перше, такий адміністративний нагляд за діяль­ністю органів місцевого самоврядування в Україні можливий і є легітимним. По-друге, у рішення, прийняті органами місцевого самоврядування в межах законних повноважень, адміністративне втручання заборонене, за винятком випадків, коли такі рішення не відповідають Конституції і законам України. По-третє, мож­ливе не пряме скасування, а тільки призупинення виконання та­кого рішення у встановленому законом порядку (з дотриманням певної процедури) з одночасним зверненням до суду. Крім того, у ст. 35 Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві держав­ні адміністрації» міститься заборона на втручання місцевих дер­жавних адміністрацій у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. Таким чином, можна стверджувати, що основні вимоги Хартії щодо адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування дотримані.

Найбільш детально, у кількісному й об'ємному аспектах, роз­роблена ст. 9 Хартії, яка регламентує джерела фінансування міс­цевого самоврядування.

Основні засади формування фінансових джерел органів міс­цевого самоврядування, визначені в Хартії:

а) право в рамках національної економічної політики на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень;

б) обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передбаченим конституцією або законом;

в) принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону;

г) фінансові системи, які складають підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, мають достатньо диверсифікований і підвищувальний характер і повинні забезпечувати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це практично можливо, у відповідність до реального зростання вартості виконуваних ними завдань;

д) захист більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування передбачає запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів з метою подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони повинні нести. Такі процедури або заходи не завдають шкоди повноваженням, які органи місцевого самоврядування можуть здійснювати в межах їхньої власної компетенції;

е) органи місцевого самоврядування інформуються відповідним чином про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів;

є) у міру можливості дотації органам місцевого самоврядування призначаються не для фінансування конкретних проектів. Надання дотацій не скасовує основоположну свободу органів місцевого самоврядування проводити свою політику в межах їхньої власної компетенції.;

ж) для цілей здійснення позик інвестиційного капіталу органи місцевого самоврядування мають доступ до національного ринку капіталу в межах закону.

Слід зазначити, що багато з перелічених положень Хартії знайшли своє закріплення в законодавстві України. Насамперед це стосується визначення матеріальної і фінансової основ місце­вого самоврядування. Відповідно до ст. 142 Конституції як такі виступають рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюдже­тів, інші кошти, земля, природні ресурси, які перебувають у влас­ності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що знаходяться в управ­лінні районних і обласних рад. Тут же закріплено, що держава бере участь у формуванні прибутків бюджетів місцевого само­врядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування.

Закон України від 21 травня 1997 р. деталізує і розширює пе­релік об'єктів матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування.

Зокрема, Закон включає до нього цільові фонди, уточнює, що об'єкти при­родокористування знаходяться в комунальній власності терито­ріальних громад, а також правовий режим об'єктів, які належать місцевому самоврядуванню і знаходяться в управлінні районних і обласних рад, із як спільну їх власність (п. 3 ст. 16). Тут же закріплено положення, що місцеві бюджети само­стійні, вони не включаються в Державний бюджет України, бюд­жет Автономної Республіки Крим й інші місцеві бюджети (п. 6 ст. 16). Органи місцевого самоврядування з урахуванням місце­вих умов і особливостей можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження і власні бюджетні кош­ти, а також передавати органам самоорганізації населення відпо­відні кошті й інші ресурси, необхідні їм для здійснення своїх повноважень, а також здійснювати контроль за використанням цих коштів (п. 7, 8 ст. 16).

Докладнішу регламентацію конституційних положень щодо матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування міс­тить розділ ІІІ профільного Закону України від 21 травня 1997 р. Тут закріплюються: право органів місцевого самоврядування на самостійне розроблення, затвердження і виконання бюджетів від­повідно до цього закону і Бюджетного кодексу України (ст. 61); підстави державного контролю за витратами місцевих бюджетів, а також можливість вилучення (у Хартії — перерозподілу. ) з місцевого бюджету в державний бюджет частини над­лишку (ст. 62); принципи формування прибуткової частини міс­цевих бюджетів (ст. 63) і порядок витрати коштів місцевих бюд­жетів (ст. 64); питання збалансування прибутків і витрат місце­вих бюджетів, установлення місцевих податків і зборів, участі органів місцевого самовряду­вання у фінансово-кредитних відносинах.

Більш повне і реальне сприйняття законодавством України положень Хартії, які стосуються джерел фінансування місцевого самоврядування, визначає чинний Бюджетним кодекс України від 21 червня 2001 року та новий Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 року, який набуває чинності з 01.01 2011 року.

Стандарти співробітництва органів місцевого самоврядуван­ня, у тому числі й міжнародного, закріплені у ст. 10 Хартії, ми їх розглянули в першому питанні заняття.

У ст. 11 Хартії, яка завершує основну частину документа, з метою забезпечення вільного здійснення повноважень і дотрима­ння закріплених конституцією і законодавством країни принци­пів місцевого самоврядування, регламентується охорона прав місцевого самоврядування за допомогою встановлення судового порядку захисту цих прав. Слід зазначити, що і Конституція України (ст. 145), і профільний Закон України від 21 травня 1997 р. (ст. 4) містять відповідні положення про те, що права міс­цевого самоврядування захищаються у судовому порядку. Біль­ше того, ст. 71 профільного Закону закріплює, що органи і поса­дові особи місцевого самоврядування мають право на звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів ви­конавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, під­приємств, установ і організацій, які обмежують права територі­альних громад, повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Підсумовуючи все вищесказане, можна дійти висновку, що основна частина Хартії (статті 1-11) регламентує найважливіші компетенційні і функціональні аспекти діяльності органів місце­вого самоврядування, закріплюючи відповідні рамкові норми міжнародного характеру. Вони мають істотне значення для ста­новлення і діяльності системи місцевої демократії на території сучасної демократичної держави. Без визнання конкретними дер­жавами цих норм, які є профільними міжнародними стандарта­ми, за допомогою їх закріплення у внутрішньодержавному зако­нодавстві і подальшого виконання дуже важко говорити про спільні підходи країн Європи до проблем становлення і функ­ціонування місцевих співтовариств і їхніх представницьких орга­нів як однієї з основ демократичного устрою, про гармонізацію їхнього національного законодавства в цій сфері і, отже, про без­застережне домінування інтеграційних тенденцій у рамках єди­ної Європи.

Варто зупинитися на механізмі сприйняття норм Хартії, який пов'язаний з процесуальним механізмом самого документа, закладеним у ст. 12. Він полягає в тому, що, по-перше, документ може набрати чинності тільки при виконанні державою — учас­ницею Хартії 20 з 30 пунктів першої частини Хартії. Тут же заз­начаються 14 найважливіших пунктів, 10 з яких мають бути ви­брані державою для обов'язкового і неухильного дотримання. Та­ким чином, Хартія, як і всі подібні документи, прийняті в рамках РЄ, заснована на принципі субсидіарності, що фактично означає покладання соціально-політичної відповідальності майже всіх питань на уряди держав-учасниць.

По-друге, важливим елементом процесуального механізму Хартії є положення ст. 13 про те, що конкретна країна, яка приєднується до цього документа, може «зазначити ті категорії органів місцевого і регіонального самоврядування, якими обме­жується застосування цієї Хартії, які категорії вона має намір ви­ключити зі сфери її застосування». Крім того, ст. 16 дозволяє країні «визначити територію або території, до яких буде застосо­вуватися Хартія». Тут же встановлена процедура поширення за­стосування Хартії до інших територій країни, які були виключені з дії Хартії при приєднанні до неї. Вона реалізується за допомо­гою надання окремих повідомлень і декларацій на адресу Гене­рального секретаря РЄ.

Слід враховувати, що Хартія є закритим міжнародно-право­вим документом, до якого можуть приєднатися тільки держави— члени РЄ шляхом її ратифікації, прийняття або схвалення з на­ступною передачею на збереження Генеральному секретареві РЄ відповідного документа про це (ст. 15). Крім того, певний праг­матичний інтерес становлять положення ст. 17 Хартії, які регла­ментують порядок її денонсації. Зокрема країна-учасниця не мо­же денонсувати Хартію до закінчення п'ятирічного терміну з дня набрання чинності Хартією для цієї країни. Дане положення, очевидно, спрямоване не тільки на стабільну участь у міжнарод­ному договорі, але й має стимулювати процес детального обмір­ковування з боку конкретної держави при приєднанні до Хартії.