1.2 Публічне управління та адміністра­тивні процедури

Одним із різновидів діяльності органів публічної влади є управ­лінська діяльність (публічне управління). Публічне управління є діяльністю виконавчо-розпорядчого характеру, що здійснюється спеціальними суб'єктами — органами публічного управління (їх посадовими чи службовими особами) задля виконання законів, практичної реалізації функцій держави та місцевого самоврядуван­ня.

Студентам необхідно усвідомлювати, що публічне управління стосується майже усіх сфер життя суспільства і реалізується широким колом суб'єктів. Публічно-управлінські відносини в різ­них сферах життя суспільства пов'язані з реалізацією виконавчої влади та місцевого самоврядування, у тому числі при реалізації делегованих функцій органів виконавчої влади та місцевого само­врядування іншими суб'єктам. Крім того, до публічно-управлінсь- ких належать і відносини, що складаються у внутрішньоорганіза- ційній діяльності всередині державних органів, органів місцевого самоврядування, адміністрацій державних підприємств, установ і організацій. До суб'єктів, які здійснюють публічно-управлінську діяльність (органи публічного управління), належать, перш за все, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а та­кож інші суб'єкти при здійсненні ними публічно-владних управлін­ських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконан­ня делегованих повноважень (див. схему).

Функції органів публічного управління практично реалізуються у різних формах управлінської діяльності. Практичне значення форм управлінської діяльності полягає в тому, що через їх вико­ристання реалізуються повноваження органів публічного управлін­ня, забезпечується реалізація прав громадян та юридичних осіб тощо.

Основними формами публічного управління, тобто зовнішнім проявом управлінських дій, що здійснюються органами публічно­го управління для виконання поставлених перед ними завдань і потребують процедурного порядку реалізації, є адміністративна правотворчість та адміністративне правозастосування.

Адміністративна правотворчість та адміністративне правозасто­сування належать до правових форм управлінської діяльності — таких форм, що тягнуть певні правові наслідки. Неправові форми діяльності зазначених суб'єктів — проведення організаційних за­ходів (наради, прес-конференції, розроблення методичних рекомендацій та ін.) здійснення матеріально-технічних операцій (діловодство, аналіз інформації та ін.) — безпосередньо правових наслід­ив не мають і отже не потребують процедурного впорядкування.

Крім зазначених, до правових форм управлінської діяльності зазвичай відносять також укладання адміністративних договорів, здійснення інших дій, що тягнуть правові наслідки. У доктрині адміністративного права зазначені форми належать до допоміжних, які передують або є наслідком перш за все правозастосовчої ді­яльності органів публічного управління. Таким чином, наприклад, укладенню адміністративного договору, як правило, передує при­йняття за встановленою процедурою індивідуального акта.

Отже, реалізація публічно-управлінських функцій відбувається в різних формах, але серед інших правових форм основними є прийняття нормативних та індивідуальних правових актів (адміні­стративна правотворчість та адміністративне правозастосування).

Адміністративна правотворчість обумовлена необхідністю кон­кретизації багатьох законодавчих приписів у підзаконних актах, що видаються органами публічного управління. Тому, хоча пріоритет у регулюванні суспільних відносин надається саме їх законодав­чому впорядкуванню, адміністративна правотворчість є необхідною складовою механізму правового регулювання, здатною оператив­но регулювати динамічні суспільні відносини у сфері публічного управління.

Органи публічного управління, здійснюючи адміністративну правотворчість, формують правові норми, змінюють та скасовують їх, тобто готують та видають нормативні акти публічного управ­ління. При цьому адміністративна правотворчість є підзаконною — такою, що заснована на положеннях законів та інших нормати­вно-правових актів вищої юридичної сили.

Адміністративна правотворчість — це діяльність органів публіч­ного управління по офіційному встановленню (санкціонуванню) і зміні норм права, яка виражається в підготовці, прийнятті і оприлюдненні підзаконних нормативно-правових актів.

Правозостосовча діяльність (правозастосування) зазвичай роз­глядається як одна з форм реалізації права (поряд з використан­ням, виконанням та додержанням). У порівнянні з іншими фор­мами реалізації права правозастосування має суттєву специфіку, пов'язану з тим, що застосовувати правові норми можуть тільки повноважні (компетентні) органи. Застосування норм права має місце там, де адресати правових норм не можуть реалізувати свої передбачені законом права і обов'язки без посередництва компе­тентних органів. Можна сказати, що на певному етапі правозастосування підключається до способів безпосередньої реалізації — додержання, виконання, використання.

Таким чином, адміністративне правозастосування і владною діяльністю органів публічного управління. Застосовуючи правові норми, повноважний орган реалізує свої владні повноваження стосовно конкретних життєвих обставин щодо конкретних осіб, що втілюється у формі правозастосовчого (індивідуального) правово­го акта.

Іншими словами, адміністративне правозастосування являє собою владно-організуючу діяльність органів публічного управлін­ня, їх посадових та службових осіб, яка полягає в індивідуаліза­ції юридичних норм стосовно конкретних суб'єктів і конкретних життєвих обставин в індивідуальному (правозастосовчому) право­вому акті управління.

Такі конкретні життєві обставини, що потребують застосуван­ня правових норм, називаються адміністративними справами (ін­дивідуальними управлінськими справами). Точніше кажучи, адмі­ністративна справа являє собою сукупність конкретних життєвих обставин (юридичних фактів), юридична кваліфікація яких повно­важним органом публічного управління дозволяє через реалізацію диспозиції чи санкції відповідної правової норми визначити права та обов'язки суб'єктів права у сфері публічного управління. До адміністративних справ належать, наприклад, справи про держав­ну реєстрацію юридичних осіб, видачу ліцензій або патентів, при­ватизацію громадянами житла, притягнення громадян до адмініс­тративної або дисциплінарної відповідальності, видачу дозволів на зброю та ін.

В юридичній літературі вирізняють такі ознаки адміністратив­них справ: по-перше, їх зміст становлять конкретні, індивідуальні права | обов'язки суб'єктів; по-друге, суб'єкти індивідуальних справ є конкретними, індивідуальними, інакше кажучи, права й обов'язки, що становлять основу індивідуальних справ, стосують­ся певних конкретних суб'єктів; по-третє, індивідуальні справи зовні повинні бути матеріально закріплені у певній формі; по- четверте, у всіх випадках розгляду і розв'язання індивідуальних справ приймаються індивідуальні акти¹.

При розв'язанні тієї або іншої адміністративної справи уповно­важені на те особи або органи зобов'язані застосувати норму права, тобто застосувати розпорядження, які вона містить, до

даної конкретної адміністративної справи. Рішення органу публіч­ного управління, прийняте внаслідок розгляду зазначених обста­вин, встановлює певні юридичні наслідки для зацікавлених у результатах розгляду справи осіб, які є для них обов'язковими.

Отже, адміністративне правозастосування можна визначити і як діяльність органів публічного управління щодо підготовки та прийняття індивідуального рішення у адміністративній справі на підставі юридичних фактів та конкретних правових норм.

Реалізація повноважень органів публічного управління у фор­мі адміністративної правотворчості та адміністративного правоза­стосування потребує у більшості випадків встановленого норма­ми права порядку прийняття нормативно-правових актів та вирі­шення адміністративних справ органами публічного управління.

Це спрямовано перш за все на: гарантування дотримання прав громадян та інших суб'єктів при здійсненні публічно-управлінсь­кої діяльності, всебічне забезпечення законності в діяльності від­повідних органів; встановлення найбільш оптимальної з точки зору досягнення кінцевого результату моделі діяльності органів публіч­ного управління (забезпечення ефективності такої діяльності).

Такий порядок, що передбачає чітке правове регулювання під­став здійснення управлінських дій, етапів їх здійснення, вимог до оформлення результатів тощо, є різновидом юридичних процедур. Більшість юридичних процедур якраз і забезпечують саме здійс­нення публічно-управлінської діяльності — її правових форм — адміністративної правотворчості та правозастосування. Такі числен­ні процедури позначаються як адміністративні процедури.

При цьому студентам необхідно мати на увазі, що у вітчизня­ній спеціальній літературі та юридичній практиці як синонім конкретної адміністративної процедури застосовується поняття "провадження" ("адміністративне провадження"). Але одночасно це поняття означає і власне вирішення та розгляд конкретної адмі­ністративної справи, рух адміністративної справи (тобто конкрет­ну адміністративну діяльність)Тому все ж більш доцільно саму нормативну модель, загальний порядок прийняття тих чи інших нормативних чи індивідуальних правових управлінських актів (ви­рішення адміністративних справ) позначати як адміністративну процедуру.