3.2. Состояние законности в сфере лицензирования

предпринимательской деятельности

Современное понимание законности представляет собой постоянно функционирующее и развивающееся состояние общественных отношений, характеризуемое уровнем регламентации и соблюдения требований государства, выраженных в законодательных и иных нормативных правовых актах, в соотнесении со степенью удовлетворения представлений и ожиданий правоприменителей и общества в целом, состоянием и динамикой правонарушаемости, ее структурой и тенденциями <1>.

--------------------------------

<1> Законность в Российской Федерации. М.: Ин-т законодат. и сравнит. правоведения при Правительстве РФ; НИИ Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2008. С. 25 // РГ. 2009. 19 мая.

Систематический анализ состояния законности (интерес в связи с этим представляет прежде всего практика подготовки НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации ежегодных информационно-аналитических докладов "Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры") позволяет сделать вывод о его негативной характеристике в сфере лицензирования предпринимательской деятельности.

Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <1> в числе главных стратегических рисков и угроз национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу названы сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений. Недостаточная эффективность государственного регулирования национальной экономики может привести к замедлению перехода к инновационному развитию, последующему накоплению социальных проблем в стране.

--------------------------------

<1> Утверждена Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537.

О неэффективности работы механизма государственного регулирования отдельных видов деятельности (включая лицензирование) свидетельствуют данные статистики, социологических опросов, материалы контролирующих органов. Сфера теневого бизнеса, включающая безлицензионное производство, реализацию и потребление товаров и услуг, связана с огромными потерями материальных и финансовых ресурсов государства.

По своим масштабам незаконное предпринимательство практически сравнялось с легальным и приобрело форму массового экономического поведения. Теневая экономика, по данным Росстата, достигла 45% внутреннего валового продукта России, а по некоторым оценкам экспертов - до 90% <1>.

--------------------------------

<1> Законность в Российской Федерации. М.: Ин-т законодат. и сравнит. правоведения при Правительстве РФ; НИИ Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2008. С. 239.

Влияние организованной преступности усиливается в различных сферах предпринимательства (прежде всего, высокодоходных), регулируемых государством посредством лицензирования.

С другой стороны, затруднена реализация конституционно гарантированной свободы предпринимательства добросовестными участниками рынка. Административная коррупция, включающая взятки с целью получения разного рода разрешений, дискредитирует государственную власть в целом, оказывая деструктивное воздействие на правосознание и защищенность граждан и их объединений <1>. Вымогательство взяток превращает социально ориентированный бизнес в нерентабельный и вытесняет его с рынка.

--------------------------------

<1> Андрианов В. Государственное управление: мировой опыт и российские реалии // Общество и экономика. 2001. N 11 - 12. С. 127 - 128.

Как выяснили социологи ВЦИОМа, больше всего нареканий со стороны предпринимателей вызывает работа налоговых органов. Несмотря на попытки власти ограничить произвол в налоговом администрировании, 65% опрошенных заявили, что деятельность налоговиков создает помехи для бизнеса. На противопожарную службу пришлось 50% претензий. На третьем месте - органы местного самоуправления (42%) <1>.

--------------------------------

<1> Профиль. 2010. N 27. С. 24.

Исследование Международной финансовой корпорации показало, что в рейтинге качества условий ведения бизнеса Россия занимает лишь 123-е место из 183. Одной из предпосылок такого положения являются нарушения в разрешительной деятельности <1>.

--------------------------------

<1> Финансы. 2010. N 42(373). С. 18.

О состоянии законности в рассматриваемой сфере можно судить по количеству выявляемых органами прокуратуры правонарушений. В 2010 г., по данным прокурорской статистики, продолжилась долговременная тенденция роста правонарушений в сфере лицензирования. Прокурорами выявлено 40 463 нарушения законодательства о лицензировании, в том числе 405 незаконных правовых актов; внесено 5788 представлений, по которым к дисциплинарной ответственности привлечено 5067 лиц; в суды общей юрисдикции и арбитражные суды направлено 8608 исков (заявлений); объявлено 1149 предостережений о недопустимости нарушений законов; по материалам, направленным прокурорами для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, возбуждено 145 уголовных дел.

Широкое распространение имеет совершение административных правонарушений в сфере лицензирования. Только по вынесенным прокурорами постановлениям (направленным в арбитражные суды заявлениям) органами административной юрисдикции и судьями в 2010 г. привлечено к административной ответственности 9343 лица <1>.

--------------------------------

<1> Статистический отчет "О работе прокурора" по форме П за 2010 год (форма утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 02.06.2010 N 233 // СПС "КонсультантПлюс").

В 2010 г. в рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокурорами выявлено 4957 нарушений законов об осуществлении лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур, в том числе 1065 незаконных правовых актов <1>.

--------------------------------

<1> Статистический отчет "Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности" (форма К) за 2010 год.

Предоставление лицензий и лицензионный контроль в различных отраслях выделяются исследователями в числе наиболее коррумпированных сфер деятельности современной России <1>.

--------------------------------

<1> См.: Адрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 63 - 64.

Крайне важным представляется учет влияния на состояние законности изменений законодательства (включая ограничение разрешительного порядка регулирования предпринимательской деятельности). Исследования показывают, что отмена лицензирования (замена его саморегулированием) в условиях отсутствия адекватных государственных регуляторов может привести к ухудшению состояния законности <1>. По справедливому мнению Ю.А. Тихомирова, у нас метод дерегулирования (т.е. передачи отдельных функций государственных органов саморегулируемым и иным организациям, способствующей реализации как публичных, так и корпоративных интересов) практически используется лишь как "сброс" государственных функций <2>.

--------------------------------

<1> Например, по словам руководителя Департамента потребительского рынка и услуг Правительства Москвы В. Малышкова, "до 2006 года количество жалоб на качество похоронного обслуживания снижалось. Новый всплеск их произошел после отмены лицензирования этой деятельности на федеральном уровне" (Семь черных агентов // РГ. Столичный выпуск. 2010. 27 янв.).

<2> Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9.

Отсутствие до настоящего времени стройной национальной экономической политики России, последствия непродуманных рыночных экспериментов, недостатки разрозненного, пробельного и противоречивого законодательства пагубно сказались на состоянии государственного управления. Ослабление системы государственного контроля, в свою очередь, повлекло нарастание негативных экономических и социальных последствий и явилось одним из факторов, обусловивших криминализацию внутреннего финансового рынка, экспортно-импортных операций и торговли <1>.

--------------------------------

<1> Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации, одобренная Указом Президента РФ от 29.04.1996 N 608 "О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)" // РГ. 1996. 14 мая.

Поскольку специфика государственного управления среди иных видов управления (общественного управления и менеджмента) определяется природой его субъекта - государства как формы политической организации общества, обеспечивающего и подкрепляющего свое управляющее воздействие силой государственной власти, основанной на принуждении, любые недостатки и пробелы в предмете его правового регулирования способны породить злоупотребления, неадекватное усмотрение, рост социальной напряженности, бюрократизации и коррупции, т.е. негативно сказаться на состоянии законности в целом.

Центральным аспектом правового регулирования государственного управления являются отношения по определению правового статуса государственных органов. В теории управления обоснован ряд требований, предъявляемых к формам правового регулирования государственного управления, а именно: своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу; устойчивость, стабильность (т.е. недопустимость перманентного изменения статусных состояний); полнота и внутренняя согласованность <1>.

--------------------------------

<1> Система государственного управления: Учеб. пособие / Под общ. ред. А.А. Скамницкого. М.: ГАРДАРИКИ, 2006. С. 88 - 89.

В России противоречащая этим требованиям ситуация отмечается на протяжении почти двух десятков лет. В широком смысле реформа государственного управления проводится в стране с 90-х гг. XX в. (начавшись с перехода к демократической системе общественных отношений, основанной на принципе разделения властей). В процессе реформирования кардинальному изменению подверглась вся система органов публичной власти, в том числе структура, принципы, характер, функции и порядок деятельности (включая подведомственность) федеральных органов исполнительной власти. Следствием таких изменений явилось создание по существу новой системы государственного управления.

Непрерывное реформирование, не имеющее достаточного научного обоснования, отсутствие качественного улучшения деятельности органов исполнительной власти, девальвация государственного и муниципального контроля в отсутствие самодостаточных институтов саморегулирования негативно сказываются на состоянии законности и правопорядка во всех сферах общественных отношений (не случайно в литературе звучат предложения по введению среднесрочного моратория на изменение системы и структуры органов исполнительной власти и отмечается прямая взаимосвязь между скоростью реорганизации системы и структуры органов исполнительной власти и неуправляемостью, перебоями в предоставлении государственных услуг) <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Матейкович М.С. Публичное управление в России: пути совершенствования // Журнал российского права. 2008. N 5; Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 15.

Неадекватность организации государственного контроля состоянию законности обращает на себя внимание во многих сферах общественных отношений. Так, причиной распространения фактов оборота фальсифицированных лекарственных средств в значительной степени является недостаточный контроль в сфере производства и оборота лекарственных средств со стороны территориальных органов Росздравнадзора.

Защите экономических интересов России способствует реализация Концепции таможенного оформления и таможенного контроля в местах, приближенных к Государственной границе Российской Федерации <1>. Вместе с тем ненадлежащая эффективность таможенного контроля препятствует достижению ее целей. Так, в 58 пунктах пропуска, установленных межправительственными соглашениями России с Украиной и Казахстаном от 21.04.2006 и от 03.10.2006, не таможенники, а военнослужащие пограничных органов принимают решения о цели ввоза товаров, применении количественных ограничений, взимании таможенных платежей, требуют разрешительные документы и др., что отрицательно сказывается на состоянии законности в таможенной сфере <2>.

--------------------------------

<1> Одобрена Государственной пограничной комиссией 09.07.2009 (письмо ФТС России от 21.08.2009 N 21-50/39656 "О направлении Концепции") // Таможенные ведомости. 2009. N 11.

<2> Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации. 2009 год: Информ.-аналитич. доклад / Под общ. ред. И.Э. Звечаровского. М., 2010. С. 331.

Безусловное влияние на упорядочение контрольно-надзорной деятельности оказала регламентация ее порядка нормами Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1>. В 2010 г. органами прокуратуры Российской Федерации рассмотрено около 45 тыс. обращений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов, из которых отклонено 50%. Генеральной прокуратурой РФ сформирован сводный план проведения плановых проверок на 2011 г., включающий 597 тыс. проверок из 1,6 млн. предложенных (в 2010 г. - 630 тыс. из 1,2 млн.). Около 63% проверок исключены из сводного плана на 2011 г. в связи с несоответствием требованиям законодательства (из сводного плана на 2010 г. - 48%).

--------------------------------

<1> РГ. 2010. 3 авг.

Вместе с тем некоторые виды контроля (надзора) выпали из сферы действия названного Федерального закона, оказались по сути нивелированными (например, земельный контроль, контроль за объектами культурного наследия, пробирный надзор), что является предпосылкой как для нарушения свободы экономической деятельности, так и для злоупотреблений со стороны хозяйствующих субъектов <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Бут Н.Д. Совершенствование защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля // Законность. 2010. N 5. С. 51 - 55.

Практика проведения административной реформы имеет примеры прямого негативного влияния на лицензионный контроль. Например, вступление в силу Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1>, повлекшее перераспределение функций по лицензированию, ликвидацию и реорганизацию многих лицензирующих органов, изменение их штатной численности, послужило причиной приостановления лицензионных функций на период проведения ликвидационных процедур, что повлекло нарушение прав субъектов предпринимательства.

--------------------------------

<1> РГ. 2004. 12 марта.

К Основным направлениям деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. <1> по реализации принципа "эффективного государства" отнесено осуществление дальнейшего реформирования системы государственного и муниципального надзора при условии сохранения необходимого уровня безопасности. Принимая во внимание затяжной характер реформ и акцентирование внимания реформаторов на структурных преобразованиях государственных органов в ущерб качественному улучшению их деятельности, представляется необходимым осуществлять дальнейший учет недостатков правового регулирования государственного управления в качестве фактора состояния законности по всем сферам общественных отношений (в том числе по лицензированию) <2>.

--------------------------------

<1> Утверждены распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1663-р (СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5639).

<2> Подробнее по рассматриваемому вопросу см.: Субанова Н.В. Недостатки правового регулирования государственного управления как фактор состояния законности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2009. N 5(13).

В настоящее время состояние законности в отдельных сферах деятельности, регулирование которых производится посредством лицензирования, характеризуется особенно негативно.

Так, по результатам проведенной органами прокуратуры в 2009 г. проверки исполнения законодательства в сфере производства, хранения и реализации пиротехнических изделий выявлены повсеместные нарушения требований законодательства.

Прокурорами выявлены факты неправомерной регламентации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления отношений в области оборота пиротехнических изделий. Как правило, имели место случаи превышения ими предоставленных законодательством полномочий, вторжения в сферу регулирования федеральных институтов.

Например, в 2008 г. по протесту прокуратуры Республики Башкортостан отменено распоряжение Кабинета министров Республики Башкортостан от 22.12.1998 N 1115-р, в соответствии с которым пиротехнические изделия развлекательного характера выше 3 класса опасности могли быть реализованы лишь в специализированных магазинах, имеющих лицензию на продажу оружия.

Прокурором Омутнинского района Кировской области принесен протест на распоряжение главы администрации муниципального образования "Песковское городское поселение", которым для руководителей организаций с массовым пребыванием граждан устанавливались обязательные для исполнения требования в области пожарной безопасности на период новогодних праздников.

Главой администрации МО "Город Алдан" (Республика Саха (Якутия)) издано распоряжение "О разрешении торговли пиротехническими изделиями на территории города Алдана", которым в противоречии с требованиями федерального законодательства определены места реализации пиротехнических изделий на рынке.

Прокурором Красновишерского района Пермского края опротестовано Постановление главы администрации этого района "Об утверждении Порядка реализации (продажи) пиротехнических изделий на территории Красновишерского муниципального района". Данным актом неправомерно устанавливалась необходимость ежегодного получения субъектами предпринимательства патентов на право торговли пиротехническими изделиями.

Прокурором Новомалыклинского района Ульяновской области опротестовано Постановление соответствующего органа местного самоуправления "Об утверждении основных требований, предъявляемых к организациям и индивидуальным предпринимателям (физическим лицам), осуществляющим продажу пиротехнических изделий на территории муниципального образования "Новомалыклинский район", также изданное с превышением предоставленных законом полномочий, путем неправомерной регламентации гражданско-правовых отношений.

К типичным нарушениям, допускаемым субъектами предпринимательства в рассматриваемой сфере, можно отнести несоблюдение правил пожарной безопасности при хранении и реализации пиротехнических изделий (реализация их вне специализированных магазинов и секций; хранение в ненадлежащих местах: на путях эвакуации, лестничных площадках; отсутствие автоматической пожарной сигнализации и первичных средств пожаротушения; неисправность электросетей и т.п.).

Широко распространены нарушения законодательства о правах потребителей и санитарно-эпидемиологического законодательства (в частности, реализация пиротехники без сертификатов соответствия, с истекшим сроком годности, в отсутствие необходимой информации о товаре, с нарушением целостности упаковки).

Например, горрайпрокурорами Нижегородской области при проведении проверки торговых объектов (свыше 200), осуществляющих хранение, продажу и использование пиротехнических изделий, в более чем половине случаев выявлены нарушения требований пожарной безопасности.

Органами прокуратуры Свердловской области совместно с контролирующими органами проверено исполнение законов 83 хозяйствующими субъектами, осуществляющими реализацию пиротехнических изделий. В ходе проверок установлено, что продажа 7871 единицы пиротехнической продукции осуществлялась с нарушениями требований законодательства (38,2% от общего количества пиротехнической продукции, находившейся на реализации).

Прокурорскими проверками выявлены нарушения собственно лицензионного законодательства. В том числе установлены факты несоответствия деятельности лицензиатов (соискателей лицензии) лицензионным условиям и требованиям.

Например, прокуратурой Воронежской области установлено, что ООО "Н." получена лицензия на осуществление деятельности по распространению пиротехнических изделий 4 и 5 классов путем представления в Минпромторг России поддельного заключения о соблюдении требований пожарной безопасности. По данному факту возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 327 УК РФ.

Прокурором г. Костромы установлено, что ООО "А.", получившее лицензию на тот же вид деятельности в нарушение лицензионных требований, не имеет необходимого для хранения пиротехнических изделий помещения. В связи с этим прокурором города направлено исковое заявление в суд об обязании субъекта предпринимательства приостановить деятельность до устранения нарушений. Решением Свердловского суда г. Костромы требования прокурора удовлетворены.

Необходимо отметить, что практикой прокурорского надзора повсеместно выявляется пассивность органов государственного контроля, не принимающих должных мер по предупреждению и пресечению нарушений законов и привлечению виновных к ответственности, что создает реальную угрозу жизни и здоровью граждан.

Например, прокурором Индустриального района г. Ижевска (Удмуртская Республика) при проведении проверки в декабре 2009 г. установлено, что нарушения законодательства, послужившие поводом для внесения предписания органом Госпожнадзора после пожара в развлекательном клубе "Д." в 2008 г. в ходе массового мероприятия при проведении пиротехнического шоу, не устранены до сих пор. После истечения срока для устранения нарушений внеплановая проверка объекта контролирующим органом не проводилась. Таким образом, пожароопасный объект незаконно эксплуатировался более года.

Вместе с тем деятельность контролирующих органов в сфере оборота пиротехнических изделий нередко противоречит требованиям Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", производство по делам об административных правонарушениях осуществляется с нарушением КоАП РФ.

В качестве другого примера можно привести ситуацию в сфере производства и оборота алкогольной продукции.

Отсутствие социальной составляющей государственной алкогольной политики, утрата государством контроля в области производства и оборота алкогольной продукции, усугубляющиеся заинтересованностью региональных властей в обеспечении бюджетных поступлений от лицензирования этого вида деятельности любым путем, несовершенство федерального законодательства, призванного обеспечить единство регламентации рассматриваемых отношений, привели к критически высокой криминализации данного сектора экономики.

Распространение получила так называемая неофициальная часть экономики - часть теневой экономики, включающая в себя легально разрешенные виды деятельности, осуществляемые без регистрации, без лицензий, в рамках которых не учитывается производство товаров, скрываемых от налогообложения, остающихся "в тени" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дорожков С.П. О причинах и условиях преступности в сфере внешнеэкономической деятельности // Законодательство и экономика. 2003. N 6. С. 90.

По разным подсчетам, объем нелегального сектора в алкогольной отрасли составляет от 30 до 50% <1>. Так, по оценкам директора Центра исследований федерального и регионального рынков алкоголя В. Дробиза, в течение длительного времени легальный алкоголь составлял половину рынка, другую половину занимают производители нелегального алкоголя (30%) и суррогатов (20%). При этом нелегальный алкоголь, помимо неучтенной неподакцизной водки, представлен самогоном, спиртосодержащими жидкостями технического и парфюмерного назначения и аптечными настойками. По данным Российской коалиции "За контроль над алкоголем", доля нелегального алкоголя на рынке составляет одну треть или даже меньше <2>.

--------------------------------

<1> http://tatalc.ru.; http://vinmoldova.ru

<2> РГ. Столичный выпуск. 2009. 13 авг.

Значительный уровень и тенденция роста процесса алкоголизации населения превратили алкогольную ситуацию в источник угрозы национальной безопасности <1>. С середины 1970-х гг. началось существенное увеличение потребления населением алкогольной продукции. К началу 1990-х гг. потребление учтенной алкогольной продукции на душу населения составило 5,4 л абсолютного алкоголя (безводного спирта) в год, а к 2008 г. оно возросло до 10 л, т.е. в 1,8 раза (для сравнения: в 1914 - 1917 гг. - 0,83 л). С учетом неразрешенных к потреблению спиртосодержащей продукции и крепких спиртных напитков домашней выработки фактическое потребление алкогольной продукции на душу населения в настоящее время составляет около 18 л в год.

--------------------------------

<1> Антонов-Романовский Г.В. Алкогольная ситуация и алкогольная политика России в девяностые годы // Прокурорская и следственная практика. 1998. N 3. С. 51 - 59.

Ежегодно госпитализируются до 100 тыс. человек в связи с отравлением суррогатным алкоголем, из них умирают более 30 тыс. человек <1>. Алкоголизация является существенным фактором ухудшения демографической ситуации в стране и основной причиной беспрецедентно высокого уровня насильственных смертей (около 15% всех умерших, или более 300 тыс. человек ежегодно). По этому показателю Россия уступает только странам южнее Сахары и Ближнему Востоку, где ведутся постоянные боевые действия <2>.

--------------------------------

<1> Бут Н.Д., Власова Н.П. Надзор за законностью в деятельности государственных органов, регулирующих производство и реализацию алкогольной продукции // Органы государственного контроля за соблюдением законодательства в экономике и социальной сфере Российской Федерации: Сб. науч. тр. М., 2003. С. 238.

<2> Профиль. 2003. N 28.

В стране каждое восьмое зарегистрированное преступление совершается лицами, находящимися под воздействием алкогольных напитков. В 2009 г. 13% раскрытых преступлений было совершено лицами, находившимися в состоянии алкогольного опьянения. Алкоголь способствовал совершению виновными 28,6% тяжких и особо тяжких преступных деяний <1>.

--------------------------------

<1> Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2009 год: Информационно-аналитический доклад (в 3 ч.) / Под общ. ред. И.З. Звечаровского. М., 2010. Ч. 1. С. 19 - 20.

Очевидно, что такая критическая ситуация требует незамедлительного политического разрешения. Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2009 N 2128-р <1> одобрена Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, нацеленная в том числе на значительное снижение уровня потребления алкогольной продукции и повышение эффективности регулирования алкогольного рынка. Необходимыми элементами реализации государственной политики на этом направлении являются разработка и осуществление мер по противодействию нелегальному производству и обороту алкогольной продукции, усилению государственного контроля на рынке алкогольной продукции.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 2. Ст. 264.

По данным ВЦИОМ, самой действенной мерой по борьбе с алкоголизмом россияне считают запрет на продажу алкоголя молодежи до 21 года (63%) и запрет рекламы любого вида алкоголя (57%) <1>.

--------------------------------

<1> Егоршева Н. Кризис - на дне стакана. // РГ. Федеральный выпуск. 2009. 13 авг.

Необходимо заметить, что в соответствии с п. 2 ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" не допускается розничная продажа алкогольной продукции несовершеннолетним (т.е. лицам до 18 лет). Аналогичное ограничение установлено п. 136 Правил продажи отдельных видов товаров <1>. Согласно ст. 26 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" нарушение установленных законом правил розничной продажи алкогольной продукции запрещено. Соблюдение указанных лицензионных условий и требований проверяется в рамках лицензионного контроля.

--------------------------------

<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 19.01.1998 N 55 // РГ. 1998. 4 февр.

Одной из возможных мер, направленных на сокращение теневого оборота алкоголя, может явиться широко обсуждаемое в последнее время введение государственной монополии на розничную продажу алкоголя. Заметим, что в Скандинавии и 16 штатах США действует государственная монополия на продажу алкоголя. Производство остается в частных руках или частично ведется государством. При этом в Финляндии, например, запрещена продажа алкоголя в выходные и праздничные дни. И везде монополия государства сопровождается высокими ценами на крепкий алкоголь <1>.

--------------------------------

<1> Чкаников М. Монополия стакана // РГ. Федеральный выпуск. 2009. 2 июля.

С 2009 г. действует единый, специализированный орган государственного контроля в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (Росалкогольрегулирование) <1> (до этого момента соответствующие функции осуществляли налоговые органы). Создание этого органа является, безусловно, положительным шагом, учитывая, что разобщенность контролирующих и лицензирующих органов, отсутствие четкого разграничения их полномочий всегда оказывали негативное влияние на состояние законности в рассматриваемой сфере, снижая эффективность контрольных процедур.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 31.12.2008 N 1883 "Об образовании Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка" // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 95.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка <1> Росалкогольрегулирование является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также функции по контролю в этой сфере. Руководство его деятельностью осуществляет Правительство РФ. К полномочиям данного органа отнесены в том числе:

--------------------------------

<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 24.02.2009 N 154 // СЗ РФ. 2009. N 9. Ст. 1119.

- лицензирование деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (с 19.10.2009 <1>);

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 15.10.2009 N 810 "Об отдельных полномочиях Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка и Федеральной налоговой службы" // РГ. 2009. 19 окт.

- формирование и ведение государственного реестра выданных лицензий на производство и оборот (за исключением лицензий на розничную продажу алкогольной продукции) этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, лицензий, действие которых приостановлено, и аннулированных лицензий;

- государственный контроль за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, соблюдением законодательства Российской Федерации в этой области и условий, предусмотренных соответствующими лицензиями.

Территориальный орган Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка - межрегиональное управление - обеспечивает взаимодействие Службы с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и осуществление функций, возложенных на Службу, в границах соответствующего федерального округа <1>.

--------------------------------

<1> См.: Типовое положение о территориальном органе Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка, утв. Приказом Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка от 15.06.2009 N 18 // РГ. 2009. 5 авг.

В течение 2009 - 2010 гг. приказами Росалкогольрегулирования введены минимальные цены на алкогольную продукцию, что оправдало себя в короткие сроки: сократились объем нелегального алкоголя и потребление крепкого алкоголя за счет роста средней цены на рынке <1>.

--------------------------------

<1> Игнатова Е. Допустимый минимум // Коммерсантъ Business Guide. 2010. N 40.

В числе этих Приказов: "Об установлении и введении с 1 июля 2010 года минимальных цен на водку (за исключением минимальной цены на водку для розничной продажи)" <1>; "Об установлении и введении с 1 августа 2010 года минимальной цены на этиловый спирт из пищевого сырья, производимый на территории Российской Федерации" <2>; "Об установлении и введении с 1 июня 2010 года минимальной цены на ликероводочную и другую алкогольную продукцию свыше 28 процентов (за исключением водки) для розничной продажи" <3>; "Об установлении и введении с 1 января 2011 года минимальных цен на коньяк и внесении изменений в Приказ Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка от 20 апреля 2010 г. N 29н" <4>; "Об установлении и введении с 1 января 2010 года минимальной цены на водку для розничной продажи" <5>.

--------------------------------

<1> Приказ от 02.06.2010 N 39н, зарег. в Минюсте России 29.06.2010 N 17637 // РГ. 2010. 1 июля (утратил силу).

<2> Приказ от 17.06.2010 N 40н, зарег. в Минюсте России 13.07.2010 N 17787 // РГ. 2010. 16 июля (утратил силу).

<3> Приказ от 20.04.2010 N 29н, зарег. в Минюсте России 13.05.2010 N 17193 // РГ. 2010. 21 мая (утратил силу).

<4> Приказ от 28.10.2010 N 61н, зарег. в Минюсте России 08.12.2010 N 19132 // РГ. 2010. 15 дек.

<5> Приказ от 30.11.2009 N 17н, зарег. в Минюсте России 14.12.2009 N 15563 // РГ. 2011. 16 дек. (утратил силу).

Уже за I квартал 2010 г. Росалкогольрегулированием была проверена 1721 организация, осуществляющая деятельность в сфере производства и оборота спирта и ЛВИ. Почти в половине случаев были выявлены нарушения, основными из которых являются: оборот продукции, маркированной поддельными федеральными специальными марками, не зафиксированная в ЕГАИС информация об обороте алкогольной продукции, непредставление деклараций об объемах производства, нарушение порядка учета алкогольной и спиртосодержащей продукции.

По оценкам специалистов, принимаемые государством меры впервые за последние 15 лет свидетельствуют об эффективных действиях и конкретных результатах в области регулирования алкогольного рынка: по некоторым данным, за первое полугодие 2010 г. продажа нелегальной водки и ЛВИ в системе розничной торговли сократилась на 32% <1>, что, по всей видимости, должно явиться свидетельством улучшения состояния законности в рассматриваемой сфере.

--------------------------------

<1> Игнатова Е. Враг государства // Коммерсантъ Business Guide. 2010. N 40.