14

Тема № 3. Основи діяльності місцевого самоврядування

1. Правові основи місцевого самоврядування.

2. Територіальна основа місцевого самоврядування та проблеми її формування.

3. Матеріальна основа місцевого самоврядування.

4. Фінансова основа місцевого самоврядування. Місцеві бюджети та інші кошти місцевого самоврядування.

1. Правові основи місцевого самоврядування

Конституційно-правові основи місцевого самовря­дування в Україні становлять норми-принципи Консти­туції України, що закріплюють найважливіші відносини, які виникають у процесі організації й функціонування місцевого самоврядування в Україні, зокрема, територі­альну організацію місцевого самоврядування, порядок та форми його здійснення, структуру органів місцевого са­моврядування, принципи формування та використання комунальної власності, гарантії самоврядних прав тери­торіальних громад.

Ці норми містяться в статтях Конституції України і їх можна систематизувати у такі групи:

1. Норми, в яких закріплюються засади конститу­ційного ладу, народовладдя, рівність всіх форм власно­сті, гарантується місцеве самоврядування. До них від­несені:

- визнання і гарантування місцевого самоврядування (стаття 7);

- здійснення народом влади безпосередньо і через ор­гани місцевого самоврядування (стаття 5);

- самостійність місцевого самоврядування, його органи не входять до системи органів державної влади (стат­ті 5, 140);

- визнання і рівний захист всіх форм власності, вклю­чаючи і комунальну власність (стаття 13);

- зобов'язаність органів місцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що пе­редбачені Конституцією та законами України (стаття 19).

2. Норми, в яких регламентується діяльність міс­цевого самоврядування щодо забезпечення прав і сво­бод людини і громадянина, зокрема:

- право громадян знайомитися в органах місцевого самоврядування з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею (стаття 32);

- право громадян брати участь у місцевих референду­мах, вільно обирати і бути обраними до органів місцево­го самоврядування (стаття 38);

- право громадян на рівний доступ до служби в орга­нах місцевого самоврядування (стаття 38);

- право громадян проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про які завчасно сповіщаються органи міс­цевого самоврядування (стаття 39);

- право громадян на індивідуальні чи колективні звер­нення (петиції) до органів місцевого самоврядування (стаття 40);

- право громадян користуватися для задоволення своїх потреб об'єктами права комунальної власності (стаття 41);

- право громадян на соціальний захист, яке гарантуєть­ся ...створенням мережі... комунальних... закладів для догляду за непрацездатними (стаття 46);

- право громадян, які потребують соціального захисту, на отримання від органів місцевого самоврядування жит­ла безоплатно або за доступну для них плату (стаття 47);

- право громадян на безоплатне отримання медичної допомоги в комунальних закладах охорони здоров'я (стаття 49);

- право громадян на освіту, яке забезпечується доступ­ністю і безоплатністю освіти в комунальних навчальних закладах (стаття 53);

- право громадян на відшкодування за рахунок місце­вого бюджету матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (стаття 56).

3. Норми, що закріплюють правові, організаційні, матеріальні та фінансові основи місцевого самовряду­вання. Вони, зокрема, стосуються:

- порядку призначення чергових та позачергових вибо­рів до органів місцевого самоврядування (стаття 85);

- підзвітності і підконтрольності місцевих державних ад­міністрацій радам у частині повноважень, делегованих їм від­повідними районними чи обласними радами (стаття 118);

- обов'язку місцевих державних адміністрацій забезпе­чувати взаємодію з органами місцевого самоврядування та реалізацію повноважень, делегованих відповідними радами (стаття 119);

- складу представницьких органів місцевого самовря­дування та принципів їх формування (стаття 141);

- матеріальної і фінансової основи місцевого самовря­дування (стаття 142);

- державної підтримки місцевого самоврядування (стаття 142);

- предметів відання та повноважень місцевого само­врядування (стаття 143);

- можливості делегування органам місцевого самовря­дування окремих повноважень органів виконавчої влади (стаття 143);

- права органів місцевого самоврядування в межах пов­новажень, визначених законом, приймати рішення, які є обов'язковими на відповідній території (стаття 144);

- необхідності законодавчого врегулювання питань ор­ганізації місцевого самоврядування, діяльності та відпові­дальності органів місцевого самоврядування (стаття 146).

4. Норми, в яких закріплені правові гарантії місце­вого самоврядування. Вони стосуються:

- заборони займатися підприємницькою діяльністю для посадових і службових осіб органів місцевого самовря­дування (стаття 42);

- підстав і порядку зупинення рішень органів місцево­го самоврядування та звернення до суду з метою їх оскар­ження (стаття 144);

- судового захисту прав місцевого самоврядування (стаття 145).

Поряд з Конституцією України систему нормативно-правових актів, що регламентують організацію і функці­онування місцевого самоврядування в Україні, станов­лять закони України, відповідні акти Президента Украї­ни і Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самоврядування та акти, прийняті на місцевих референ­думах.

Ця система нормативно-правових актів будується на принципах жорсткої ієрархії, що передбачає:

по-перше, верховенство норм Конституції України - норми всіх інших актів не можуть суперечити консти­туційним нормам, вони мають бути спрямовані на де­талізацію і конкретизацію положень конституційних норм;

по-друге, вищу юридичну силу норм законів України, в першу чергу Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у відношенні до підзаконних актів - указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, рішень органів місцевого самоврядування;

по-третє, відповідність актів місцевого самовряду­вання - актів місцевих референдумів та актів органів міс­цевого самоврядування положенням всіх нормативно-правових актів органів державної влади, що прийняті в межах їх компетенції.

Серед законів України, що містять норми, які регла­ментують питання організації та функціонування місце­вого самоврядування, особливе місце займає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року, який по суті є «базовим» законом із цих питань. Саме на підставі цього Закону були розробле­ні законопроекти та прийняті закони, в яких регламенту­ються окремі питання функціонування місцевого само­врядування, наприклад: «Про комунальну власність», «Про вибори місцевих рад та сільських, селищних, місь­ких голів», «Про службу в органах місцевого самовряду­вання», «Про органи самоорганізації населення», «Про муніципальну міліцію», «Про місцеві референдуми» тощо. Необхідність прийняття зазначених законів пря­мо передбачена в Законі України «Про місцеве само­врядування в Україні» або випливає з його положень.

Винятково важливе значення для формування право­вої основи місцевого самоврядування в Україні мала Європейська хартія місцевого самоврядування (15 жовтня 1985 р.).

Європейська хартія місцевого самоврядування сього­дні є основним міжнародно-правовим документом для країн - членів Ради Європи. В ньому викладені стандар­ти щодо організації управління на місцях на засадах міс­цевого самоврядування, які є обов'язковими для держав-членів Ради Європи. В 1957 році Рада Європи заснувала для місце­вих органів влади загальноєвпропейський представниць­кий орган, який в подальшому трансформувався в по­стійно діючу Конференцію місцевих і регіональних влад Європи - з 1994 року вона іменується Конгре­сом місцевих і регіональних влад Європи.

Метою Європейської хартії місцевого самоврядуван­ня є встановлення загальноєвропейських стандартів щодо визначення і захисту прав територіальних гро­мад і органів місцевого самоврядування, що забезпечує їх активну участь у вирішенні питань місцевого зна­чення.

Європейська хартія місцевого самоврядування скла­дається з преамбули та трьох частин.

У преамбулі викладена мета держав - членів Ради Європи, які підписали Хартію, та основні принципи, на яких вона базується.

У першій частині Хартії сформульовані загальні по­ложення, які вказують на необхідність конституційних і правових основ місцевого самоврядування, в них форму­люються принципи, які визначають характер та обсяг компетенції місцевого самоврядування, захист кордонів самоврядних територій, забезпечення організаційної ав­тономії місцевої влади.

У другій частині Хартії викладені положення, що стосуються кола зобов'язань, які її учасники можуть взяти на себе. Вони забезпечують, з одного боку, необхідну гнучкість Хартії, можливість її адаптації - з врахуванням правових і організаційно-адміністративних особливостей різних країн - членів Ради Європи. Це досягається мож­ливістю виключення учасниками Хартії окремих її поло­жень з числа тих, які вони вважають обов'язковими для себе. З другого боку, такі виключення не повинні зачіпати основних принципів Хартії. Таким чином, передбачається певний компроміс між визнанням тієї обставини, що міс­цеве самоврядування зачіпає структуру і організацію дер­жави в цілому, форма якої в кожній країні має свою спе­цифіку, і необхідністю забезпечення дотримання міні­мального набору принципів, які мають поважатися за будь-якої демократичної державної організації.

У Хартії встановлюється відповідний порядок конт­ролю за дотриманням її положень - її учасники мають подавати всю необхідну інформацію про національне законодавство та інші заходи, які застосовуються з ме­тою виконання Хартії.

У третій частині Хартії містяться норми процесу­ального характеру - підписання, ратифікація, набуття чинності Хартією, її денонсація - типові для всіх конвен­цій, що розробляються Радою Європи.

Від імені України Європейську хартію місцевого са­моврядування було підписано 6 листопада 1996 року в м. Страсбурзі, а Верховна Рада України ратифікувала її 15 липня 1997 року. Відповідно до статті 9 Конституції України Європейська хартія місцевого самоврядування після її ратифікації стала частиною національного за­конодавства України. В силу цього положення Хартії на території України мають обов'язкову юридичну силу, як і положення будь-якого іншого чинного законодавчо­го акта України.

Як уже підкреслювалося, визначаючи природу місце­вого самоврядування як специфічної форми публічної влади, Конституція України, Закон «Про місцеве само­врядування в Україні» закріплюють принципи його пра­вової, організаційної та фінансової самостійності.

У свою чергу, правова автономність місцевого само­врядування пов'язана як з необхідністю закріплення функ­цій та повноважень місцевого самоврядування законо­давчим шляхом, окремо від повноважень органів вико­навчої влади, так і з правом територіальної громади, ор­ганів місцевого самоврядування видавати власні норма­тивно-правові акти - акти місцевого самоврядування (муніципальні акти). Реалізація цього права є своєрід­ним засобом саморегуляції територіальної громади, сис­теми місцевого самоврядування та прямо передбачена Конституцією України, стаття 144 якої визначає, що ор­гани місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'яз­ковими для виконання на відповідній території. Закон Ук­раїни «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 26) визначає нормотворчі повноваження представницьких органів місцевого самоврядування, зокрема:

- затвердження статуту територіальної громади;

- прийняття регламенту ради;

- встановлення чисельного складу ради та її органів;

- наділення органів самоорганізації населення власни­ми повноваженнями;

- затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку території;

- регулювання земельних відносин на відповідній те­риторії;

- затвердження місцевого бюджету;

- утворення позабюджетних фондів та затвердження положень про них;

- встановлення місцевих податків та зборів;

- затвердження правил з благоустрою території;

- затвердження символіки тощо.

-(стаття 7) закріплює право територі­альної громади приймати обов'язкові для виконання рі­шення на місцевих референдумах.

Однак проблематика актів місцевого самоврядування, незважаючи на її важливе теоретичне та практичне зна­чення, ще недостатньо розроблена вітчизняною юридич­ною наукою. Це, зокрема, стосується питань, пов'язаних з визначенням кола суб'єктів місцевої (локальної, муні­ципальної) правотворчості, ієрархії таких актів за юри­дичною силою, їх предметом, процедурою скасування тощо. Поза увагою дослідників фактично залишаються і питання юридичної сили, предмета, порядку розробки та прийняття найважливішого акта місцевого самовряду­вання - статуту територіальної громади, що суттєво стримує процес його запровадження в муніципальну практику.

Статути територіальних громад мають давню тради­цію і відіграли, свого часу, надзвичайно важливу роль в історії становлення та розвитку сучасних форм місцевого самоврядування. Так, саме з появою статутів (хартій) міст пов'язують виникнення передвісника сучасного міс­цевого самоврядування - комунального самоврядування в країнах Західної Європи в ході, так званих, комуналь­них революцій (ХІ-ХІІ ст.).

Перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя -1014, Феррара - 1055, Піза - 1081, Кремона - 1114), Франції (Сент-Омер - 1127, Бове - 1182, Камбре - 1184, Арбуа - 1282), Англії (Лондон - 1129) виступали своєрід­ним засобом «юридизації» комунальної форми місцевого самоврядування, а їх метою було закріплення прав (в пер­шу чергу, права на створення виборних органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни), особистої свободи та майнових прав її членів, системи управління містом, повноважень, структури та порядку формування органів міського самоврядування.

Сьогодні статути територіальної громади досить по­ширені в країнах Європи та Америки. При цьому, для сучасної муніципальної практики характерним є велике різноманіття статутів, які розрізняються за формою, змі­стом, порядком прийняття, юридичною силою. Напри­клад, лише в США сьогодні застосовуються чотири типи статутних документів, в основу класифікації яких покла­дено характер функцій місцевого самоврядування¹:

1) статути загального типу - дозволяють здійсню­вати органам місцевого самоврядування різноманітні функції;

2) класифіковані статути - регламентують функції місцевого самоврядування залежно від чисельності тери­торіальної громади;

3)необов'язкові статути - передбачають, що орга­ни місцевого самоврядування мають право змінювати форми діяльності залежно від конкретних обставин;

4) статути «місцевих правил» - надають органам місцевого самоврядування свободу у виборі форм діяль­ності.

Водночас необхідно звернути увагу на те, що мета прийняття статуту суттєво відрізняється в різних країнах.

Так, в США - це вільний вибір територіальною гро­мадою тієї чи іншої моделі місцевого самоврядування («сильна рада», «сильний мер», «мер - сіті-менеджер -рада» тощо)².

У Росії статут - це необхідний атрибут муніципаль­ного утворення, він є основним нормативно-установчим документом, що визначає його статус. При цьому предмет статуту досить широкий, він визначається Федераль­ним законом «Про загальні засади організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» і передбачає, зокрема, питання кордонів і складу території муніци­пального утворення, форм та порядку участі населення у здійсненні місцевого самоврядування, структури і по­рядку формування органів місцевого самоврядування, найменування і повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, статусу депутатів та вибор­них посадових осіб місцевого самоврядування тощо. Тобто впровадження статутів у Росії не обмежується лише вибором певної моделі місцевого самоврядування, його мета полягає також у створенні сприятливих умов для формування первинного суб'єкта місцевого само­врядування - територіальної громади (муніципального утворення).

На відміну від Росії в Україні статут не є необхідним атрибутом територіальної громади. Як і в США, в Украї­ні територіальна громада приймає статут на власний роз­суд. Проте мета прийняття статуту в Україні принципово інша, ніж, скажімо, в США чи Росії. Так, вона не може бути пов'язана з вибором моделі місцевого самовряду­вання - в Україні на законодавчому рівні закріплена єдина уніфікована модель - або з визначенням порядку формування органів місцевого самоврядування чи вста­новлення їх найменування - ці питання також вичерпно врегульовані законом.

У загальних рисах мета прийняття статуту територі­альної громади окреслена в статті 19 Закону «Про місце­ве самоврядування в Україні»: врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самовряду­вання.

На жаль, законодавство України обмежується цим за­гальним посиланням на мету прийняття статуту, не кон­кретизуючи при цьому регламентація яких саме питань організації та функціонування місцевого самоврядування потребує врахування історичних, національно-культур­них, соціально-економічних та інших особливостей. Крім того, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» практично не визначає предмета статуту. В окре­мих статтях цього Закону є посилання на необхідність врегулювання в статуті деяких питань участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування. Так, наприклад, у статті 9 Закону говориться про можливість визначення в статуті територіальної громади порядку внесення на роз­гляд ради місцевої ініціативи, в статті 10 - окремих пи­тань організації діяльності рад, а в статті 13 - про необ­хідність визначення в статуті порядку організації гро­мадських слухань.