§ 4. Акты советского государственного управления

1. Как указывалось выше \ под актом советского госу­дарственного управления (или административным актом) ин­дивидуального. значения (в отличие ют нормативных актов, издаваемых, в частности, и административными органами) мы понимаем те акты советского государственного у п р а в л е н и я, которые направлены на установ­ление, изменение или -прекращение кон­кретных юридических отношений.

Административный акт, в отличие от соглашений (в том числе от трудовых договоров), является односторонним во­леизъявлением, .исходящим в предусмотренных законом "слу­чаях от компетентного на то органа государственного упра­вления.

От односторонней сделки, которая также является одно­сторонним юридическим актом, административный акт отли­чается именно своим авторитарным характером, т. е. тем, что совершить его может, только компетентный на то орган го­сударственного управления, осуществляя свои властные функ­ции. Например, назначить' гражданина на ту или иную долж­ность в государственном аппарате, выдать ему ордер на жи­лую площадь, назначить пенсию и т. д. может- только ком-. петентный на'то орган государственного управления, осущест-, вляя свою распорядительную власть. Авторитарный характер Административного акта нельзя понимать в том смысле, что будто бы он игнорирует волю того лица, к которому он адре­сован. Напротив, как уже указывалось выше, в подавляющем большинстве случаев административные акты совершаются с согласия или даже по прямому ходатайству тех лиц, которых они касаются.

В соответствии с темой настоящей главы мы остановим­ся на дальнейшем различии между односторонней сделкой и? административным актом только применительно к . одной об­ласти юридических фактов: области оснований воз­никновения . юридических отношений.

Односторонняя сделка (в качестве основания возникнове­ния юридического отношения) сама по себе способна порож­дать лишь .обязанности (и притом потенциальные) лица, со­вершающего такую' сделку. Для полного возникновения пра­воотношения из односторонней сделки требуется восприя­тие этой сделки другим лицом, т. е. дополнение ее второй' односторонней сделкой, исходящей от другого лица (напри­мер, завещание должно быть дополнено согласием принять наследство и т. п.). По сути дела в подобного рода случаях правоотношение в полном объеме ■возникает из сложного фактического состава, складывающегося из двух односто­ронних сделок.

Напротив, административный акт в силу присущего ему авторитарного характера способен обязывать другое лицо также и независимо от согласия последнего. «Независимо от согласия», разумеется, не означает непременно «против со­гласия», а означает лишь то, что в известных случаях, на­пример, при трудовой мобилизации для трудовой повинности (ст, 11 КЗоТ), при призыве на военную службу и т. п. согла­сие соответствующего гражданина имеет моральное, но не юридическое значение. Административные акты в советском трудовом праве, так же как и двусторонние акты, исходящие от обоих субъектов устанавливаемого трудового правоотно­шения, являются формами установления отношений непосред­ственного товарищеского сотрудничества свободных от экс­плоатации людей внутри отдельных социалистических пред­приятий (учреждений, хозяйств). Они исходят оторганов власти самих трудящихся и совершаются в интересах трудящихся.

Распределение общественной рабочей силы посредством двусторонних юридических актов позволяет в наибольшей мере учитывать личную непосредственную заинте­ресованность гражданина в выборе места и рода работы.

Однако право на труд само по себе вовсе не означает «.„право определять себе место работы по своему усмотре­нию, не считаясь с интересами и нуждами государства...»

2. Административные акты, направленные на распределе­ние рабочей силы между предприятиями, по их значе­нию в возникновении трудовых правоот^ ношений могут быть подразделены прежде всего на три группы.

а) Первую группу составляют такие администра­тивные -акты, из которых не возникает конкретного трудового правоотношения, а возникает лишь административно-правовое отношение, согласно которому конкретный гражданин (к ко­торому адресован административный акт) обязан вступить в трудовые правоотнощения с любым контрагентом из чис­ла- социалистических предприятий '(учреждений). Реальным примером такого акта в условиях Отечественной войны слу­жило предложение, которое мог сделать орган учета и рас­пределения рабочей силы трудоспособному гражданину, име­ющему высшее или среднее специальное образование, но не работающему в государственном предприятии (учреждении).

Такому гражданину'орган учета и распределения рабочей силы предлагал в двухнедельный срок поступить на работу. Неисполнение этого предложения влекло трудовую мобилиза­цию на общих .основаниях по Указу Президиума Верховного Совета СССР от 13 февраля 1942 г.¹. В данном случае, сле­довательно, административный акт лишь порождал обязан­ность гражданина заключить трудовой договор с любым контрагентом из числа социалистиче­ских предприятий (учреждений). Основанием возникновения трудового правоотношения в этих случаях служил именно трудовой договор, а предшествовавший этому договору ад­министративный акт не входил в фактический состав, порож­давший данное конкретное трудовое правоотношение, поскольку для предприятия (учреждения) являлось юридиче­ски безразличным, поступает ли . гражданин на работу по собственной инициативе или в результате административного предписания. ' ^

б) Вторую группу' административных актов, напра­вленных на установление трудовых правоотношений, состав­ляют такие акты, которые обусловливают обязанность одно­го конкретного лица (юридического или физического) всту­пить в трудовое правоотношение с другим к о н к р е т н ы м . ' лицом. Эти акты сами по себе еще не порождают, трудового правоотношения, но определяют обоих участников того кон­кретного трудового правоотношения, которое должно возник­нуть, и потому являются существенным элементом фактиче­ского состава, влекущего возникновение данного конкретно­го правоотношения. Для наличия полного фактического состава, требуемого для возникновения трудового правоотно­шения, необходимо сочетание такого административного ак­та в одних случаях с трудовым договором, а в других — с внутризаводским (внугриучрежденческим) актом управле­ния.

Примером сложного фактического состава, складывающе­гося из .сочетания административного акта с трудовым^ до­говором, может служить поступление-прием на работу инва­лида Отечественной войны, направленного в государственное ^предприятие (учреждение) органом социального обеспече­ния². Направление трудоустраиваемого инвалида на работу, осуществляемое органом социального обеспечения, представ­ляет собой административный акт, создающий обязанность конкретного предприятия (учреждения) заключить трудовой договор с данным инвалидом. Сам по себе акт органа ео- циального обеспечения не порождает трудового правоотно­шения, которое возникает лишь после заключения трудового договора. Если инвалид не захочет .воспользоваться путевкой органа социального обеспечения, то трудовой договор так и не будет заключен.

Примером сложного фактического состава, образуемого со­четанием административного акта с внутризаводским актом управления, может служить привлечение-зачисление на рабо­ту лиц, мобилизуемых в военное время для работы на произ­водстве и строительстве согласно Указу Президиума Верхов­ного Совета СССР от 13 февраля 1942 г.Сам по себе акт трудовой мобилизации порождал лишь. обязанность мобили­зованного явиться в распоряжение конкретного предприятия (строительной организации). Трудовое правоотношение в дан­ном случае возникало после того, как мобилизованный зачис­лялся актом внутризаводского управления на определенную должность (рабочую профессию) в данном предприятии.

Важно отметить, что административный акт тогда нуж-' дается в дополнении актом внутризаводского управления, ког­да орган, издающий административный акт, и предприятие, куда направляется привлекаемый к труду гражданин, нахо­дятся в отношениях координации, а не субординации. В та­ких случаях, «административный акт порождает лишь админи- ⁴ стративно-правовое отношение, обязывающее гражданина к .явке в конкретное предприятие, но сам по себе еще не дела­ет гражданина рабочим (или служащим) этого предприятия.

в) Наконец, третью группу составляют такие админи­стративные акты, которые служат самостоятельным н е п о- средст венным основанием' возникновения конкретного трудового правоотношения. Так, например, постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б), опубликованным 6 марта 1938 г., было установлено, что в документах- о назначении на работу, окончивших вузы должны указываться не только место ра-^:, боты, но также"должность и заработная плата¹. В тех слу­чаях, когда такой акт обязателен не только для молодого спе­циалиста, ,яо^ и для предприятия, непосредственно подчинен­ного соответствующему министерству, направляющему моло­дого специалиста, этот акт уже сам но себе¹ является юриди­ческим фактом, вызывающим возникновение трудового право- Отношения. Административный акт способен полностью заме­стить трудовой договор при одновременном наличии двух ус­ловий': а) если между органом, издающим административный акт, и предприятием, где будет работать направляемый граж­данин, существуют отношения субординации, при которых указаный орган вправе не только направить' гражданина ЪЗ работу, но назначить его на определенную должность в под­чиненном предприятии; б) если содержание административно­го акта определяет те условия, которые составляют необхо­димое содержание трудового договора, т. е. указывают, где и в качестве кого будет работать данный гражданин.

Таким образом, классификация административных актов в области распределения рабочей силы по признаку их роли в возникновении конкретных трудовых правоотношений дает возможность различать: а) административные акты, обязы­вающие конкретного гражданина заключить' трудовой до­говор с любым контрагентом из числа государственных пред­приятий (учреждений); б) административные акты, порожда­ющие конкретное трудовое правоотношение, но при сочетании их с другими юридическими актами (трудовым договором или актом внутризаводского управления), и в) администрат тивные акты, самостоятельно порождающие трудовые право­отношения.

3. Еще более важной представляется классификация ин­тересующих нас административных актов по различию тех правоотношений, на установление ко­торых направляется тот или иной адми­нистративный акт.

В одних случаях административные акты могут быть направлены на установление трудовых^ право­отношений рабочих (служащих), т. е. таких пра­воотношений, которые преимущественно возникают из трудо­вых договоров. В этих случаях административный акт. либо полностью замещает трудовой договор (как в приведённом-' выше.примере с назначением на работу 'окончивших вузы), либо вместе с последующим трудовым договором или "актом внутризаводского управления образует единый сложный фак­тический состав, порождающий трудовое правоотношение {см. указанные выше примеры: трудоустройство инвалида Отече­ственной войны, трудовая мобилизация по Указу от 13 фев­раля 1942 г.). .

В других случаях административный акт может быть направлен на установление как бы колхозного трудового право отношения. Это имело место при мобилизации в военное время на сельскохозяйственные рабо­ты в колхозы, согласно постановлению СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 13 апреля 1942 г.¹. Мобилизованный на такие ра­боты подчинялся внутриколхозным правилам трудового рас­порядка; обязательная мера труда для него была установле­на в форме известного количества трудодней; труд его опла­чивался деньгами и натурой по трудодням наравне с колхоз­никами {лишь по особым нормам производилось' авансирова­ние в счет, распределения доходов по трудодням). Админи­стративный акт в таких случаях как бы временно замещает колхозное членство в той части, в какой оно порождает, имен­но трудовое колхозное правоотношение, а не иные пра­воотношения, возникающие из членства в колхозе.

Наконец, в третьих случаях административный акт может быть направлен на установление правоотношения по выполнению трудовой п о в и н н о с т и (в тесном смысле этого термина). Трудовая повинность, по действую­щему советскому трудовому праву, как уже отмечалось вы­ше, является особым, экстраординарным видом трудовых пра­воотношений, который не может быть поставлен в один ряд с основными видами: 'рабоче-служебнымй й кооперативно- колхозными трудовыми правоотношениями. Выполнение тру­довой повинности сопряжено с временным отвлечением рабо­чих (служащих), членов промысловых артелей и членов кол­хозов от их постоянных занятий. У (граждан всех перечислен­ных категорий при привлечении к трудовой повинности не прекращаются их постоянные трудовые правоотношения (ра- [боче-служебные или кооперативно-колхозные) по месту их •обычной работы. Труд лиц, выполняющих трудовую повин­ность, регулируется иными правовыми нормами, нежели труд -рабочих и служащих, труд членов промысловых артелей и труд членов колхозов.

, Таким образом, классификация административных актов по признаку содержания порождаемых ими трудовых правоотношений дает, возможность различать: а) административные акты, направленные на уста­новление трудовых . правоотношений рабочих (служащих); б) административные акты, нацравленные на установление как бы колхозных трудовых правоотношений; в) администра­тивные акты, направленные на установление правоотношений, по выполнению трудовой повинности. •

Место административного ,акта в системе основа­ний возникновения трудовых правоотно­шений советского общества может быть определено сле­дующими положениями:

а) трудовые правоотношения рабочих (служащих), возни­кая преимущественно из трудовых договоров, могут в преду­смотренных законом случаях возникать и из административ­ных актов (в сочетании с договорами или без такого соче­тания); •

б) колхозные трудовые правоотношения возникают из членства, но в. военное время, при применении в колхозах труда не членов колхоза не по найму, из административных актов возникали как бы колхозные трудовые правоотноше­ния;

в) -правоотношения по выполнению трудовой повинности возникают исключительно из административных актов.

4. Административные акты, направленные на установление- трудовых правоотношений, могут совершаться в предусмот­ренных законом (и иными нормативными актами) случаях, только органами, специально на то уполно­моченными.

В зависимости от того, в каких отношениях находились до совершения административного акта лицо (к которому адре­суется акт) и орган (совершивший акт), можно различать:

а) акты направления или назначения на ра б о т. у о к о н- ч и в ш и х учебные заведения;

б) акты обязательного трудоустройства;

в) акты трудовой мобилизации в военное время.

Акты направления на. работу окончив­ших учебные заведения исходят от того'мини- стерства или иного центрального учреждения, которое рас­пределяет на работу лиц, окончивших соответствующее учеб­ное заведение. Эти акты в качестве предпосылки предполага­ют наличие отношений по обучению в соответствующем учеб­ном заведении. Но поступление в учебное заведение всегда является добровольным актом. Даже мобилизация (призыв) в ремесленные и железнодорожные училища» и школы фабрич­но-заводского обучения (ФЗО) не является мобилизацией в юридическом смысле, так как за уклонение от явки в комис­сии, организуемые для 'проведения призыва молодежи е эти учебные заведения, никаких юридических санкций не уста­новлено. "

Поступление в ремесленное, железнодорожное училище, школу ФЗО, среднее специальное или высшее учебное заве­дение, разумеется, всегда выражает .'эвентуальное согласие отработать по окончании обучения предусмотренный законом^ срок~ по указанию соответствующих* государственных орга­нов. ■ ■ ^/

Акты, об обязательном трудоустройстве в качестве предпосылки требуют особого отношения между органом, занимающимся трудоустройством, и устраиваемым на работу гражданином—отношения, возникающего из факта принадлежности данного гражданина к контингенту лиц, под­лежащих трудоустройству. Такие акты, как правило, обраще­ны к конкретному предприятию (учреждению), обязанному предоставить соответствующую работу трудоустраиваемому гражданину. В некоторых случаях эти акты обращались и к трудоустраиваемому, гражданину. Так, инвалиду труда III группы в военное время могло быть предложено поступить на работу в предприятие, указываемое органом социального обеспечения, или в любое другое предприятие • по с обет- венному выбору. Санкцией за невыполнение этого предложения являлось прекращение выплаты пенсии К

Акты трудовой мобилизации в военное время (или для борьбы со стихийными бедствиями в мирное время) не требуют в качестве предпосылки каких-либо особых отношений между совершающим такой акт органом и моби­лизуемым гражданином.

Эти акты базируются на общей обязанности граж­дан исполнять требования органов государственного управ­ления, соответствующие Конституции СССР. Они в принципе в предусмотренных законом случаях .могут быть обращены к любому трудоспособному гражданину.

5. Если трудовой договор и акты вступления-приема в члены производственно-кооперативной артели являются до­минирующим видом оснований возникновения социалистиче­ских трудовых правоотношений¹, то акты советского госу­дарственного управления совершаются для установления кон­кретных трудовых правоотношений лишь в весьма и весьма ограниченных случаях.

В мирное |дремя² совершение административных актов для указанных целей ограничивается по сути дела двумя случаями:

а) при направлении на работу лиц, окончивших •професси­ональные учебные заведения (от школы фабрично-заводского обучения до вуза), на определенный срок, который эти лица обязательно должны проработать- после окончания учебного заведения;

б) для проведения в необходимых исключительных случа­ях трудовой повинности (ст. 11 КЗоТ).

К категории административных актов, направленных на установление трудовых правоотношений служащих, должны быть также отнесены ./йкт.ы назначения должностных лиц и акты избрания на выборные должности в государственном ап­парате и в общественных организациях.

При весьма ограниченной сфере применения в мирное время административных актов для установления конкретных трудо­вых правоотношений -каждому гражданину предоставляется одинаковая юридическая возможность либо работать в социалистическом хозяйстве, либо заниматься единоличным трудом, или находиться на иждивении другого члена семьи. Разумеется, фактически, в соответствии с экономи­ческой структурой СССР, и в мирное время п о- давляющее большинство граждан прилагает свой труд в социалистических предприятиях. Так, еще к концу второй пятилетки 94% населения состояли из рабочих, слу­жащих и крестьян, занятых в социалистическом (государст­венном и колхозно-кооперативном) хозяйстве

6. Подводя итоги сказанному, мы можем наметить, сле­дующую схему оснований возникновения трудовых правоот­ношений в советском обществе:

1. Трудовые правоотношения рабочих (и служа­щих) с государственными предприятиями {учреждениями, организациями) возникают: а) преимущественно из трудовых договоров; б) из административных актов о направлении на работу по окончании учебного заведения (в сочетании с по­следующим заключением трудового договора, либо с внутри­заводским или внутриучрежденческим актом управления); в) из административных актов по трудоустройству (инвали­дов) в сочетании с трудовым договором; г) из актов назна­чения должностных лиц и из актов избрания на выборные должности.

Трудовые правоотношения рабочих (служащих) с колхоза­ми, промысловыми артелями и частными лицами (набхмный труд в потребительском хозяйстве) возникают всегда из тру­довых договоров.

Б. Колхозные трудовые правоотношения . возникают: а) из членства в сочетании <е актом внутри артельного управ­ления; б) из сочетания фактов семейной связи с членом кол­хоза, проживания на территории колхоза и акта внутриар- тельного управления.- - . /

2. Промыслов о-к оо пер активные трудовые пра­воотношения возникают из членства или из вступления в кан­дидаты в члены артели в сочетании с актом внутриартельно- го управления. ^

Г. Правоотношения по выполнению трудовой п о в и н- н о с т и возникают всегда из административных актов.

Обязанность участвовать в тех или иных трудовых про­цессах может возникать и из иных, не вошедших в приведен­ную выше схему, юридических актов. Например, участие в трудовых процессах может обусловливаться поступлением- зачислением в учебное заведение (производственное обучение и производственная, практика). Призыв на военную службу также может влечь участие в ряде трудовых процессов и т. п.

Однако под 'основаниями возникновения трудовых право­отношений мы понимаем юридические акты, направленные на распределение рабочей силы. Такие,же акты, как прием в учебное заведение, призыв на военную службу и т. п., направлены на другие цели, ив порождаемых этими^ актами правоотношениях труд ^# играет подчиненную роль. Так, основной целью отношений, возникающих из при­зыва на военную службу, является военное обучение и защи­та отечества. Основной целью 'правоотношений в учебных за­ведениях является обучение и т. п.

Напротив, привлечение к выполнению той или иной тру­довой функции в предприятии (учреждении, хозяйстве) пред­ставляет собой основную цель юридических актов, обуслов­ливающих возникновение трудовых правоотношений.

ГЛАВА ПЯТАЯ

СОСТАВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОГО ТРУДОВОГО ПРАВООТНОШЕНИЯ