2. Склад та структура фінансових ресурсів місцевого самоврядування

У розпорядженні держави, органів місцевого самоврядування, окре­мих суб'єктів господарювання, домогосподарств перебувають певні гро­шові кошти і грошові фонди, які в сукупності становлять їхні фінансові ресурси. Формування фінансових ресурсів відбувається в процесі роз­поділу, перерозподілу і використання валового внутрішнього продукту. Наявність фінансових ресурсів − необхідна передумова для здійснення процесу розширеного відтворення, задоволення різноманітних суспіль­них потреб.

Джерелом фінансових ресурсів, незалежно від рівня їх формування та використання, завжди є валовий внутрішній продукт країни як вар­тість усіх створених у суспільстві благ за певний період. Виконання функцій і завдань, покладених законодавством на місце­ве самоврядування, безпосередньо залежить від обсягів фінансових ресурсів, які перебувають у їхньому розпорядженні. На обсяги фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування впливає багато чинників, головні серед яких такі:

• розподіл повноважень між органами державної влади і місцевим самоврядуванням;

• розподіл дохідних джерел державного і місцевих бюджетів, прове­дений відповідно до наданих владних повноважень і функцій;

• чинна система оподаткування: перелік податків і внесків, їх став­ки, пільги;

• організація міжбюджетних відносин і порядок надання трансфер­тів місцевим бюджетам із державного бюджету;

• стан фінансового ринку країни і реальні можливості органів міс­цевого самоврядування у сфері використання запозичених (кредитів) і залучених коштів (місцевих позик);

• склад і фінансовий стан підприємств та інших суб'єктів господа­рювання, які належать до місцевого господарства;

• конкретні зусилля органів місцевого самоврядування, спрямовані на забезпечення соціально-економічного розвитку територій, населених пунктів, пошук альтернативних джерел доходів.

Основними складовими фінансових ресурсів органів місцевого само­врядування є: доходи місцевих бюджетів, кошти цільових фондів, фі­нансові ресурси підприємств комунальної власності, благодійні, спон­сорські внески, пожертвування, інші ресурси, передбачені законодав­ством.

Залежно від місця формування фінансових ресурсів, їх можна поді­лити: на власні фінансові ресурси, сформовані на території місцевого самоврядування у процесі створення валової доданої вартості; фінансові ресурси, створені на інших територіях країни, які за допомогою перерозподільних процесів спрямовуються органам місцевого самовряду­вання за недостатності власних коштів.

Рис. 1. Склад фінансових ресурсів місцевого самоврядування

Провідне місце у складі фінансових ресурсів місцевого самовряду­вання посідають доходи місцевих бюджетів, абсолютні обсяги яких по­стійно зростають, що відображають ступіть незалежності МОВ. Фінансова незалежність органів місцевого самоврядування безпосе­редньо пов'язана зі структурою доходів місцевих бюджетів, які є її основою. Залежно від територіальної локалізації в складі доходів місце­вих бюджетів доцільно виокремлювати: доходи, одержані на території місцевого самоврядування, і доходи, одержані на інших територіях, які у процесі перерозподілу спрямовуються у певний місцевий бюджет у формі міжбюджетних трансфертів (дотацій та субвенцій).

Доходи бюджету – це частина централізованих ресурсів держави, що необхідні для виконання нею відповідних функцій. Централізовані ресурси держави формуються за рахунок доходів органів державної влади та місцевого самоврядування,

• Які надходять до державного бюджету України;

• Які надходять до місцевих бюджетів;

• Спільні доходи, частина яких надходить до державного бюджету України, а решта – до місцевих бюджетів.

За соціально-економічними ознаками всі доходи можуть бути поділені на:

• Доходи від господарської діяльності;

• Доходи від використання природних ресурсів;

• Доходи від зовнішньоекономічної діяльності;

• Доходи від банківської діяльності;

• Доходи від реалізації дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння;

• Державне мито;

• Митні платежі;

• Збори та інші неподаткові доходи;

• Доходи від приватизації;

• Доходи від громадян тощо.

Залежно від органу влади, який встановлює податки та збори, тобто за рівнем запровадження, доходи поділяються на загальнодержавні та місцеві.

Загальнодержавні податки і збори – це обов’язкові платежі, що встановлюються найвищими органами влади, і є обов’язковими для справляння на всій території країни незалежно від того, до якого бюджету вони зараховуються (наприклад: податок на прибуток підприємств, державне мито, плата за торговий патент, збір за забруднення навколишнього середовища та інші).

Місцеві податки і збори – це обов’язкові платежі, які встановлюються місцевими органами влади, і їх справляння є обов’язковим лише на певній території (наприклад: місцеві податки – податок з реклами та комунальний податок; місцеві збори – ринковий збір, збір за право використання місцевої символіки, збір за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі та сфери послуг та інші).

Згідно з новим Бюджетним кодексом, за місцевими бюджет; закріплюються точно визначені джерела доходів. Доходи бюджету класифікуються за такими розділами (рис. 2):

1. податкові надходження;

2. неподаткові надходження;

3. доходи від операцій з капіталом;

4. трансферти.

Рис. 2. Складові елементи місцевих бюджетів

Податкові надходження. Податки можуть бути прямі та непрямі.

• Прямі податки стягуються безпосередньо з доходу або майна платника (податок на прибуток, податок на майно, включаючи землю та окремі види майна тощо). Сплачуються фізичними та юридичними особами.

• Непрямі податки – даним видом податку обкладаються товари та послуги (ПДВ, податок на операції з нерухомим майном, цінними паперами тощо). Податок частково або повністю включається в ціну товару або послуги.

Неподатковими надходженнями визнаються доходи від власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної та непрямої торгівлі, тобто добровільні компенсаційні платежі, а також штрафи і пеня, не пов’язані з податковим законодавством, та інші неподаткові надходження.

Доходи від операцій з капіталом – будь–які доходи, отримані від операцій з капіталом, які включають надходження від його продажу.

У свою чергу, доходи, одержані на території місцевого самоврядуван­ня, поділяються на власні й закріплені. У зв'язку з тим, що визначаль­ними для фінансової незалежності місцевого самоврядування є власні доходи, розглянемо їх детальніше. Залежно від способу одержання влас­них доходів їх можна поділити:

5. на податкові доходи;

6. доходи від надання послуг органами місцевого самоврядування (прибирання території, вивезення сміття, комунальні послуги тощо);

7. доходи від комунального майна (орендна плата, надання права на полювання і рибальство, плата за торгові місця на ринках, кошти від приватизації комунального майна).

Як свідчить зарубіжна і вітчизняна бюджетні практики, власними вважаються доходи, що виникають внаслідок рішень, які приймають органи місцевого самоврядування. Закріпленими вважаються доходи, які на стабільній основі повністю передаються до місцевих бюджетів. За своєю природою закріплені доходи − це загальнодержавні податки, збори та інші обов'язкові платежі.

Власні доходи місцевого самоврядування мають відповідати таким вимогам:

1. кошти, які одержують органи місцевого самоврядування мають бути локалізовані, тобто територіально закріплені. Виконання цієї умо­ви дає можливість встановити безпосередній зв'язок між податковими надходженнями на певній території і діяльністю місцевої влади, обра­ної населенням певної території для запровадження податків, зборів, платежів, визначення їх обсягів, надання пільг тощо;

2. місцеві органи самоврядування повинні мати право самостійно визначати напрями витрачання одержаних коштів, зважаючи на кон­ституційні вимоги і чинне законодавство, а також місцеві пріоритети економічного і соціального розвитку. Самостійність витрачання коштів створює передумови для контролю виборців за результатами діяльності місцевої влади;

3. органи місцевого самоврядування мають повністю контролювати власні дохідні джерела. Контроль за мобілізацією та використанням власних доходів передбачає також право місцевого самоврядування са­мостійно встановлювати ставки оподаткування та величину плати за міс­цеві послуги.

Рис. 3. Структура доходів місцевих бюджетів

Цільові (позабюджетні й валютні) фонди місцевих рад так і не стали вагомим елементом фінансових ресурсів органів місцевого само­врядування, хоча їх створення було започатковано ще у 1990 р. разом із прийняттям Закону "Про бюджетну систему Української РСР". Річ у тім, що до доходів таких фондів належали незначні за обсягом і нестабільні доходи, які мали епізодичний характер.

Кошти цільових, позабюджетних і валютних фондів місцевих рад у перші роки їх створення перебували на спеціальних рахунках в устано­вах банків і не включалися до відповідних місцевих бюджетів. Після прийняття Закону України "Про бюджетну систему України" (1995 р.) централізовані та децентралізовані фонди, утворені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, місцевими радами почали включатися до бюджетів за доходами й видатками.

Згідно з чинним бюджетним законодавством органи державної вла­ди, влади Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування, бю­джетні установи не мають права створювати позабюджетні фонди. Отже, цільові фонди сьогодні не можна вважати самостійним і вагомим елемен­том фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування.

Нині у складі місцевих бюджетів формуються фонди охорони навко­лишнього природного середовища; цільові фонди, утворені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядуван­ня і місцевими органами виконавчої влади.

Кошти підприємств комунальної власності у складі сукупних фі­нансових ресурсів органів місцевого самоврядування також переважно не відіграють вагомої ролі. Нині питання комунальної, земельної влас­ності в Україні остаточно не врегульовано, що зумовлює багато непоро­зумінь і конфліктів, не сприяє розвитку підприємств і установ, які працю­ють на території місцевих рад і входять до складу місцевого господар­ства.

Право комунальної власності територіальним громадам може нада­ватися на рухоме та нерухоме майно, землю, природні ресурси, об'єкти соціальної інфраструктури (школи, лікарні, поліклініки, дитячі дошкіль­ні заклади), культурні, спортивні установи і споруди, побутові підпри­ємства, житлово-комунальне господарство тощо.

До інших фінансових ресурсів слід віднести місцеві позики. Законами про місцеве самоврядування (1990− 1997 рр.) передбача­лося право випуску місцевих позик органами місцевого самоврядуван­ня. Порядок їх випуску, розміщення та обігу сьогодні регламентують Закон України "Про цінні папери і фондову біржу" (1991 р.) і Положен­ня про порядок випуску та обігу облігацій місцевих позик, затверджене Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку 13 жовтня 1997 р.

Незважаючи на законодавче врегулювання діяльності місцевих рад щодо випуску місцевих позик, вони не набули значного поширення в Україні. Випуск місцевих позик має не систематичний, а епізодичний ха­рактер. Основними причинами такого становища є нестабільність умов господарювання, кризові явища в економіці, інфляція; нестабільність і суперечливість законодавчої бази; нерозвиненість вітчизняного фондо­вого ринку, відсутність потрібної інфраструктури; допущені помилки і прорахунки у практиці випуску місцевих позик тощо.

Грошово-речові лотереї, випущені за рішеннями органів місцевого самоврядування, також не набули поширення в Україні. Указом Президента України "Про деякі захо­ди щодо регулювання лотерейної діяльності" від 10 вересня 2002 р., в країні запроваджено державну монополію на випуск та проведення лотерей і припинено практику проведення недержавних лотерей, у тому числі й органами місцевого самоврядування.

Ринок лотерей монополізовано у багатьох розвинутих країнах. Він функціонує максимально прозоро і з обмеженою кількістю операторів, що загалом забезпечує його повноцінне існування, сприяє зміцненню довіри населення до лотерейної діяльності, а, отже, − збільшенню до­ходів від проведення лотерей, які спрямовуються до центрального і міс­цевих бюджетів. В Україні до прийняття цього Указу лотерейна діяль­ність не була достатньо впорядкована, не здійснювався контроль дер­жавних адміністрацій за процесом реєстрації операторів ринку лотерей, їх діяльністю і прибутковістю. Власне, такий незадовільний стан і зу­мовив запровадження державної монополії у цій сфері.