2. Поняття та види місцевих позик

Одним з основних місцевих фінансових інститутів є комунальний кредит. Це складна система економічних відносин, що виникають між місцевою владою, з одного боку, та фізичними і юридичними особами − з іншого. При цьому органи місцевого самоврядування часто виступають позичальниками коштів, іноді − кредиторами.

Причина існування комунального кредиту, як і державного, полягає в постійній суперечності між потребами органів влади і реальними мож­ливостями їх задоволення. Власне, таке протиріччя є рушійною силою будь-якого розвитку чи країни загалом, чи окремих територій, населених пунктів, суб'єктів господарювання.

Комунальний кредит − це сукупність економічних відносин між органами місцевого самоврядування, з одного боку, та фізич­ними і юридичними особами − з іншого, за яких місцеве самов­рядування часто виступає як позичальник, рідше − як кредитор.

Акумулюючи фінансові ресурси для виконання своїх повноважень, органи місцевого самоврядування стають перед вибором джерел форму­вання ресурсної бази. При цьому постає дилема: обмежитися доходами, отриманими до бюджету на безповоротній основі, або ж залучити пози­кові надходження.

У більшості розвинутих країн за останні роки відбулося стрімке зро­стання обсягів як державних, так і місцевих запозичень. На це мали вплив кілька факторів:

1. населення психологічно легше сприймає збільшення державного боргу, тим більше скорочення обсягу видатків, ніж підвищення рівня оподат­кування;

2. поширилися теоретичні обґрунтування доцільності запозичень у фіс­кальній політиці держав;

3. стрімко зростають обсяги фінансових ринків.

Як альтернатива фінансування суспільних благ запозичення мають, по­рівняно з податковими надходженнями бюджету, деякі переваги. Сфері місцевих запозичень притаманні як позитивні, так і негативні аспекти (Таблиця).

Таблиця

Порівняння характерних ознак місцевих запозичень

Позитивні властивості	Негативні властивості
Додаткове джерело фінансових ресурсів для органів місцевого самоврядування. Є можливість забезпечення від­повідно до часу сплати податків й отримання суспільних послуг. Сприяють ощадливішому став­ленню органів влади до коштів бюджету	Бюджет має додаткові зобов'язання щодо обслуговування боргу. Є ризики пов'язані з фіскальною, бюджет­ною, монетарною, валютною політиками держави. Запозичення коштів до бюджету не сприяє відшукуванню резервів розширення дохід­ної частини

Важлива відмінність між податковим і кредитним способами форму­вання ресурсної бази відповідного бюджету полягає у різному ставленні до обов'язковості їх сплати. Розвиваючи сферу запозичень, органи місцевого самоврядування спри­яють формуванню груп осіб з кредиторів, які будуть найбільше зацікав­лені в ефективності господарювання місцевої влади. Платники подат­ків, знаючи, що в результаті тягар зі сплати боргу нестимуть саме вони, також більше цікавитимуться якістю здійснення владних повноважень вибраних осіб. Це забезпечує загальне покращання менеджменту місце­вих бюджетів.

Сучасна українська система місцевих запозичень активно формуєть­ся з середини 90-х років минулого століття. У 1995 р. почав функціону­вати вітчизняний ринок субнаціональних запозичень, контроль за ви­пуском місцевих облігаційних позик було покладено на Державну ко­місію з цінних паперів та фондового ринку. Перші в Україні місцеві об­лігаційні позики з'явилися в 1995 р. у Дніпропетровську, Києві, Хар­кові та Донецьку, а до середини 1998 р. вже 10 міст України розмістили місцеві позики на суму майже 200 млн грн. Запозичені кошти викори­стовувалися здебільшого для вирішення питань комунального госпо­дарства, житлового будівництва та розвитку міської транспортної інфра­структури. Пік активності вітчизняного ринку облігацій місцевих по­зик припав на 1996− 1997 рр. У цей самий час було сформовано норма­тивно-правове забезпечення системи місцевих запозичень.

Спад активності вітчизняного ринку місцевих запозичень розпочав­ся у 1998 р. Причиною цього, насамперед, вважають оголошення дефолту за випущеними в Одесі облігаціями на суму, що перевищила 91 млн грн.

Запозичення − операції, пов'язані з отриманням бюджетом кош­тів на умовах повернення, платності та строковості, у результаті яких виникають зобов'язання держави, Автономної Республіки Крим або місцевого самоврядування перед кредиторами.

Отже, на початкових етапах механізм місцевих запозичень в Україні мав певні недоліки внаслідок невідпрацьованості нормативної бази, а також допущених помилок у процесі випуску, розміщення і погашення місцевих позик, тому:

• первинне розміщення було надто тривалим і неповним за обсягом;

• були окремі неточності й помилки в підготовці документації;

• спостерігалося слабке кадрове і матеріально-технічне забезпечення;

• було недостатньо інформації про емісію;

• не було чітко визначених гарантій забезпечення позики, відпові­дальності емітентів, механізму стягнення боргів за облігаціями;

• відсутні стимули і пільги для покупців облігацій;

• не передбачався механізм дострокового погашення позики.

Новий етап розвитку муніципальних позик розпочався в Україні піс­ля ухвалення Бюджетного кодексу. Крім цього нормативного акта, ос­нову правової бази вітчизняної системи місцевих запозичень нині ста­новлять також Закони України "Про місцеве самоврядування в Украї­ні", "Про цінні папери і фондову біржу" та "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні", Постанова Кабінету Міністрів Украї­ни "Про затвердження Порядку здійснення запозичень до місцевих бю­джетів" від 24 лютого 2003 р. і Положення про порядок випуску обліга­цій внутрішніх місцевих позик, ухвалене рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 7 жовтня 2003 р.

Відповідно до ст. 16 Бюджетного кодексу запозичення до бюджету розвитку мають право здійснювати виключно Верховна Рада Автоном­ної Республіки Крим та міські ради. Більшість органів місцевого само­врядування, насамперед сільські та селищні ради, позбавлені такої мож­ливості − чи не єдиного нині дієвого засобу, що міг би стати каталізато­ром розвитку їх матеріально-фінансової бази.

Витрати на обслуговування боргу за місцевими запозиченнями не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків загального фонду відпо­відного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, в якому планується обслуговування боргу. Якщо у процесі погашення ос­новної суми боргу та платежів з його обслуговування трапляється пору­шення графіка погашення з вини позичальника, відповідна рада протя­гом п'яти наступних років позбавляється права здійснювати нові запо­зичення.

Отже, основні вимоги Бюджетного кодексу України щодо місцевих запозичень такі:

− Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради можуть здійснювати внутрішні запозичення (окрім позик на покриття тимчасових касових розривів та позик з інших бюджетів);

• зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст, населення яких становить понад 800 тис. осіб;

• надходження від запозичень Автономної Республіки Крим та міс­цевого самоврядування перераховуються до бюджету розвитку місцевих бюджетів;

• запозичення здійснюються лише на визначену мету і підлягають обов'язковому поверненню;

• держава не несе відповідальності за зобов'язаннями щодо запози­чень до місцевих бюджетів;

• видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету;

• видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків від загального фонду відповідно­го місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, в яко­му планується обслуговування боргу;

• за порушення графіка погашення боргу з вини позичальника від­повідна рада позбавляється права здійснювати нові запозичення протя­гом наступних п'яти років.

Сьогодні характерною ознакою вітчизняної системи місцевих запози­чень є наявність двох основних груп муніципальних позик, що викону­ють різні функції, але доповнюють одна одну:

• до першої групи належать позики, призначені для покриття тим­часових касових розривів, що виникають під час виконання місцевих бюджетів;

• до другої групи належать запозичення до бюджетів розвитку ор­ганів місцевого самоврядування.

Із запровадженням касового обслуговування бюджетів усіх рівнів ор­ганами казначейства набула поширення практика надання місцевим бю­джетам позик для покриття тимчасових касових розривів, що вини­кають під час їх виконання, за рахунок ресурсів єдиного казначей­ського рахунку. Такі позики надають регіональні управління держав­ного казначейства органам місцевої влади на безоплатній основі.

Запозичення до бюджету розвитку, як правило, дають можливість розширити комунальну інфраструктуру та зміцнити матеріально-фінан­сову базу муніципалітетів за рахунок реалізації прибуткових проектів. Ці запозичення спрямовуються не стільки на розв'язання локальних проблем, як на вирішення стратегічних питань, що дають змогу досяг­нути якісно вищого рівня фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування. Такі запозичення можуть здійснюватися або шляхом випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, або на основі укладення угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах (рис. 4). Досить популярна згідно зі світовою практикою форма місцевих запозичень − грошово-речові лотереї, в Україні нині не вико­ристовується; така діяльність є монополією держави.

Рис. 4. Форми місцевих запозичень до бюджету розвитку

Механізм здійснення місцевих запозичень має будуватися так, щоб забезпечити успішну реалізацію поставленої мети. Тому до цього меха­нізму висуваються певні вимоги:

• прозорість і гласність діяльності, пов'язаної з випуском і погашен­ням місцевої позики, яка може бути забезпечена, зокрема, за допомогою засобів масової інформації;

• неупередженість під час вибору виконавців проектів; усім претен­дентам на виконання замовлення мають забезпечуватися рівні умови для участі в конкурсі;

• дієвість позики, яка передбачає акумулювання усієї запланованої суми коштів;

• ефективність позики, тобто порівняно невеликий обсяг додаткових витрат;

• кошти, одержані від випуску місцевої позики, мають вкладатися лише у прибуткові проекти;

• джерела погашення боргу мають бути чітко визначеними і реаль­ними;

• порівняно незначна тривалість позики − не більше, ніж період активного використання об'єкта, який споруджується.

Одним з відповідальних етапів у випуску облігацій внутрішніх міс­цевих позик є початковий етап, що передбачає визначення мети позики − конкретного проекту, який буде профінансовании за рахунок залучених коштів; проведення ретельного аналізу проекту; визначення потенційних джерел погашення позики; прогнозування впливу реалізації проекту на соціально-економічний стан території тощо.

Місцеві позики можуть бути таких видів: загальні, прибуткові та проектні (рис. 5).

Рис. 5. Види місцевих позик

Умови випуску та обігу місцевих позик визначено Положенням про порядок випуску та обігу облігацій місцевих позик, затвердженому рі­шенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 13 жовтня 1997 р. Основні вимоги щодо місцевих позик представлено на рис. 3.7.

Функціонування місцевих запозичень зумовлює формування відпо­відного місцевого боргу Автономної Республіки Крим та територіаль­них громад міст, які здійснюють запозичення.

Місцевий борг − загальна сума заборгованості Автономної Республіки Крим або територіальної громади міста, що склада­ється з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань Авто­номної Республіки Крим або територіальної громади міста, з ураху­ванням боргових зобов'язань, що вступають у дію в результаті на­даних гарантій за кредитами чи зобов'язань, які виникають на під­ставі законодавства або договору.

Загальна економічна і політична ситуація в країні, проблеми у сфері державних та місцевих фінансів зумовлюють недостатній рівень роз­витку вітчизняного ринку місцевих позик.

Аналіз нормативно-правової бази місцевих позик свідчить про те, що вона є недостатньо відпрацьованою, фрагментарною та не дає змоги сфор­мувати цілісну систему регулювання місцевих запозичень. Розвиток місцевих запозичень в Україні суттєво гальмує також система наявних обмежень, не всі з яких обґрунтовані. Інший стримуючий фактор − слабо­розвинута інфраструктура вітчизняного ринку муніципальних цінних па­перів.

Одним із найперспективніших напрямів розвитку сфери місцевих по­зик є ширше використання проектних запозичень. Коли кошти залуча­ються не на загальні потреби місцевого самоврядування, а для реаліза­ції певного проекту, тоді члени територіальної громади усвідомлюють доцільність позики, а для кредиторів створюються кращі передумови її повернення.

Одним з перспективних способів удосконалення інструментарію міс­цевих запозичень може бути кредит, за якого позичальником виступає об'єднання, створене за участю органу місцевого самоврядування та ко­мерційної структури. Як свідчить зарубіжний досвід, таке об'єднання має низку переваг: на якісно вищому рівні здійснюється оцінювання до­цільності інвестицій і можливих ризиків, забезпечується більша ефек­тивність використання фінансових ресурсів. Менеджмент проекту на ста­дії його експлуатації в такому разі перебуває на якісно вищому рівні, що сприяє отриманню коштів для повернення боргу.

Удосконалення практики місцевих запозичень в Україні має стати невід'ємним чинником зміцнення матеріально-фінансової бази органів місцевого самоврядування та дасть їм змогу вийти на новий, якісно ви­щий рівень розвитку відповідно до кращих світових стандартів.

Питання для самостійного опрацювання

1. Правовий статус, матеріальне та фінансове підґрунтя для існування територіальної громади.

2. Особливості економічної діяльності територіальних громад. Поняття публічності економічної діяльності.

3. Основні фінансові показники, нормативи, стимули, які використовуються на місцевому рівні.

4. Нетрадиційні джерела наповнення дохідної частини місцевого бюджету.

5. Механізм оподаткування місцевих органів влади.

6. Податкова автономія.

7. Нормативно-законодавче забезпечення фінансової політики місцевих органів влади.

8. Вплив малого бізнесу на формування фінансової політики регіону.

9. Історичні аспекти розвитку місцевих запозичень.

10. Перспективи розвитку місцевих податків та зборів.