Передумови виникнення адміністративного права як правової галузі і науки

Головною відправною точкою для поліцейської діяльності була визнана на державному рівні думка, що її основне завдання має зводитися до забезпечення умов безпеки та добробуту суспільства як найважливіших факторів, необхідних для життя людини, розвитку її здібностей та можливості досягнення останньою людських цілей [26, с. 1]. Отже, під поліцейською діяльністю розумілася діяльність держави та її органів, яка полягала у спостереженні за діями приватних осіб, союзів і товариств, і мала за мету забезпечити умови безпеки й добробуту, та у застосуванні заходів для забезпечення цих умов, якщо для цього було недостатньо приватної та суспільної діяльності [311, с. 1-2].

Перше ознайомлення із подібним визначенням створює начебто позитивне враження і дозволяє навіть говорити про соціально-спрямований напрямок функціонування російської держави ХІХ ст. Але при подальшому заглибленні у зазначену проблематику все більше і більше виявляється хибність попередніх висновків, особливо коли мова йде про форми та методи, спрямовані на забезпечення безпеки та добробуту суспільства.

Справа в тому, що держава намагалася досягти згадані умови безпеки та добробуту суспільства шляхом запровадження численних приписів, зміст яких проникав до усіх аспектів життя людини, яка, до речі, розглядалася при цьому майже як неповнолітня, нездатна зрозуміти, у чому полягає її власне благо [180, с. 4]. Особливо яскравим законодавчим пам’ятником, який характеризує поліцейську регламентацію у царській Росії, як слушно наголошував А.І. Єлістратов [148, с. 10], був «Статут про попередження та припинення злочинів». Відповідно до зазначеного нормативного акта до обов’язків поліції входило наглядати за тим, щоб: «молоді та молодші поважали старших та літніх, щоб діти підкорялися батькам, а слуги своїм панам та хазяям» (ст.122); «ніхто проти необхідної слухняності законній владі нічого не вчиняв. Поліція припиняє у самому початку будь-яку новизну, що є законам противною» (ст.119).

До цього треба також додати, що і господарські відносини, тобто сфера економічної діяльності як окремих осіб, так і суспільства у цілому, також перебували під пильним наглядом поліцейських органів, який базувався на меркантилістичній політиці держави. «У своїх турботах про підвищення народного добробуту держава, виходячи з помилкових поглядів на джерела народного багатства, застосовувала цілу систему заходів, які насправді грубо обмежували свободу праці, обіг та переміщення цінностей та паралізували діяльність тих самих суспільних сил, які створювали багатство, на розвиток яких вони були розраховані» [243, с. 7].

Отже, як писав з цього приводу В.Ф. Левитський, економічні, фізичні та духовні інтереси суспільства – все стало предметом детальної регламентації, пильного нагляду, безпосереднього управління з боку державної влади. При цьому права особистості та суспільної самодіяльності до уваги не бралися [243, с. 7].

Подібні кроки призвели згодом ні до чого іншого, як до виникнення поліцейської держави [417, с. 2], для якої людина була безособовим об’єктом для своїх заходів, зміст яких нічим не відрізнявся від змісту тих заходів, які застосовувалися щодо тварин та у разі настання стихійних лих. Отже, роль обивателя у поліцейській державі зводилися лише до підкорення державній владі, яка при цьому сама вирішувала межі та напрямки своєї управлінської діяльності. Виходячи з цього, у юридичній літературі робився висновок, що відносини між людиною та представниками держави (чиновниками) повністю визначалися за розсудом та сваволею правлячої влади. Такий стан речей пояснювався тим фактом, що норми поліцейських статутів не мали значення правил, які зв’язували б чиновника щодо підданих. Вони мали скоріше характер інструкцій з боку самодержавця для чинів поліції, зобов’язаних вступати у взаємовідносини з обивателем. Сукупність подібних правил, власне кажучи, і складала зміст поліцейського права, яке по суті визначало лише внутрішній розпорядок поліцейської діяльності [146, с. 12-13].

Однією із перших вітчизняних праць, присвячених дослідженню поліцейського права, прийнято вважати роботу П. Гуляєва «Права і обов’язки міської та земської поліції та всіх жителів Російської імперії з їх дотримання» (1824) [18, с. 33; 224, с. 64], автор якої стояв на ґрунті індивідуалістичних теорій і доводив наявність лише одного завдання держави – охороняти закони та попереджувати шкідливі наслідки, які можуть настати внаслідок порушення права [100, с. 24]. Зазначена праця не була повною мірою науковою за своїм змістом, оскільки автор у ній, за словами І.Є. Андреєвського, не дав ніякого аналізу, ніякої критики викладеним положенням, а обмежився лише механічним відтворенням законів, які визначали структурну побудову поліцейських органів та завдання, що покладалися на них, а також законів, які окреслювали права громадян [26, с. 207]. Таким чином, за П. Гуляєвим поліцейське право поділялося на дві частини, де перша стосувалася, якщо так можна сказати, правового статусу поліції, а друга – правового статусу громадян у їх відношенні до поліції.