Тема 1v. Структура органов местного самоуправления за рубежом.

Напомним, что в наши дни понятие "местное самоуправление" включает в себя два вида органов:

- во-первых, представительный (совет, собрание, ассамблея и т.п.), избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам;

- во-вторых, исполнительный (единоличный - мэр, бургомистр и др., либо коллегиальный - комитет, магистрат и т.д.), призванный выполнять решения заседающих в совете (собрании, ассамблее) депутатов и осуществлять повседневное управление.

Муниципальные представительные органы. На низовом уровне главным действующим лицом местного самоуправления является самоуправляющаяся община или муниципалитет, то есть орган местного самоуправления, обладающий статусом юридического лица. Как уже отмечалось, в рамках континентальной модели местного самоуправления муниципалитеты образуются как в городах, так и в сельской местности. В государствах же с англосаксонской моделью местного самоуправления муниципалитеты создаются только в городах.

Это означает, что город и село здесь управляются по-разному, хотя в настоящее время различия между ними постепенно стираются. В результате интенсивного строительства большие города стали утрачивать былую компактную форму, они "расползаются" вширь, превращаясь в огромные урбанизированные районы, не имеющие четких естественных границ.

Главным критерием отличия города от сельского населенного пункта в настоящее время выступает численность населения. Так, в частности, обстоит дело в Канаде. Минимальное количество жителей, необходимое для того, чтобы населенный пункт считался городом, законодательством провинции Онтарио определяется в 15 тыс. человек, Манитобы - 10 тыс., Квебека - 6 тыс., Саскачевана и Альберты - 5 тыс.

Несколько труднее получить статус города в многомиллионной Японии. Для этого населенный пункт обязан отвечать следующим требованиям: его население должно превышать 50 тыс. человек; более 60% всех жилых строений населенного пункта должны находиться в его центральной части; по крайней мере, 60% жителей должны быть заняты в промышленности, торговле или являться лицами свободных профессий (к которым относятся юристы, журналисты, деятели искусства и т.п.); населенный пункт обязан иметь ряд городских служб, перечень которых определяется вышестоящей префектурой.

Особенности формирования и сроки полномочий представительных органов местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления обычно избирается населением соответствующей административно-территориальной единицы путем прямых выборов. От числа жителей зависит и количественный состав местного совета. Во Франции, например, муниципальные советы могут насчитывать от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) -до 69 членов (в коммунах с населением более 300 тыс. человек). Исключение было сделано для таких крупных городов, как Париж, Марсель и Лион, численность муниципальных советов которых составляет соответственно 163, 101 и 73 члена. В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии - от 13 до 85, в Дании - от 5 до 35.

Срок полномочий органов местного самоуправления может составлять один год- (некоторые канадские провинции), два года (Мексика, Боливия), три (Швеция, Эстония), четыре (Норвегия, Венгрия, Япония), пять (Турция, Кипр) или же шесть лет (Франция, Бельгия, Люксембург).

Вопрос о том, какой срок оптимален для муниципальных советов, остается предметом постоянных дискуссий. Каждая позиция здесь имеет как слабые, так и сильные стороны. Если срок полномочий невелик, у избирателей появляется возможность довольно жестко контролировать своих избранников.

С другой стороны, за короткое время муниципальные советники зачастую не успевают войти в курс дела, должным образом освоить секреты и навыки новой работы. В такой ситуации им нелегко планировать свою деятельность на более или менее отдаленную перспективу - ведь ни один советник не знает, будет ли он переизбран вновь. Кроме того, частые выборы обходятся недешево. С финансовой и организационной точки зрения более длительный срок работы советов предпочтительнее - он позволяет депутатам отвлечься от неприятных дум о предстоящих выборах и сосредоточиться на повседневных обязанностях.

Исполнительные органы как составная часть местного самоуправления. Важной составной частью местного самоуправления являются исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами и реализацию решений представительных органов. Иногда они выполняют также и определенные общегосударственные функции.

В Германии, Японии, Франции, Италии исполнительные органы местного самоуправления занимают двойственное положение: с одной стороны, они решают повседневные проблемы коммуны или муниципалитета, а с другой - выступают низовым звеном исполнительной вертикали власти, ответственным за реализацию поступивших сверху указаний.

Существует несколько способов формирования исполнительных органов на местах. Они могут избираться советом или населением, назначаться вышестоящими властями, а также образовываться с использованием различных комбинаций избрания и назначения (часть должностных лиц назначается, а часть избирается).

Исполнительные органы, избираемые советом. Иногда исполнительное звено местного самоуправления формируется из депутатов, избранных в местный представительный орган. В некоторых городах США мэр города избирается из числа депутатов городского совета самими же депутатами. В этом случае имеет место так называемая система "слабый мэр - совет", зародившаяся в XIX веке. Она предполагает, что совет руководит местными делами в основном через профильные комитеты.

Главной ее отличительной чертой является не столько способ избрания мэра, сколько ограниченность административных полномочий последнего. "Слабый" мэр обычно имеет право не согласиться с тем или иным решением совета и наложить на него вето (которое зачастую легко преодолевается простым большинством голосов членов совета).

Кроме того, мэр вправе предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов. Он также председательствует в совете. В то же время назначать и смещать глав муниципальных департаментов (то есть членов своеобразного "муниципального правительства") он может лишь с одобрения совета (порой такие назначения производятся самим советом).

В рамках системы "слабый мэр - совет" ряд исполнительных функций чиновники, избираемые непосредственно населением (казначей, атторней (атторней - здесь: стряпчий, доверенное лицо; в других значениях - прокурор, адвокат), клерк), могут осуществлять самостоятельно.

Бюджет муниципалитета чаще всего разрабатывается и принимается самим советом (при активном участии его финансового комитета). Право вето "слабого" мэра обычно не распространяется на принятый советом бюджет.

Срок полномочий совета часто превышает срок полномочий мэра, причем число возможных переизбраний одного и того же лица на пост мэра может ограничиваться.

Основной недостаток данной системы очевиден: в ее рамках фактически отсутствует должностное лицо, несущее персональную ответственность за состояние местных дел. Практика свидетельствует, что система "слабый мэр - совет" может успешно работать лишь в небольших сообществах, основанных на неформальных и добрососедских связях. Для крупных городов, нуждающихся в политическом и административном лидере, она едва ли пригодна.

В Великобритании муниципальные советы ежегодно избирают своих председателей, которые, подобно "слабым" мэрам в США, лишены реальных исполнительных функций. Они не оказывают серьезного влияния на работу административного аппарата муниципалитета, поскольку руководство отраслями муниципального хозяйства здесь также сосредоточено в руках комитетов, формируемых советом. Роль председателя обычно сводится к ведению заседаний совета и осуществлению представительских функций - участию от имени совета в публичных мероприятиях.

В ряде германских земель (Рейнланд-Пфальц, Саар и др.) глава местного исполнительного органа - бургомистр (в общинах с населением более 50 тыс. человек он называется обер-бургомистром) - также избирается советом, являясь его председателем.

Здесь позиции главы исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобритании. Это, в частности, определяется тем, что бургомистр имеет право опротестовывать решения совета и в связи с этим приостанавливать их исполнение. Фактическое положение бургомистра, избираемого советом, здесь зачастую не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого в других германских землях непосредственно населением.

Избрание советом главы исполнительного органа местного самоуправления характерно и для таких стран, как Австрия, Дания, Франция, Чехия, Испания. Во Франции, например, муниципальный совет избирает из числа своих членов мэра и его заместителя сроком на шесть лет. Данная практика получила распространение и в латиноамериканских странах (Мексика), а также в некоторых государствах Африки (Египет, Тунис).

В отдельных странах способ избрания исполнительного органа (советом или же населением) зависит от количества жителей на соответствующей территории. В Венгрии, например, главы местной администрации - бургомистры - избираются представительными органами в административно-территориальных единицах, население которых насчитывает более 10 тыс. человек (в остальных - непосредственно населением).

Местные советы могут избирать из своего состава не только должностных лиц, единолично осуществляющих исполнительные функции, но и коллегиальные исполнительные органы. В Италии областной совет на первом же своем заседаний избирает председателя и членов джунты - исполнительного комитета совета. Джунта реализует решения совета, представляет на его рассмотрение проекты областных планов, бюджетов, программ развития, следит за их выполнением, управляет областным имуществом.

В Финляндии коммунальный представительный орган - собрание уполномоченных - избирает коммунального руководителя (мэра), являющегося высшим должностным лицом коммуны и отвечающего преимущественно за ведение ее хозяйственных дел.

Исполнительным органом коммуны считается, однако, не мэр, а коллегиальный орган - коммунальное правление, также избираемое собранием уполномоченных.

До 1977 г. председателем правления был коммунальный руководитель, однако затем посты председателя правления и мэра были разделены в целях децентрализации властных полномочий и демократизации коммунальной администрации.

Коллегиальные исполнительные органы местных советов функционируют также в Бельгии, Голландии, Швеции, Финляндии, крупных городах Дании.

Весьма своеобразный исполнительный орган - контрольный совет (совет контролеров) - образуется муниципальными советами канадской провинции Онтарио. В городах с населением не менее 100 тыс. жителей такие советы формируются в обязательном порядке и состоят из мэра и четырех контролеров. В городах с меньшим количеством населения контрольные советы формируются с согласия местных жителей (в территориальных подразделениях с населением менее 45 тыс. человек такой совет состоит из мэра и двух контролеров).

Контрольный совет на коллегиальной основе руководит текущей деятельностью всего муниципального аппарата, назначает глав департаментов муниципалитета, представляет совету проект муниципального бюджета. Члены контрольного совета, как правило, возглавляют отдельные комитеты муниципального совета. Весомая роль данного органа в местном управлении обеспечивается и тем, что муниципальный совет может отменять решения контрольного совета лишь большинством в 2/3 голосов.

Коллегиальные исполнительные органы местных советов типичны и для "советской" модели местного самоуправления. Так, на Кубе провинциальные и муниципальные ассамблеи народной власти из числа своих членов избирают исполнительные комитеты. Члены исполнительного комитета, в свою очередь, избирают председателя, заместителя председателя и секретаря, которые утверждаются ассамблеей и являются одновременно председателем, заместителем председателя и секретарем самой ассамблеи.

Исполнительные органы, избираемые населением. В некоторых странах мэр (бургомистр, градоначальник) избирается самим населением. Это обстоятельство определяет его сильные позиции в системе местного самоуправления и порой создает серьезные проблемы во взаимоотношениях с депутатами.

В большинстве крупных городов США действует система "сильный мэр - совет", которая, начиная со второй половины XIX века, стала вытеснять систему "слабый мэр - совет". Как правило, совет при данной системе немногочислен: это пять - девять человек. Мэр, напрямую избираемый гражданами, имеет право не согласиться с тем или иным решением представительного органа, то есть наложить вето, которое обычно может быть преодолено лишь квалифицированным большинством депутатов (как правило, эта величина составляет 2/3 от общего их числа).

Мэр также готовит рекомендации относительно того, какие законы и постановления совету надлежит принять в первую очередь, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, самостоятельно решает многие текущие вопросы управления.

Как показывает практика, система "сильный мэр - совет" подходит в первую очередь к условиям большого города, где население неоднородно, а сложность управления требует концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. Сильный лидер здесь призван обеспечивать согласие между отдельными слоями населения, служить арбитром в противоборстве различных групп интересов.

Разумеется, у этой системы тоже есть недостатки. В частности, в нее изначально "встроена" возможность конфликта между мэром и советом, а в ситуациях такого рода очень легко дестабилизировать механизмы муниципального управления. Эта система также предполагает, что мэр должен быть одновременно и политическим лидером, и умелым администратором, а это не всегда совмещается в одном человеке. Кроме того, политикам зачастую не хватает технических знаний, необходимых для компетентного руководства администрацией современного мегаполиса.

Похожая система действует в германских землях Бавария и Баден-Вюртемберг, где она получила название "южно-германского совета".

Главой исполнительного аппарата и одновременно председателем местного совета здесь является избираемый населением бургомистр, обладающий широкими правами в области планирования и финансов, а также самостоятельно решающий многие кадровые вопросы.

В Бразилии, также придерживающейся схемы "сильный мэр - совет", население муниципий (это единственный уровень местного самоуправления в данной стране) напрямую избирает префекта (мэра) и муниципальную ассамблею.

Непосредственно населением избираются и многие мэры муниципальных советов Канады. Срок их полномочий (в отличие от американских мэров), как правило, не превышает одного-двух лет, да и характерный для американских городов запрет на неоднократное переизбрание одного и того же лица на пост мэра для Канады нетипичен.

Согласно существующей традиции канадскому мэру обычно предоставляется возможность выдвинуть свою кандидатуру на следующий срок, если только он не проявил на этом посту явную некомпетентность.

Административные полномочия мэра в Канаде не столь внушительны, как в США. Можно сказать, что они занимают промежуточное положение между американскими "сильными" мэрами и председателями британских муниципальных советов. Власть канадских мэров обычно базируется не столько на юридических полномочиях, сколько на личном влиянии и авторитете.

В Японии населением избираются главы исполнительной власти всех административно-территориальных единиц (так называемые "главные исполнители") - губернаторы в префектурах, мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях.

Японский глава местной исполнительной власти обладает значительной самостоятельностью по отношению к соответствующему совету и часто выступает в роли представителя центрального правительства. В случае если "главный исполнитель" сочтет это необходимым, он вправе взять на себя те или иные функции совета. При возникновении разногласий с последним он вправе распустить совет. Местный представительный орган, в свою очередь, может отстранить губернатора (мэра) от должности большинством в 3/4 голосов.

Гораздо реже население избирает коллегиальный исполнительный орган. В Португалии, например, граждане, проживающие на соответствующей территории, избирают членов муниципальной палаты, которая является исполнительным органом местного самоуправления. В ее составе от 5 до 11 членов (исключение сделано лишь для столицы - Лиссабона, муниципальная палата которого состоит из 17 членов). Председателем палаты здесь становится лицо, возглавляющее список кандидатов победившей на таких выборах политической партии.

Назначаемые исполнительные органы. Практика назначения исполнительных органов не характерна для развитых демократических государств и встречается в основном в странах Востока. Правда, есть исключения: так, в Бельгии, Голландии и Люксембурге мэр (бургомистр) назначается главой государства - монархом - по предложению соответствующего муниципального совета. Такой способ формирования исполнительного органа здесь призван подчеркнуть значимость мэра не только как главы местной администрации, но и как представителя центрального правительства, играющего немаловажную роль в осуществлении контроля над местными органами власти.

Исполнительные органы, формируемые комбинированным способом. Одним из комбинированных способов формирования исполнительных органов стала американская система "совет - управляющий".

При такой системе мэр, избираемый чаще всего муниципальным советом (а порой и населением), председательствует в сравнительно небольшом по численности совете и выполняет преимущественно представительские и церемониальные функции. Каких-либо значимых административных полномочий он лишен, права вето у него также нет. А для повседневного руководства совет нанимает профессионального управляющего, отвечающего за практическую реализацию принимаемых депутатами решений.

Управляющий, как правило, наделен полномочиями, которыми в других городах обладает "сильный" мэр (назначение муниципальных чиновников, подготовка бюджета и т.п.). В отличие от "сильного" мэра управляющий освобожден от церемониальных функций, что дает ему возможность сосредоточить свое внимание на административных вопросах. Главным достоинством системы "совет - управляющий" является ее эффективность, так как исполнительные функции тут осуществляются профессионалом, хорошо разбирающимся в муниципальных вопросах.

Однако сила этой системы, а именно то, что она предполагает наличие хороших высокопрофессиональных управленцев, в некоторых случаях оборачивается ее слабостью: при отсутствии таковых система "совет - управляющий" работает неэффективно, что может пагубно сказаться на всех областях жизни самоуправляющейся общины. Именно поэтому такой системы избегают в больших городах.

Существенным ее недостатком является также то, что управляющий, назначенный советом, не подотчетен населению. При этом он может оказывать значительное влияние на совет, состоящий преимущественно из непрофессионалов, совмещающих деятельность в исполнительном органе со своей основной работой. Подобное положение дел не может не приводить к определенному искажению воли избирателей.

Помимо США, институт муниципальных управляющих функционирует также в Канаде, Германии, Ирландии, Норвегии, Швеции, Финляндии.

Так, в Германии он используется в землях Северный Рейн - Вестфалия и Нижняя Саксония, где общинный совет избирает из чиновников-профессионалов директора общины, а уездный совет (крайстаг) - уездного директора. Директора пребывают в должности весьма длительный срок (обычно 8 - 12 лет), что значительно усиливает их самостоятельность по отношению к представительному органу.

Особенность института управляющего в Ирландии заключается в том, что, считаясь муниципальным чиновником, он назначается не местным советом, а специальной правительственной комиссией по местным назначениям. Депутаты не могут самостоятельно сместить управляющего. Совет способен лишь временно приостановить по инициативе 2/3 своих членов деятельность управляющего и обратиться к министру местного управления с просьбой о его смещении.

В рамках "комиссионной" системы местного самоуправления совет комиссионеров, избираемый населением в составе трех - семи человек, одновременно играет роль и представительного, и исполнительного органа. Каждый комиссионер при этом руководит одним или несколькими направлениями муниципальной деятельности. При этой системе отсутствует специальное должностное лицо, выполняющее функции главы городской администрации, хотя обычно кто-либо из комиссионеров наделяется титулом мэра. Мэр здесь выполняет лишь представительские функции и председательствует на заседаниях совета.

В штате Алабама (США), к примеру, совет комиссионеров обычно состоит из трех членов. Один из них становится председателем совета (мэром), однако голосует в совете на равных основаниях с другими его членами. Между тремя комиссионерами обязанности чаще всего распределяются следующим образом: первый руководит вопросами общественной безопасности, второй - административными вопросами (включая финансы и коммунальные услуги), а третий комиссионер отвечает за общественные работы.

Срок полномочий совета составляет три или четыре года. В первом случае обычно ежегодно переизбирается один комиссионер, а во втором весь состав совета комиссионеров переизбирается одновременно. Впервые данная система была опробована в американском городе Галвестон (штат Техас) в самом начале XX века, после того как здесь произошло сильное наводнение, вызванное мощным ураганом.

Сложившаяся ситуация побудила группу видных жителей города, преимущественно бизнесменов, образовать новое городское правительство (в форме совета комиссионеров), которое возглавило работы по преодолению последствий стихийного бедствия. Деятельность совета была признана успешной, и опыт Галвестона стал заимствоваться другими городами. Наиболее широкого распространения комиссионная форма городского самоуправления достигла к концу второго десятилетия нынешнего века. В 1917 году она действовала в 500 городах, как правило, небольших.

Весьма скоро, однако, проявился такой важный недостаток данной системы, как бесконтрольность и круговая порука среди комиссионеров. Очень часто в их взаимоотношениях главенствовал принцип "не трогайте мой департамент, и я не буду трогать ваш".

Отсутствие полновесного главы исполнительной власти лишало муниципалитет единого политического и административного руководства, затрудняло координацию деятельности различных департаментов. Комиссионерам же зачастую не хватало должной квалификации, конкретных технических знаний, необходимых для качественного руководства муниципальными департаментами. Будучи профессиональными политиками, они редко являлись хорошими администраторами.

Неудивительно, что популярность комиссионной системы постепенно стала падать, и начиная с 30-х годов американские города начали отказываться от нее.

В настоящее время эта система продолжает действовать приблизительно в 5% городов США, в основном отличающихся слабо выраженными социальными противоречиями, невысоким уровнем культуры и мобильности населения.

Весьма своеобразно строится управление такими крупными городами Канады, как Калгари, Эдмонтон и Виннипег, представляющее собой своеобразный синтез трех классических американских форм муниципального управления (систем "мэр - совет", "совет - управляющий", а также комиссионной системы). Наиболее важные решения здесь принимает муниципальный совет, возглавляемый мэром, которого избирает население.

Кроме того, образуется совет комиссионеров (два - пять человек), который, фактически выполняя функции управляющего, обеспечивает руководство деятельностью административного аппарата муниципалитета. Комиссионерами в этих городах становятся профессиональные менеджеры, нанимаемые муниципалитетом по контракту. Каждый из комиссионеров руководит рядом муниципальных служб, взаимодействуя с комитетами совета и выполняя их указания. В качестве коллегиального органа совет комиссионеров несет коллективную ответственность перед муниципальным советом.

Чиновничий аппарат муниципального управления. Важным элементом управления вообще и муниципального управления - в частности является чиновничий аппарат, то есть различные департаменты, отделы, бюро и т.п. Подобно комитетам совета, департаменты могут быть отраслевыми и функциональными.

В Великобритании, например, формируются отраслевые департаменты образования, библиотек и музеев, жилищного строительства, пожарной безопасности, транспорта и т.д. Функциональные отделы оказывают разнообразную техническую помощь отраслевым департаментам (юридические консультации, подготовка договоров, выдача заработной платы, приобретение канцелярских товаров и др.).

В германских городах чиновничий аппарат строится на принципах, общих для всех земель, и все департаменты имеют единую нумерацию. Городская администрация обычно включает департаменты общего управления, финансов, безопасности и поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальных проблем, строительства, управления общественными службами, экономики и транспорта.

Департаменты французских муниципалитетов называются дирекциями. Обычно насчитывается семь - восемь дирекций, в том числе образования, спорта, культуры, отдыха, санитарии, социальных дел, урбанизации.

В небольших муниципалитетах штат сотрудников исполнительного аппарата невелик, причем отдельные должности могут замещаться по совместительству с какой-либо иной работой. В некоторых сельских коммунах Франции, например, функции секретаря мэрии, занятого неполный рабочий день, выполняет местный учитель. В небольших коммунах имеются и такие своеобразные должности, оплачиваемые на сдельной основе, как церковный звонарь, мастер по ремонту башенных часов и др.

Чиновники местных органов чаще всего назначаются и смещаются главой местной администрации или же муниципальным советом. В Великобритании каждый департамент возглавляется так называемым "главным чиновником" - специалистом в области, соответствующей профилю департамента.

В последние десятилетия в британских муниципалитетах, как и в отдельных американских, все более выделяется фигура так называемого "главного исполнительного чиновника", призванного осуществлять общее руководство деятельностью всех главных чиновников и возглавляемых ими департаментов.

Хотя такая должность формально не является обязательной, в настоящее время она имеется приблизительно в 90% британских муниципалитетов, причем роль главного исполнительного чиновника может варьироваться от "первого среди равных" до фактически главного управляющего муниципалитетом.

В США отдельные категории муниципальных чиновников избираются непосредственно населением, что ставит их в достаточно независимое положение по отношению к совету и, как правило, гарантирует относительную свободу действий.

Как бы не была организована власть в муниципальном образовании, всегда существенным моментом ее функционирования остается контроль за ее деятельностью. Сегодня эта проблема встала настолько остро, что Конгресс местных и региональных властей Европы принял к рассмотрению Проект «Европейского кодекса поведения, направленного на повышение политической добросовестности местных и региональных выборных представителей» (см. Приложение 6).

Рассмотрев опыт становления и развития, а также организации местного самоуправления в разных странах мира, мы можем перейти к изучению истории развития и организации этого института в России.