Раздел 2. Современное состояние местного самоуправления в россии

Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией Федеральным законом от 11.04.98 № 55- ФЗ. накладывает на Россию ряд обязательств. Так, например, в соответствии с требованиями Хартии государство, присоединившееся к ней должно обеспечить местному самоуправлению достаточные для решения вопросов местного значения, т.е. исполнения собственных полномочий финансовые источники.

И если в странах с развитой демократией эта проблема давно решена, то в России и после принятия Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и «О финансовых основах местного самоуправления» финансовая самостоятельность местного самоуправления остается декларацией. Деньги местному самоуправлению, не смотря на его провозглашенную самостоятельность, сегодня «дает» субъект Федерации.

Это влечет за собой не только финансовую, но и организационную несамостоятельность местного самоуправления. Таким образом, заявленное в Конституции 1993 года положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти пусть и неявно нарушается.

Причина здесь в том, что существовавшая в последние десятилетия система советов, уничтожила те традиции, которые столетиями нарабатывались российским самоуправлением. Местные органы власти были включены в систему государства, построенного по иерархическому принципу. А в ряде регионов, например в Башкортостане, они включены в эту систему и до сих пор не смотря на Конституцию России и постановления Конституционного суда РФ.

Эта система не могла быть сломана одномоментно уже потому, что люди, пришедшие к власти в регионах в новых условиях, воспитывались в советских традициях и просто не могли понять, как это возможно не командовать нижестоящими органами власти.

Только сегодня, преодолевая огромное сопротивление региональных «лидеров», федеральный центр начинает менять ситуацию. Это выражается в том, что сегодня федеральная власть начинает понимать, что местное самоуправление союзник крепкому государственному строю, который определял бы ответственность каждого уровня по каждому вопросу, за которые власть отвечает перед своими избирателями.

О том, как пока еще устроена система местного самоуправления в России и в каком направлении планируется ее реформировать мы, и будем говорить в этом разделе.

Тема х. Организационные основы местного самоуправления. Формы участия населения в местном самоуправлении.

В демократическом государстве существуют разные формы участия населения в управлении общественными делами. В зависимости от преобладания той или иной формы различаются несколько видов демократии. К наиболее известным относятся: консультативная демократия; представительная демократия; прямая демократия.

Консультативная демократия предоставляет населению широкие возможности участия в управленческом процессе (мнение населения здесь учитывается при принятии решений через плебисциты, опросы, референдумы), но при этом она не обеспечивает реального влияния людей на принятие политических решений.

Представительная демократия позволяет гражданам участвовать в управлении, избирая своих представителей в органы власти. Степень политического влияния здесь неизмеримо выше, зато остро стоит проблема ответственности народных представителей за принимаемые ими решения.

Прямая демократия в современном демократическом обществе осуществляется, как правило, через те же референдумы, опросы, плебисциты, но их результаты являются непосредственным и окончательным волеизъявлением граждан по важнейшим общественным проблемам.

Практика самоуправления сочетает в себе различные демократические формы. В обобщенном виде право населения на местное самоуправление реализуется в следующих формах:

- участие в местных выборах, референдумах, опросах, плебисцитах;

- участие в органах территориального общественного самоуправления, собраниях и сходах граждан;

- направление обращений в органы местного самоуправления, реализация нормотворческой инициативы;

- деятельность в представительных и исполнительных органах местного самоуправления, осуществление муниципальной службы;

- участие в публичных слушаниях, открытых сессиях представительного органа местного самоуправления;

- участие в митингах, шествиях, демонстрациях, пикетировании.

Правовые основы организации и проведения муниципальных выборов. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. предоставляет населению муниципального образования право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления и порядок их формирования. Это связано с многообразием форм и еще сохранившихся традиций местного самоуправления в конкретных регионах, естественным образом сложившихся на территории нашей страны в течение ее многовековой истории. В законе оговорено лишь одно условие: наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Но уже Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации" от 2003 г. право определять структуру органов МСУ ограничивает. Он указывает, что в структуру этих органов в соответствии со ст. 34 входят: «представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. 2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом». К этим иным органам может, например, относиться муниципальная избирательная комиссия. Порядок формирования органов МСУ новый закон оставляет за населением.

Нормы, согласно которым организуются и проводятся местные выборы, закреплены в правовых документах трех разных уровней: на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления. Это обусловлено тем, что в соответствии со ст. 72, п. «н» Конституции «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» отнесено к «совместному ведению» Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне государство гарантирует и обеспечивает право граждан на участие в местном самоуправлении: во-первых, нормами Конституции Российской Федерации и, во-вторых, несколькими федеральными законами, среди которых в первую очередь следует упомянуть законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме, граждан Российской Федерации".

Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и 1995 и 2003 г.г. требуют проведения муниципальных выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.

Название Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" ясно говорит о том, какие вопросы он регулирует. В случаях, когда выборы в местные органы самоуправления не проводятся вообще либо нарушаются сроки их проведения, этот закон позволяет гражданам обратиться в суд. И, если суд признает причины не проведения или переноса выборов необоснованными, он своим решением назначит сроки их проведения. В случаях же, когда выборы не состоялись из-за отсутствия необходимого регионального закона, они могут быть проведены в соответствии с типовым положением о выборах, прилагаемым к данному федеральному закону.

В федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что правом избирать российские граждане обладают с 18 лет (активное избирательное право), а правом быть избранными в органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) - с 21 года (установление максимального возраста кандидата не допускается). При этом место постоянного жительства, а также срок проживания на территории данного муниципального образования не могут являться причинами ограничения права гражданина избираться в органы местного самоуправления.

На уровне субъектов Российской Федерации нормы, регулирующие проведение муниципальных выборов, можно найти в региональных законах о местном самоуправлении и в законах о выборах.

На уровне местного самоуправления те же вопросы регулируются уставами муниципальных образований и положениями о выборах, утверждаемыми решениями представительных органов местного самоуправления.

Выбор избирательной системы. Одним из важных факторов, влияющих на организацию и проведение выборов, является тип избирательной системы. Избирательная система представляет собой совокупность норм, регулирующих порядок выдвижения кандидатов, определения результатов голосования, а также ряд других процедурных вопросов.

В основном при избрании органов местного самоуправления применяется мажоритарная система избрания депутатов по одномандатным округам. Мажоритарная система - это такой порядок определения результатов голосования, при котором избранным считается кандидат, набравший большинство голосов. При этом, закрепляя преимущественно мажоритарный подход, субъекты Российской Федерации используют его как в одномандатных (один округ - один депутат), так и в многомандатных округах (один округ - несколько депутатов).

Наряду с мажоритарной, существует и пропорциональная система выборов, при которой распределение мандатов между кандидатами осуществляется в соответствии с количеством поданных за них голосов. Как правило, такая система применяется тогда, когда выборы осуществляются по партийным спискам.

Обе системы - и мажоритарная, и пропорциональная - далеко не идеальны. Поэтому в российской практике выборов (в основном в Государственную Думу и некоторые парламенты субъектов Федерации) нашел применение смешанный подход, при котором часть депутатов избирается по мажоритарной, а часть по пропорциональной системе.

В настоящее же время почти во всех субъектах, Федерации органы местного самоуправления избираются по мажоритарной системе. Это обусловлено рядом факторов, среди которых привычность ее как для населения, так и для властей, относительная простота проведения избирательной кампании, неразвитость партийных структур на местном уровне, сложность голосования по партийным спискам. Хотя, в соответствии с озвученной 13 сентября 2004 г. инициативой Президента РФ избирательная система в стране будет трансформироваться в преимущественно пропорциональную.

Различия в формировании органов местного самоуправления. В любом муниципальном образовании имеются три разновидности органов местного самоуправления: глава муниципального образования, представительный выборный орган и исполнительной орган. Каждый из этих органов имеет свои цели и функции, решает особые задачи и отличается специфичными связями с другими органами местного самоуправления и населением. По этой причине механизмы формирования или избрания этих органов нередко отличаются друг от друга.

В отношении главы муниципального образования предусматриваются два способа избрания - либо непосредственно населением, либо представительным органом местного самоуправления - Советом (Думой). В рамках этих альтернатив региональные законы предлагают целый ряд вариантов:

- избрание самим населением в ходе всеобщих выборов (Камчатская, Омская, Томская, Тюменская, Читинская области, Алтайский и Красноярский края, другие регионы);

- избрание на собрании - сходе - граждан; фактически этот вариант подобен предыдущему (Томская область);

- избрание из числа депутатов представительного органа (Омская, Томская, Читинская области, Алтайский и Красноярский края);

- "автоматическое" занятие (юристы называют такой способ занятия поста "ex officio", что в переводе с латинского означает "по должности") этой должности при избрании председателем соответствующего Совета (Омская область);

- тот или иной вариант назначения - например, по результатам конкурса (Омская область).

Таким образом, возможно как прямое, так и косвенное избрание главы муниципального образования. Если с прямыми выборами все более или менее понятно, то вопрос об избрании главы местного самоуправления депутатами в настоящее время проработан довольно слабо.

Попытки субъектов Федерации отрегулировать эти процессы не всегда согласуются с действующим законодательством. В частности, противоречит российским законам назначение главы муниципалитета по результатам конкурса (Омская область). Другой пример: уставы Барнаула и Новосибирска требуют, чтобы глава муниципального образования имел высшее образование. Несмотря на благое стремление авторов этой идеи повысить профессионализм претендентов, указанное положение явно не согласуется с требованием закона - ценз может быть только оговоренным в законе.

Что касается исполнительных органов местного самоуправления, то в отношении этих структур субъекты Федерации предпочитают не выборы, а назначение или конкурс. Так, в соответствии с законом "Об основах местного самоуправления в Алтайском крае" исполнительные "органы и должностные лица местного самоуправления избираются или назначаются по контракту из числа специалистов представительным органом местного самоуправления или замещают должности вследствие иных решений, принятых представительным органом местного самоуправления".

В законах о местном самоуправлении, принятых в Томской и Тюменской областях, а также в Красноярском крае вообще ничего не говорится об исполнительных органах местного самоуправления. Этот вопрос оставлен на усмотрение самих муниципальных образований. С принятием нового закона «Об общих принципах…» эти законы будет необходимо менять.

Наконец, в некоторых субъектах действуют исполнительные органы, возглавляемые главой местного самоуправления (республики Бурятия и Тыва). Еще реже предусматривается возможность избрания некоторых должностных лиц исполнительного органа местного самоуправления; так обстоит дело в Томской области, в Красноярском крае.

Однако в новом Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» исполнительным органам местного самоуправления, их структуре и функциям уделяется достаточно большое внимание. Это означает, что теперь не только их наличие становится обязательным, но и структура этих органов унифицируется.

Понятие местного референдума. Местный референдум - это голосование граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в границах муниципального образования, по важным вопросам местного значения.

Согласно федеральному законодательству, порядок назначения и проведения местного референдума, а также реализации его решений устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В регионах по-разному определяют круг вопросов, выносимых на местный референдум. В одних допускают вынесение на него любых вопросов; в других четко определяется перечень вопросов, по которым принимаются решения на местном референдуме; в третьих, напротив, закрепляют перечень вопросов, которые на референдум выносить нельзя.

Во всех региональных законах имеется норма, запрещающая выносить на местный референдум вопросы, относящиеся к компетенции органов государственной власти. В законах Амурской и Новосибирской областей, Алтайского края дополнительно устанавливается, что вопросы, выносимые на местный референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, а также конституционные гарантии их реализации.

Как правило, решение о проведении местного референдума принимается Советом (Думой), хотя и здесь есть свои варианты. Так, местный референдум может назначаться:

- по инициативе представительного органа местного самоуправления (Еврейская автономная область, Ленинградская, Амурская области, Алтайский край);

- по инициативе 2/3 депутатов представительного органа местного самоуправления;

- по инициативе органов государственной власти субъекта Федерации (Ленинградская область);

- по инициативе главы местного самоуправления (Амурская область, Алтайский край);

- по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования (Ленинградская, Амурская, Новосибирская области, Алтайский край, Еврейская автономная область).

Референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право голоса. Решение считается принятым, если за него в целом по территории проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Решения, принятые на местном референдуме в пределах его компетенции, имеют обязательный характер для органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, а также для проживающих здесь граждан.

В ряде субъектов Российской Федерации предусмотрена возможность проведения консультативного референдума. Результаты подобных опросов имеют лишь рекомендательный характер. В Алтайском крае, к примеру, наряду с законом о местном референдуме принят закон "О краевом народном опросе (плебисците)". Мнение жителей края, выявленное в ходе этого мероприятия, не является для органов государственной власти обязательным.

Территориальное общественное самоуправление населения. Функционирование местного самоуправления в городе или другом населенном пункте предполагает наличие каких-либо первичных форм организации граждан по месту жительства. Это означает, что управлять территорией можно лишь тогда, когда налажено управление каждым домом и каждым подъездом.

Для обозначения этих форм российское законодательство предлагает понятие территориального общественного самоуправления (ТОС), которое рассматривается и как самоорганизация граждан по месту жительства, и как способ участия населения в самоуправлении. Иными словами, целью территориального общественного самоуправления является самоорганизация граждан по месту жительства для решения вопросов местного значения в пределах определенной территории, а конечной его задачей можно считать вовлечение широких масс населения в общественные дела.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации законодательная база, касающаяся территориального общественного самоуправления, практически не сформирована. Существуют лишь отдельные нормы, содержащиеся в региональных законах о местном самоуправлении. Уставы большинства муниципальных образований едины в том, что система территориального общественного самоуправления включает в себя общие собрания (сходы) и конференции граждан, а также органы территориального общественного самоуправления.

Что же представляют собой органы территориального общественного самоуправления и как они вписаны в общую систему муниципального управления? Органы территориального общественного самоуправления сегодня, в Тюмени, например, выполняют целый ряд функций. Среди них:

• контроль за деятельностью любых объектов, организаций, предприятий, расположенных на подведомственной территории и затрагивающих интересы местного населения;

• представление и защита интересов жителей микрорайона в тех организациях, где это необходимо; помощь жителям, не способным к самообеспечению (инвалидам, пенсионерам и т.п.);

• организация досуга детей в пределах микрорайона и профилактика правонарушений; решение проблем санитарного состояния территорий и контроль за "стихийной" торговлей;

• выполнение примиренческих функций во внутренних конфликтах населения.

В городах эти функции выполняют комитеты (советы) территориального общественного самоуправления, а в сельской местности задачи по их обеспечению ложатся на старост.

Свои особенности территориальное общественное самоуправление имеет в крупных городах. В Москве, например, в соответствии с законом "О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве" орган такого самоуправления (территориальная община) действует на строго определенной территории, причем в границах одной территории может действовать только одна община. При этом данная территория - это часть территории муниципального образования.

Учитывая то значение, которое ТОСы имеют для вовлечения жителей муниципальных образований в управление местными делами и, в конечном счете, для привлечения их к местному самоуправлению, т.е. развитию гражданственности, новый федеральный Закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» в отдельной статье прописывает порядок организации ТОСов и регулирование их деятельности.

Собрания, сходы и конференции граждан. Собрания (сходы) граждан являются одной из форм непосредственной демократии и одним из самых доступных средств самоорганизации населения в небольших муниципальных образованиях или на части территории крупных муниципальных образований. В последнем случае они являются частью системы территориального общественного самоуправления.

Право граждан участвовать в местном самоуправлении путем проведения собраний (сходов) гарантировано российским законодательством. Подробно регламентировать порядок созыва и проведения собраний (сходов) граждан должны уставы муниципальных образований. Надо отметить, что в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на общие собрания (сходы) граждан могут быть возложены функции представительного органа местного самоуправления.

Таким образом, можно выделить несколько разновидностей собраний (сходов) граждан:

а) собрания (сходы), наделенные функциями представительных органов местного самоуправления;

б) собрания (сходы), проводимые на всей территории муниципального образования для решения наиболее важных вопросов;

в) собрания (сходы), проводимые на части территории муниципального образования.

Например, в Еврейской автономной области собрания (сходы) проводятся в населенных пунктах с численностью от 1 до 5 тыс., а в Новосибирской области - только там, где проживает меньше 300 человек.

В некоторых субъектах Федерации предельная численность населенного пункта, в котором функции представительного органа местного самоуправления выполняет сход, оговаривается в законах о местном самоуправлении или о собраниях (сходах) граждан.

В соответствии с законом "О местном самоуправлении в Тюменской области" в муниципальных образованиях, в которых проживают до 150 избирателей и при этом есть возможность проведения сходов, представительные органы могут вообще не образовываться. Кроме того, сходы могут "подменять" советы и в тех сельских поселениях, которые находятся в черте городов. Именно так, в частности, обстоит дело согласно уставу города Барнаула.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не оговаривает возраст, необходимый для участия в общих собраниях и сходах, однако в прежнем законе "О местном самоуправлении в РСФСР" 1991 года говорилось о том, что в них могут участвовать граждане, достигшие 16 лет. Этот же возраст упоминается и в некоторых региональных правовых актах. Например, в законе "О собраниях (сходах) граждан в Амурской области" данное право распространяется на 16-летних граждан, но если собрание выполняет функции представительного органа местного самоуправления, то возрастной ценз участников повышается до 18 лет.

Правом созыва собраний (сходов) в разных субъектах Федерации обладают различные инстанции. Среди них:

- представительные органы местного самоуправления (Еврейская автономная область и Амурская область);

- глава муниципального образования (Еврейская автономная область, Новосибирская и Амурская области);

- органы территориального общественного самоуправления (Еврейская автономная область, Республика Хакасия, Новосибирская и Амурская области);

- депутаты представительного органа местного самоуправления (Еврейская автономная область);

- общественные объединения (Республика Хакасия);

- органы государственной власти субъекта, территориальные органы государственной власти (Новосибирская область);

- граждане (Еврейская автономная область, Новосибирская, Амурская области).

В некоторых краях, областях и республиках сходам придается особое значение, т.е. они наделяются исключительными полномочиями, которые не могут осуществляться какой-либо другой инстанцией. В качестве иллюстрации вновь обратимся к Новосибирской области. Такие вопросы, как образование территориального общественного самоуправления, выборы его органов, заслушивание отчетов об их работе и принятие соответствующих решений, избрание старост сельского населенного пункта, здесь решаются только собраниями и сходами граждан.

Правовые последствия решений, принимаемых на общих собраниях или сходах граждан, в разных регионах различны. В то время как в уставе города Иркутска говорится, что решения общих собраний граждан обязательны для исполнения только органами территориального общественного самоуправления и проживающими здесь гражданами, устав города Краснодара распространяет эту обязанность на все учреждения и организации, находящиеся на его территории. В городе Пензе, напротив, решения сходов носят лишь рекомендательный характер и обязательны к рассмотрению органами, должностными лицами городского самоуправления и городской Думой, которым они адресованы, в срок не более одного месяца. Рассматриваются такие документы в присутствии представителей, утвержденных собранием (сходом) жителей города.

Конференции отличаются от собраний и сходов лишь тем, что если в собраниях и сходах должны принимать участие все жители, то в конференциях участвуют их представители. Правовые последствия решений конференций те же, что и собраний и сходов.

Иные формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении. Помимо участия в выборах, сходах и собраниях, граждане содействуют работе органов местного самоуправления своими обращениями. Последние бывают как индивидуальными, так и коллективными (петиции). Все обращения принято разделять на заявления, предложения и жалобы.

В Алтайском крае, в частности, порядок подачи коллективных обращений регулируется специальным законом. В соответствии с ним под петицией понимается коллективное обращение граждан в органы местного самоуправления, поданное в собственных интересах, в интересах других лиц, общества или государства.

Особо следует остановиться на праве нормотворческой инициативы - праве внесения проекта нормативного акта в представительный орган местного самоуправления.

Как правило, граждане могут воспользоваться этим правом только в том случае, если отстаиваемый ими проект нормативного акта собрал в свою поддержку подписи не менее 1% местных жителей. Но встречаются и другие варианты. Так, в соответствии с уставом города Липецка обязательными для рассмотрения являются проекты нормативных актов, набравшие в свою поддержку 1 тысячу подписей, а в уставе Калининграда эта планка снижена до 100 подписей. В том же Калининграде жители пользуются правом свободного доступа на заседания местного Совета; исключение делается лишь в тех случаях, когда проводится закрытое заседание. Если помещение, в котором идет сессия, не может вместить всех желающих, организуется прямая трансляция.

Кроме того, каждый житель города вправе присутствовать и выступать на публичных слушаниях, проводимых городским Советом и его постоянными комиссиями.

В новом Законе РФ «Об общих принципах …» обозначены и другие формы прямого волеизъявления населения такие как голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, публичные слушания, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан и другие формы.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ:

1. Как вы понимаете выражение "всеобщее, равное и прямое избирательное право"?

2. Какая избирательная система наиболее подходит для развития местного самоуправления?

3. Проявлением какой формы демократии - консультативной, представительной, прямой - можно считать местный референдум?

4. Может ли сход граждан вносить нормотворческие инициативы в местный совет?

5. Чем референдум, по вашему мнению, отличается от схода?

6. Эффективна ли система ТОС в вашем муниципальном образовании?