34. Органы местного самоуправления как субъекты административного права.

Субъекты РФ формируют свои системы органов в соответствии с нормативными правовыми актами, устанавливающими общие принципы организации системы их органов государственной вла­сти. Установление таких принципов относится к совместному ве­дению РФ и ее субъектов. По этому предмету предусматривается издание федеральных законов, в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Как уже сказано, 6 октября 1999 г. принят Федеральный за­кон «Об общих, принципах организации системы органов государ­ственной власти субъектов РФ» определяющий, в частности, ос­новы формирования системы органов исполнительной власти субъ­ектов РФ.

Принципиальные положения закона, определяющие основы организации системы органов исполнительной власти, можно све­сти к следующим.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнитель­ной власти во главе с высшим исполнительным органом государ­ственной власти субъекта РФ. Он возглавляется руководителем данного органа либо высшим должностным лицом субъекта РФ в субъекте, в котором такая должность установлена его конститу­цией (уставом). Системы органов исполнительной власти субъек­тов РФ имеют существенные различия в формах составляющих их органов. Однако организация исполнительной власти в субъ­ектах РФ имеет свою логику, определенную сложившейся кор­поративной структурой общественной жизни (здесь выделяются отрасли, их комплексы и т. д.). Поэтому в субъектах РФ дейст­вуют органы исполнительной власти общей, межотраслевой, от­раслевой компетенции, имеющие различные организационные формы.

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъек­тов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъекта РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Закон специально выделяет особое положение высшего дол­жностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), которое по своему содержанию является для них одинаковым.

Высшим должностным лицом субъекта РФ могут быть прези­дент, глава субъекта РФ, губернатор, мэр, глава администрации. Несмотря на столь многообразное, но в принципе ничем неоправ­данное наименование высших должностных субъектов РФ, они могут быть подразделены на две группы: а) высшие должностные лица субъекта РФ (президент, глава субъекта); б) высшие должностные лица — руководители соответствующих высших органов исполнительной власти субъекта РФ.

Высшие должностные лица обладают широкими полномочия­ми, в том числе и в сфере исполнительной власти, обладая ком­петенцией общего характера, которая с разной степенью конкре­тизации ФЗ «Об общих принципах организации представитель­ных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ» отражена в конституциях, (уставах) субъектов РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъ­екта РФ — постоянно действующий. Он обеспечивает исполне­ние Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нор­мативных правовых актов субъектов РФ на соответствующей тер­ритории. Следовательно, относится к органам общей компетенции.

Наименование данного органа, структура и порядок его фор­мирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных тра­диций субъекта РФ. Его формой могут быть правительство, Со­вет министров, кабинет министров, администрация и т. д.

К основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти закон относит разработку и осуществление мер по обеспечению  комплексного социально-экономического раз­вития субъекта РФ, участие в проведении единой государствен­ной политики в области финансов, науки, образования, здравоох­ранения, социального обеспечения и экологии. Он призван осуще­ствлять меры по реализации, обеспечению и защите прав и сво­бод человека и гражданина, охране собственности, общественно­го порядка, борьбе с преступностью.

На него возложены разработка проектов бюджета, программ социально-экономического развития, обеспечение их выполнения и подготовка отчетов об их исполнении. Он формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ и осуществляет иные пол­номочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с фе­деральными органами исполнительной власти, предусмотренны­ми ст. 78 Конституции РФ.

Большинство полномочий высших исполнительных органов го­сударственной власти увязано с конкретными отраслями и сфе­рами деятельности.

В области экономики эти органы: разрабатывают и выполня­ют соответствующие региональные программы по рационально­му использованию земель, повышению плодородия почв, обеспе­чивают планирование использования земель, контроль за их ис­пользованием и охраной; руководят ветеринарной службой; обеспечивают проведение обязательных мероприятий по борьбе с вре­дителями, болезнями растений и др.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют разнообразные полномочия в отношении коммуникаций. В области социально-культурной деятельности: создают уч­реждения образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультуры и спорта; разрабатывают программы развития этих сфер с учетом национально-культурных традиций населения; оказывают материально-финансовую и иную помощь указанным учреждениям.

В области административно-политической деятельности: орга­низуют выполнение законодательства и контролируют его соблюдение на подведомственной территории; осуществляют меры, связанные со спасением жизни людей, защитой их здоровья и прав, охраной собственности; создают специализированные фор­мирования по охране общественного порядка; руководят работой подчиненных органов записи актов гражданского состояния; обес­печивают выполнение законодательства о воинской обязанности всеми должностными лицами и гражданами; организуют прием населения; рассматривают жалобы, заявления и предложения граждан и т. д.   

Компетенция органов исполнительной власти общего харак­тера устанавливается не только путем прямого закрепления их полномочий. Она определяется еще и в виде подчинения им сис­темы отраслевых и межотраслевых органов и возложения на них руководства деятельностью этих органов.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия в зависимости от их характера непосредственно и через подчиненные органы, призванные руко­водить порученными им отраслями и сферами. Эти органы — вер­шины специализированных систем управления соответствующие ми отраслями и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в рес­публиках чаще всего являются министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления и др. В других субъектах РФ наиболее распространенными орга­нами являются главные управления (управления), департамен­ты, комитеты, отделы.Создаются также органы иных форм.

Формирование системы органов исполнительной власти не является самоцелью. Они призваны оказывать позитивное влия­ние на развитие общества. Эту функцию они могут успешно вы­полнять при наличии необходимых условий. К числу общих ус­ловий нормальной работы органов исполнительной власти следу­ет отнести: а) наличие качественного и стабильного законодательства; б) четкое определение правового статуса всех звеньев испол­нительной власти, их взаимодействия и отношений со структу­рами других ветвей государственной власти, а также с объекта­ми управляющего воздействия; в) стабильность, относительный консерватизм (в конструктив­ном смысле слова) систем субъектов исполнительной власти; г) законодательное упорядочение службы в государственных органах; д) установление реальной неотвратимой правовой ответствен­ности служащих государственных органов, в том числе повышен­ной для должностных лиц, за нарушение дисциплины и совер­шение других правонарушений; е) установление гарантий ограничения действия закона Паркинсона, препятствующих инерции разбухания управленческого аппарата, возникновению параллельно действующих управленчес­ких структур, расширению и углублению бюрократизма в систе­ме исполнительной власти; ж) необходим постоянный государственный и общественный контроль за действиями исполнительной власти на всех уровнях.