Самообложение населения: из опыта организации местных финансов в период нэпа т.Ф. Ящук

В статье рассматривается система самообложения, его роль в формировании местного бюджета. Отмечается, что самообложение не может способствовать укреплению местного бюджета в современных условиях.

The article deals with the system of self-taxation of the population, his importance in formation of the local incomes is shown. It is concluded, that is complexity of application of self-taxation in modern conditions.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» в качестве одного из источников муниципальных доходов называет средства самообложения граждан. Средства самообложения определяются как разовые платежи, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежа устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования. Исключения по его внесению допускаются для отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30%, но и эти лица обязаны участвовать в самообложении, для них только уменьшается размер платежей.

Закон указывает, что вопросы введения и использования средств самообложения граждан решаются на местном референдуме, а в малочисленных муниципальных образованиях – на сходах граждан.

К настоящему времени практика самообложения не успела сложиться, поэтому обсуждение проблем, которые могут возникнуть в процессе реализации закона, ведется преимущественно в рамках доктринального толкования. Специалисты в области местных финансов высказывают опасение, что отсутствие более детального законодательного регулирования отношений по самообложению граждан может обратить их право на самообложение как во благо, так и во вред, поскольку в законодательстве РФ не предусмотрены механизмы, устанавливающие пределы возможного вмешательства в частную собственность на уровне правовых актов муниципальных образований [1]. По-разному понимается финансово-юридическая природа самообложения, которое обладает многими признаками, сближающими его с местными налогами или местными сборами, но в то же время не совпадающего с этими платежами. Учитывая современную организацию местного самоуправления, когда территория муниципального образования может располагаться географически в пределах другого более крупного муниципального образования, исследователи гипотетически допускают многократность платежей для решения одних и тех же задач местного значения. Неясными представляются перспективы применения мер воздействия в отношении граждан, уклоняющихся от внесения самообложения. Дискуссионными остаются и иные вопросы.

В этой связи изучение конкретного исторического опыта самообложения, апробированного в условиях отечественного государства, представляет не только научный, но и вполне очевидный практический интерес.

Впервые целостная система местных бюджетов была создана только в советском государстве, а ее становление относится к периоду нэпа. Законодательными актами, принятыми в этот период [2], устанавливались виды местных бюджетов, указывались источники доходов, определялась структура расходной части бюджетов всех уровней. Первоначально формирующееся бюджетное законодательство не упоминало самообложение. Во многом это обуславливалось моделью бюджетного устройства, в которой нижний уровень занимали волостные или районные бюджеты. Вопрос о необходимости распространение местных бюджетов на уровень поселенческой организации, а именно городов и селений, только обсуждался. Совокупность городских доходов и расходов расписывалась в составе бюджета административно-территориальной единицы, на территории которой располагался город. Принятое в 1925 г. новое Положение о городских советах стимулировало местные органы к выделению самостоятельных городских бюджетов, и в ряде городов такие бюджеты, получившие название коммунальных, начали формироваться.

Сельские бюджеты вплоть до конца нэпа, то есть до времени перехода к массовой коллективизации крестьянства, существовали в виде единичных примеров. Необходимость местных советских органов располагать какими-то денежными средствами подталкивала их к проведению различных поборов среди крестьянства. В архивных документах, в публикациях периодических изданий содержатся примеры, когда устанавливались сборы за устройство свадеб, проведение вечеринок, что не могло не раздражать население.

В данный период в деревне действовали земельные общества, статус и полномочия которых регламентировались советским законодательством, в первую очередь, ЗК РСФСР 1922 г. Земельные общества также собирали со своих членов платежи в порядке самообложения [3]. Средства, полученные таким образом, составляли значительные суммы. Поскольку делопроизводство и финансовая отчетность в земельных обществах могла не вестись, то точные цифры средств, поступивших в порядке самообложения, определить было невозможно.

Поэтому одним из важных мероприятий по укреплению позиций советской власти в деревни на данном этапе являлось налаживание контроля за самообложением и подчинение его государственной регламентации. Финансово-правовая доктрина 1920-х годов относила средства самообложения к местным доходам, хотя и признавала, что порядок их сбора и расходования лишь частично регулируется законодательством [4].

Собственно включение самообложения в сферу правового регулирования состоялось с принятием 29 августа 1924 г. общесоюзного закона «О самообложении населения для удовлетворения местных общественных нужд» [5].

Исходя из реальных условий, когда повсеместное внедрение сельских бюджетов оказывалось слишком сложным мероприятием, а волостной бюджет, как признавали даже руководители НКФ СССР, не удовлетворяет потребности сельского населения [6], легализация практикуемых в деревне самообложений, безусловно, являлась правильным решением. Закон определял целевую направленность самообложения – удовлетворение хозяйственных и культурных нужд деревни. Решение о самообложении обязательно обсуждалось и утверждалось на сходе. Самообложение понималось как добровольное обязательство, которое согласны были исполнить крестьяне, голосовавшие за него на сходе.

Среди специалистов 1920-х гг. принятый акт вызвал критику, с одной стороны, «своей чрезмерно широкой и неопределенной формулировкой объектов, на которые разрешалось самообложение», что дало простор для проведения под видом самообложения различных сборов, в том числе и на административные нужды, а с другой стороны, установлением безусловной добровольности и необязательности самообложения и для лиц голосовавших за него на сходе, и выступивших против или не участвовавших в собрании вообще [7]. На данном этапе законодатель просто ограничился признанием самообложения и запрещением каких-либо иных сборов с крестьянства. Такая позиция отражена, в частности, в декрете ВЦИК от 18 января 1926 г., где говорилось о прекращении взимания незаконных налогов, сборов и неразрешенных законом самообложений и о наступлении уголовной ответственности на основании УК в случае выявления таких нарушений [8].

В августе 1927 г. был принят новый общесоюзный закон о самообложении [9], а затем на его основе 7 января 1928 г. республиканский закон [10]. Новые законы в полной мере отразили эволюцию государственной политики в сфере самоуправленческих структур крестьянства. К этому времени относится переход к новому типу взаимоотношений органов советской власти и крестьянской общины, когда сложившийся ранее своеобразный симбиоз сельского совета и общинных структур заменяется гегемонией совета с вытеснением и разрушением традиционного крестьянского самоуправления.

Сам порядок проведения самообложений, распределение собранных средств подвергается детальной законодательной регламентации, что должно было ограничить воздействие на эти отношения традиционных крестьянских институтов, и в итоге лишить земельные общества финансовой основы их деятельности.

В российском законе содержался исчерпывающий перечень, где четко прописывалось, какие именно нужды сельского населения могли удовлетворяться за счет самообложения. В этот перечень попали устройство и хозяйственное содержание учреждений культуры, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения; проведение мероприятий, имеющих целью поднятие сельского хозяйства; дорожное строительство, противопожарная охрана, благоустройство и охрана селений. Под устройством и хозяйственным содержанием подразумевалась постройка, достройка, расширение, капитальный и текущий ремонт помещений; оплата по найму помещений; расходы на оборудование, отопление, освещение и проч.

К учреждениям, для устройства и содержания которых могло устанавливаться самообложение, были отнесены школы, библиотеки, избы-читальни, клубы, красные уголки, народные дома, детские ясли, детские дома и сады, больницы, врачебные, фельдшерские, ветеринарные и агрономические пункты, хлебозапасные магазины, инвалидные дома, дома для престарелых, ночлежные дома и т.д.

Таким образом, по сравнению с законом 1924 г. социальная направленность будущих расходов не менялась - хозяйственное благоустройство и культурное развитие.

Запрещалось самообложение на нужды административного характера (вознаграждения работникам местных органов власти, содержание и оборудование для них помещений, канцелярские расходы и т.д.). Губернские и краевые исполнительные комитеты, а также совнаркомы автономных республик могли вносить некоторые изменения и уточнения, касающиеся использования средств самообложения, но не могли расширять установленный перечень.

Закон не разрушил крестьянский обычай и ранее установленную законодательную норму, предусматривающие принятие решения о самообложении на сходе. Однако состав самого схода менялся, теперь это был не сход членов земельного общества, а собрание избирателей. Причем вводился высокий уровень явки - не менее 50% граждан, имевших избирательные права, хотя по общему правилу для рассмотрения других вопросов на сходе было достаточно присутствия 25% избирателей. Видимо, осознавая завышение уровня явки, 11 января 1928 г. «Известия ЦИК и ВЦИК» опубликовали дополнение к союзному закону о самообложении, а 4 октября 1928 г. внесено изменение в республиканский закон, согласно которым в случае отсутствии кворума на первом сходе, вторичное собрание считается правомочным при наличии не менее трети граждан, пользующихся избирательными правами [11].

Хотя сход в данном случае выступал как орган крестьянского самоуправления, он оказывался подчиненным советской администрации, поскольку для обязательности постановления о самообложении требовалось его утверждение волостным или районным исполкомом. Исполкомы этого уровня могли не только поддержать, но и отменить постановление сельского схода. Основаниями для отмены служили следующие обстоятельства: 1) неправомочность общего собрания граждан, принявшего постановление о самообложении или наличии других существенных нарушений положения об общих собраниях граждан; 2) если мероприятия, для осуществления которых проводится самообложение, не предусмотрены законом, или если превышен установленный для каждого селения предельный размер самообложения.

С жалобой на неправильность раскладки при проведении самообложения и требованием пересмотреть причитающиеся суммы мог обратиться и заинтересованный гражданин. Низшей инстанцией для подачи жалобы определялся волостной исполком. Процедура рассмотрения жалобы допускала обращения крестьян в уездный и губернский исполкомы. Даже при отсутствии со стороны крестьян жалоб, в случае обнаружения неправильности в расчетах сумм по самообложению, волисполком мог внести необходимые исправления.

Важной новаций считалась обязательность выполнения постановления схода о самообложении для всех граждан селения, как обладавших, так и не обладавших избирательными правами, голосовавшими на сходе за обложение или против него. Целесообразность обязательности доказывалась тем, что все они «фактически будут пользоваться и не могут не пользоваться результатами того мероприятия, которое проведено путем самообложения» [12]. Сельский сход, принимая во внимание разный уровень хозяйственной состоятельности хозяйств, разрешал проводить его не только в денежной форме, но и в натуральном выражении или в виде трудовых услуг, что позволяло всем крестьянам, в том числе и самым бедным, участвовать в самообложении. За сельским сходом закреплялось право, но не обязанность освободить какое-либо хозяйство или лицо от самообложения, но местным исполкомам категорически запрещалось заранее указывать категории таких граждан.

После принятия на сходе решения о самообложении сельский Совет с участием представителей крестьянского общества взаимопомощи в трехдневный срок производил раскладку по хозяйствам и гражданам, вывешивал документ на видном месте и объявлял всем хозяйствам под расписку. В течение 7 дней можно было обращаться в сельсовет с жалобами, затем все делопроизводство передавалось в волостной исполком.

В законодательстве устанавливался предельный размер самообложения, причем нормы союзного и республиканского закона совпадали. Сумма, отнесенная к самообложению, не могла превышать в каждом платежном году 35% общей суммы единого сельскохозяйственного налога, причитавшейся со всех хозяйств данного селения. Специальным дополнением к закону право на установление конкретной величины самообложения в пределах предусмотренного максимума передавалось местным исполкомам уровня не ниже окружного. Все работы раскладке, сбору и хранению платежей или материалов, организации работ возлагались на сельский Совет, который также готовил отчет об исполнении самообложения и представлял его сходу [13].

В отличие от современного российского закона, который не увязывает платежи по самообложению с доходами или имуществом граждан, законодательство 1920-х годов устанавливало величину, причитавшуюся к внесению каждым хозяйством, пропорционально сумме уплачиваемого единого сельскохозяйственного налога. Каждый рубль уплачиваемого налога приравнивался к одному паю. Хозяйства и лица, освобожденные от уплаты налога, участвовали в самообложении в размере от одного до трех паев.

Отмечалось, что новый закон настолько подробно регулирует все вопросы, связанные с самообложением, что едва ли потребуется специальная ведомственная инструкция по его применению. Декрет заполняет существенный пробел в советском законодательстве» [14].

Таким образом, детальная законодательная регламентация самообложения (установление порядка принятия решения о его проведении, ограничение собираемых сумм, описание процедуры обжалования для граждан, осуществление контроля за местным правотворчеством) рассматривались как наиболее целесообразный и эффективный способ правового регулирования в этой сфере. Он принципиально отличается от того порядка, что предусмотрен современным российским законодательством, где Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» ограничился самой общей характеристикой самообложения. Разрешение все конкретных вопросов сосредоточено на муниципальном уровне.

В целом механизм организации сельских финансов, основанных на самообложении, который начал формироваться на основе законодательных актов конца 1927-1928 г., для конкретных исторических условий кажется вполне приемлемым. Он связывал и объединял традиционные крестьянские институты с советским управлением и в целом открывал разные направления их дальнейшего взаимодействия, а также развития местных бюджетов. Важным фактором, обеспечивающим поддержку самообложения со стороны крестьянства, являлось расходование собранных средств на хозяйственные и культурные нужды деревни, а также привычка крестьян собственными усилиями без помощи государства нести необходимые «мирские» расходы. При этом содержание сельского административного аппарата обеспечивалось за счет местного бюджета.

В литературе 1920-х годов и в современных публикациях приводятся разные данные о суммах, которые собирались в порядке самообложения. Например, по данным, представленным наркоматом финансов СССР, в Институт советского строительства и права, где на заседании 15 марта 1929 г. обсуждался вопрос о сельском аппарате, совокупные финансовые средства деревни были оценены в 300 млн. руб. Утверждалось, что 100 млн. из этой суммы составляли средства самообложения, около 60 млн. были сконцентрированы в сельских бюджетах, 80 млн. сохранили земельные общества, 40 млн. принадлежало обществам крестьянской взаимопомощи, 20 млн. представляли натуральные повинности, которые исполняли крестьяне [15]. По-разному определяя суммы, получаемые от самообложения, исследователи 1920-х гг. сходились во мнении, что именно за счет этого источника большей частью удовлетворялись культурные и хозяйственные потребности селений, как территориальных общин.

В заключении следует еще раз подчеркнуть, что самообложение допускалось только в сельской местности и собираемые таким образом средства представляли своеобразную альтернативу сельскому бюджету. Для формирования доходной части бюджета любого уровня, даже волостного или районного, хотя он также был ориентирован на обслуживание хозяйственных, культурных и социальных потребностей крестьян самообложение не допускалось. Законодательство предусматривало в отношении бюджетов иные источники их наполнения (доходы от местного имущества, отчисления от государственных налогов, местные налоги и сборы).

Как уже отмечалось, в период нэпа отсутствовали местные бюджеты не только у селений, но и у другой территориальной поселенческой организации - городов. Проблема развития городских финансов, необходимых для функционирования города как территориальной общины активно обсуждалась и в законодательных органах, и в научной среде юристов и экономистов. Однако все предложения, как отвергнутые, так и реализованные касались исключительно создания полноценного городского бюджета, доходная часть которого формировалась бы исключительно за счет «обычных» источников, то есть налогов и доходов от имущества. Самообложение понималось как переходная, незрелая форма организации средств, которая допускается исключительно ввиду невозможности заменить ее более совершенными формами.

Представляется, что в современных условиях, допущение законодателем самообложения не будет способствовать укреплению финансовой основы местного самоуправления. Прежде всего, это связано с неразвитостью самоуправленческих структур, ментальностью населения и бедностью значительной его части. Сложно представить, что граждане проявят большую заинтересованность в проведении референдума, где бы решался вопрос о самообложении, то есть добровольно согласятся на дополнительные обременения. Гораздо эффективней оказалось бы расширение перечня местных налогов и сборов, либо усиление их материальной нагрузки с возможным уменьшением величин государственных налогов.

Высказанное мнение не означает, что самообложение лишено каких-либо перспектив применения. На наш взгляд, перспективы оно не имеет как платеж, приближающийся по типу к местному налогу, которое население должно возложить на себя добровольно. Возможен и другой оптимистический прогноз в отношении практики самообложения. Он связан с развитием в России ячеек гражданского общества, которые могли бы привлекать средства населения для выполнения локальных, а может быть, и общезначимых социальных задач.

___________________

Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. А.Н. Костюкова. Омск, 2005. С.361.

Наиболее значимыми из этих законов являлись общесоюзное Временное положение о местных финансах 1923 г., новая редакция которого была принята в 1924 г., общесоюзное Положение о местных финансах 1926г., а также Положение о местных финансах РСФСР 1926г.

Вопрос об организации местной власти в советской доколхозной деревни относится к дискуссионным. Большинство исследователей, позицию которых в целом разделяет и автор статьи, полагают, что можно говорить о дуализме местного управления, определенном расчленении властных полномочий между органами традиционного крестьянского самоуправления и советскими структурами, прежде всего сельскими советами. Такие оценки преобладали и в публикациях 1920-х гг. В то же время, современный ученый О.Ю. Яхшиян считает, что никакого «двоевластии» в советской деревне не наблюдалось, а сложилось единая власть – общинное самоуправление, которое поглотило и новые советские структуры. См. Яхшиян О.Ю. Общинное самоуправление и советы: история власти в русской деревне 1920-х гг. М.: ГУУ, 2006.

Энциклопедия местного управления и хозяйства. М.-Л: Гос. изд-во, 1927. С. 250.

Постановление ЦИК СССР от 29 августа 1924 г. «О самообложении населения для удовлетворения местных общественных нужд» // СЗ СССР. 1924. № 6. Ст. 69.

РГАЭ (Российский государственный архив экономики). Ф.7733 (Наркомат финансов СССР) . Оп. 3. Д. 1094. Л. 8.

Бранденбургский Я. Самообложение сельского населения // Еженедельник советской юстиции. 1928. № 2. С. 33.

Постановление ВЦИК от 18 января 1926 г. «О прекращении взимания незаконных налогов и с боров и неразрешенных законом самообложений» // СУ РСФСР. 1926. № 11. Ст. 81.

Постановление ЦИК и СНК от 24 августа 1927 г. «О самообложении населения» // СЗ СССР. 1927. № 51. Ст. 509.

Постановление ВЦИК и СНК от 7 января 1928 г. «О порядке самообложения населения в сельских местностях» // СУ РСФСР. 1928. № 8. Ст. 73.

СУ РСФСР. 1928. № 126. Ст. 806.

Бранденбургский Я. Самообложение сельского населения. С. 34.

Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 27 января 1928 г. «О дополнении ст. 12 Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке самообложения населения» // Еженедельник советской юстиции. 1928. № 5. С. 149.

Бранденбургский Я. Самообложение сельского населения. С. 35.

А РАН (Архив Российской Академии наук). Ф.360 (Институт советского строительства и права). ОП. 4. Д.93. Л.23.

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. № 2 (11). С.

© А.И. Казанник, 2007

УДК 342.39

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ

ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ПРОТИВОДЕЙСТВУЮЩИХ

РЕЛИГИОЗНОМУ ЭКСТРЕМИЗМУ В РОССИИ

А.И. Казанник

В статье исследуются проблемы совершенствования системы органов исполнительной власти, противодействующих религиозному экстремизму в России, вносятся предложения по повышению ее эффективности.

In clause problems of perfection of system of enforcement authorities, antagonistic to religious extremism in Russia are investigated, offers on increase of its efficiency are brought.

В Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» [1] в качестве субъектов противодействия экстремизму названы федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (ст. 4).

Таким образом, в содержании закона не раскрывается система органов государственной и муниципальной власти Российской Федерации, не выделяются ее структурные подразделения, призванные осуществлять противодействие религиозному экстремизму в стране. Но поскольку терроризм, по общему мнению специалистов, является крайним проявлением экстремизма, то для решения проблемы создания эффективного организационно-правового механизма противодействия религиозному экстремизму можно взять на основу Федеральный закон от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму» [2]. Именно в этом законе более подробно говорится о системе органов государственной и муниципальной власти, противодействующих терроризму, а, следовательно, и религиозному экстремизму.

Самостоятельными звеньями организационно-правового механизма противодействия религиозному экстремизму в России являются исполнительные органы государственной и муниципальной власти. По объему и характеру компетенции их можно подразделить на органы общей и межотраслевой компетенции [3].

К органам общей компетенции относятся Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительные органы местного самоуправления.

Правительство РФ представляет собой высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации [4]. Оно осуществляет противодействие религиозному экстремизму в стране в процессе реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации, формирования федеральных целевых программ, обеспечения государственной безопасности, защиты прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью. В пределах своих полномочий Правительство РФ руководит работой федеральных органов исполнительной власти и координирует деятельность тех органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации [5]. Тем самым Правительство РФ может объединять усилия практически всех федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих противодействие религиозному экстремизму.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органов государственной власти субъекта РФ. Ее возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ или руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ [6].

Форму высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ определяет субъект Российской Федерации самостоятельно. Им может быть правительство, совет министров, кабинет министров, администрация [7]. Но это не меняет правовую природу высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ как органа общей компетенции. Он осуществляет противодействие религиозному экстремизму совместно с федеральными органами исполнительной власти, путем реализации общих полномочий и через подведомственные органы отраслевой и межотраслевой компетенции.

В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъекта РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст.77). В связи с этим высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ совместно с федеральными органами исполнительной власти реализуют на региональном уровне федеральные программы по противодействию религиозному экстремизму, в том числе и его самому опасному проявлению – терроризму.

В пределах общих полномочий высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает на подведомственной территории исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ. Он принимает меры по защите прав и свобод человека и гражданина, создает специализированные формирования по охране общественного порядка, организует прием граждан по личным вопросам, рассматривает их жалобы, заявления и предложения [8]. На основе полученной информации он может принимать все необходимые меры по противодействию религиозному экстремизму.

Высшее должностное лицо субъекта РФ самостоятельно определяет систему и структуру исполнительных органов государственной власти субъекта РФ [9]. В силу большой практической важности во многих субъектах РФ сформированы в системе исполнительных органов государственной власти структурные подразделения по взаимодействию с религиозными объединениями. Обычно это управления, департаменты, комитеты или отделы по делам национальной политики и религии, по связям с религиозными и общественными объединениями. Выполняя функции межотраслевого управления, они вносят предложения высшему исполнительному органу субъекта РФ по выработке политики в сфере государственно-конфессиональных отношений, оказывают противодействие религиозному экстремизму.

Однако деятельность исполнительных органов государственной власти межотраслевого управления субъектов РФ по противодействию религиозному экстремизму недостаточно эффективна. Главная причина заключается в том, что на федеральном уровне не создана авторитетная и достаточно компетентная управленческая структура по делам религий, наделенная координационными функциями. Ее отсутствие не компенсируют ни Комиссия по вопросам религиозных объединений при Правительстве РФ, ни Совет по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте РФ, поскольку они носят совещательный характер и вырабатывают лишь рекомендации [10].

В поисках выхода из сложившегося положения высшие должностные лица практически всех субъектов РФ формируют такие исполнительные органы государственной власти, как совет безопасности, антитеррористический комитет и другие. Они координируют деятельность территориальных органов, подразделений и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, представленных в регионе, по вопросам обеспечения общественной безопасности, борьбы с терроризмом и противодействия религиозному экстремизму [11].

Исполнительные органы местного самоуправления оказывают противодействие религиозному экстремизму в процессе охраны общественного порядка на территории муниципального образования. Они определяют задачи и разрабатывают меры по соблюдению на подведомственной территории законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению охраны прав и свобод граждан. В пределах своей компетенции исполнительные органы местного самоуправления согласовывают деятельность подразделений милиции общественной безопасности, предприятий и муниципальных образований, направляют их усилия на охрану общественного порядка с наименьшими затратами сил и средств.

В целях повышения эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка создаются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Хотя эти комиссии действуют при исполнительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, тем не менее, не все они входят в структуру органов местного самоуправления.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав обеспечивают государственный подход к решению проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов [12]. Одновременно они принимают меры, чтобы миссионеры не вовлекали несовершеннолетних в деятельность религиозных объединений, не расширяли за их счет социальную базу экстремизма [13].

В соответствии с Федеральным законом от 26 сентября 1977 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» граждане, образовавшие религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религиозную организацию, уведомляют о ее создании и начале деятельности органы местного самоуправления. При выявлении в основах вероучения и конкретных действиях религиозной группы признаков экстремизма, органы местного самоуправления вправе вносить в суд представление о запрете деятельности такой группы (ст. 2, 14) [14].

Сказанное позволяет сделать вывод, что исполнительные органы местного самоуправления обладают недостаточно широкими полномочиями, чтобы эффективно осуществлять противодействие религиозному экстремизму на территории муниципальных образований. Нельзя решить эту проблему и на основании ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями [15]. Полномочия по противодействию религиозному экстремизму входят в состав наиболее важных полномочий исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые в силу своей значимости могут осуществляться только на государственном уровне. Тем не менее, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов могут принимать нормативные правовые акты о включении муниципальных образований в осуществление различных федеральных и региональных программ противодействия религиозному экстремизму. Как считают специалисты, это является одним из распространенных способов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и ее субъектов [16].

К федеральным органам исполнительной власти межотраслевой (межведомственной) компетенции, противодействующим религиозному экстремизму, относятся: а) федеральные министерства, имеющие в подведомственности федеральные службы и агентства, деятельность которых они координируют и контролируют; б) органы, выполняющие специализированные функции, общие для всех или большинства отраслей и сфер управления; в) органы, ведающие специализированным видом деятельности по обеспечению государственной или общественной безопасности [17].

В состав органов межотраслевой компетенции, оказывающих противодействие религиозному экстремизму, входят такие федеральные органы исполнительной власти, как Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России), Служба внешней разведки (СВР России), Федеральная служба охраны РФ (ФСО России), Министерство внутренних дел РФ (МВД России), Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), Министерство иностранных дел РФ (МИД России), Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация), Федеральная таможенная служба (ФТС России), Совет Безопасности Российской Федерации.

ФСБ России осуществляет противодействие религиозному экстремизму при выполнении своих функций по защите основных объектов государственной безопасности от внутренних и внешних угроз. На законодательной основе служба осуществляет контрразведывательную деятельность, ведет борьбу с преступностью, занимается разведкой [18].

Контрразведывательная деятельность органов ФСБ России заключается в выявлении, предупреждении и пресечении разведывательной, а также иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на причинение ущерба безопасности Российской Федерации. Правовыми основаниями для проведения контрразведки могут служить данные о разведывательной деятельности против России, защита сведений, составляющих государственную тайну, обеспечение собственной безопасности и другие социально значимые факторы.

В результате контрразведывательной деятельности органов ФСБ России были выявлены и пресечены многочисленные попытки миссионеров Церкви саентологии собрать незаконными методами информацию о стратегических предприятиях оборонной промышленности страны, объектах военных ведомств, в том числе Военно-космических сил Российской Федерации и объектах ядерно-топливного цикла [19].

Не увенчались успехом и попытки миссионеров Церкви Иисуса Христа святых последних дней (мормонов), граждан США Ч. Макдональда и К. Кертера проникнуть глубокой ночью на территорию секретного военного объекта в Самарской области. Они были застигнуты с поличным военными и сотрудниками ФСБ России [20].

Как сообщалось в периодической печати, в Омской области мормоны проявили большой интерес к новейшему российскому танку «Черный орел», который демонстрировался на выставке «Росвооружение». Сняв свои таблички с именами, которые они обыкновенно носят всегда, миссионеры проводили фотосъемку танка. Но сотрудники ФСБ России пресекли правонарушение, изъяв у миссионеров видиоаппаратуру и фотоматериалы.

Не менее важной функцией ФСБ России является борьба с преступностью. На службу возложены обязанности по выявлению, предупреждению и пресечению общественно опасных деяний организованных преступных групп и отдельных лиц, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, участия в незаконных вооруженных формированиях, группах и общественных объединениях, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации.

Сам перечень особо тяжких преступлений, по которым органы ФСБ проводят дознание и предварительное следствие, показывает, что многие из них могут быть совершены религиозными объединениями экстремистского толка. По оценкам экспертов, в России появились деструктивные религиозные организации, которые рассматривают государство как чужеродную и враждебную силу, и выступают за изменение конституционного строя Российской Федерации всеми доступными способами [21].

Разведывательная деятельность ФСБ России направлена на получение информации об угрозе безопасности страны. Согласно ст. 7 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» органы ФСБ России занимаются предупреждением, выявлением и пресечением международной террористической деятельности. В потоке полезной информации иногда фигурируют данные о зарубежных религиозных организациях экстремистского толка, вставших на путь терроризма [22].

Служба внешней разведки России является составной частью сил обеспечения безопасности государства. По структуре она представляет собой совокупность специального образованных государством органов внешней разведки Российской Федерации, уполномоченных обеспечивать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз. Посредством разведывательной деятельности собирается информация для принятия на высшем уровне руководства страны решений в политической, оборонной, научно-технической и экологической областях [23]. Вместе с тем, разведывательная информация может быть использована и для противодействия культурно-религиозной экспансии на территории России со стороны других государств [24].

Федеральная служба охраны РФ обеспечивает охрану высших должностных лиц страны и членов их семей. Она прогнозирует и выявляет угрозы их жизненно важным интересам, предупреждает, выявляет и пресекает противоправные посягательства на лиц государственной охраны. В пределах своей компетенции служба осуществляет борьбу с терроризмом, участвует в разработке и реализации мер по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации [25].

Одной из угроз жизненно важным интересам лиц государственной охраны может быть религиозный экстремизм. Поэтому Федеральная служба охраны при выполнении своих функций оказывает также противодействие религиозному экстремизму.

Министерство внутренних дел Российской Федерации оказывает противодействие религиозному экстремизму при осуществлении функции охраны общественного порядка. Причем ведущая роль здесь принадлежит милиции общественной безопасности, в состав которой входят различные структурные службы и подразделения [26]. Согласно ст. 9 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» она обеспечивает личную и общественную безопасность, поддерживает общественный порядок, занимается выявлением, предупреждением и пресечением преступлений и административных правонарушений, раскрывает своими силами преступления, по делам о которых производство предварительного следствия необязательно, ведет розыск отдельных категорий лиц, оказывает помощь юридическим и физическим лицам в защите их прав и законных интересов [27].

Органы милиции общественной безопасности МВД России неоднократно пресекали нарушения общественного порядка со стороны религиозных объединений экстремистского толка. В частности, адепты «Белого Братства» по приказу своих духовных лидеров врывались в православные храмы и устраивали дебоши прямо в алтаре, срывая своими бесчинствами богослужения. Жертвами хулиганов становились священники и прихожане храмов. В Москве, Санкт-Петербурге, Йошкар-Оле, Уфе и других городах страны сотрудники милиции вынуждены были применять для поддержания общественного порядка меры административного принуждения в отношении «белых братьев» [28].

Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) осуществляет противодействие религиозному экстремизму в системе мер по предупреждению и пресечению легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В этой сфере она разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению нарушений законодательства Российской Федерации о банковских операциях. При осуществлении своих полномочий служба взаимодействует с Банком России, с компетентными органами государственной власти РФ и зарубежных стран, с организациями, должностными лицами и гражданами иностранных государств, как на территории РФ, так и за границей [29].

Министерство иностранных дел РФ (МИД России) наряду с реализацией внешнеполитического курса Российской Федерации обеспечивает защиту дипломатическими и международно-правовыми средствами прав и свобод граждан, а также законных интересов юридических и физических лиц РФ, находящихся за рубежом [30]. В числе других конституционных прав граждан России, министерство обеспечивает свободу совести наших соотечественников за границей, оказывает содействие общинам Русской Православной Церкви в зарубежных странах в защите их имущественных интересов, противодействует дипломатическими средствами религиозному экстремизму, создающему угрозу жизненно важным интересам российских граждан.

Более широкими полномочиями по противодействию религиозному экстремизму в России обладает федеральная регистрационная служба. В пределах своей компетенции служба принимает решения о государственной регистрации уставов религиозных организаций и представительств иностранных религиозных объединений. При этом она ведет учет зарегистрированных религиозных организаций, осуществляя контроль за соответствием их деятельности уставным целям, за соблюдением религиозными организациями своих уставов.

Службе предоставлено право направлять своих представителей в качестве наблюдателей для участия в мероприятиях, проводимых религиозными организациями [31].

Федеральная таможенная служба (ФТС России) оказывает противодействие религиозному экстремизму путем регулирования перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров и транспортных средств, осуществления таможенного контроля, борьбы с контрабандой.

В соответствии со ст. 20 Таможенного кодекса РФ запрещены ввоз и вывоз товаров и транспортных средств, связанных с соображениями государственной безопасности; защитой общественного порядка, жизни и здоровья человека, животных, растений, окружающей природной среды; правом собственности, интересов российских потребителей.

К запрещенным к ввозу и вывозу товарам, связанным с защитой общественного порядка, жизни и здоровья человека относятся религиозная литература и другая печатная продукция экстремистского содержания. Для их обнаружения и изъятия таможенные органы ФТС России применяют различные методы контроля, предусмотренные действующим законодательством (ст. 187 Таможенного кодекса РФ).

Совет Безопасности РФ обеспечивает условия для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности. Он определяет жизненно важные интересы личности, общества и государства как основных объектов обеспечения национальной безопасности России. В круг его полномочий входит подготовка предложений Президенту РФ для принятия им решений по вопросам внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности, а также решений по нейтрализации внутренних и внешних угроз безопасности личности, общества и государства [32].

Совет Безопасности РФ выступает по отношению к силовым ведомствам страны в качестве координирующего органа исполнительной власти. поэтому при осуществлении своих полномочий он может вносить предложения и рекомендации Президенту РФ по всем вопросам противодействия религиозному экстремизму.

Анализ полномочий федеральных органов исполнительной власти межотраслевой компетенции показывает, что они осуществляют специализированные виды управленческой деятельности, имеющие большое практическое значение для обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, защиты прав и свобод человека и гражданина, противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, для соблюдения запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через границу. В сфере противодействия религиозному экстремизму они выполняют специфические, узкоспециальные функции, не предназначенные для урегулирования ситуации в целом. Среди них нет специально уполномоченных органов исполнительной власти, противодействующих религиозному экстремизму в России.

Логика научных исследований требует еще раз напомнить, что Федеральная служба безопасности РФ и Министерство внутренних дел РФ обеспечивают государственную и общественную безопасность страны, защиту прав и свобод человека и гражданина, но не наделены функциями контроля за деятельностью религиозных объединений. Это полностью соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, статусу России как демократического и светского государства, но лишает их реальной возможности эффективно противодействовать религиозному экстремизму.

Федеральная регистрационная служба осуществляет контроль лишь за соответствием деятельности религиозных организаций их уставным целям. Однако в практике не было ни одного случая, чтобы религиозная организация со всей откровенностью записала в своем уставе, что она учреждена в целях подрыва конституционного строя и территориальной целостности российской Федерации, посягательств на государственный и общественный порядок, права и свободы человека и гражданина. Даже такая откровенно экстремистская религиозная организация, как «Богородичный центр», записала в своем уставе, что основными задачами ее деятельности является «возрождение лучших традиций благочестия, основанных на Священном писании и свидетельствах о явлениях Божией Матери в XX веке, благотворительная и просветительская, в том числе издательская деятельность». Поэтому контроль Федеральной регистрационной службы за деятельностью религиозных организаций носит в значительной степени формальный характер. К этому следует добавить, что в России существуют тысячи религиозных объединений, не зарегистрировавших в установленном порядке свои гражданские уставы. К ним относятся как общины, представляющие отечественные конфессии, так и пришедшие в Россию из-за рубежа. Представители некоторых новых конфессий и деноминаций, создав религиозную организацию, зарегистрированную Федеральной регистрационной службой, нередко считают ее поместной церковью, действующей в пределах субъекта Российской Федерации, и на этом основании открывают десятки филиалов без прав юридического лица. По такой схеме строила свою деятельность неоязыческая религиозная организация Орден миссия «Джива-Храм Инглии», духовный центр которой находился в г.Омске.

Не решает эту проблему и прокурорский надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, который осуществляется на основании ст. 25 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» [33]. По своему правовому положению органы прокуратуры Российской Федерации в принципе не могут обладать полномочиями по проведению полицейского сыска. Для осуществления эффективного прокурорского надзора им необходима оперативная информация о деятельности религиозных объединений экстремистского толка, которую в Российской Федерации не уполномочен собирать ни один орган государственной власти.

События последних десятилетий на Северном Кавказе и в других регионах России убедительно показали, что в многонациональной и много- конфессиональной стране противодействие религиозному экстремизму не может быть эффективным без создания специального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в сфере межнациональных и государственно-конфессиональных отношений. Поэтому следует восстановить Министерство по делам национальной политики РФ (Миннац России), возложив на него функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере межнациональных и государственно-конфессиональных отношений. Оно должно принимать нормативные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательные для исполнения органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами Российской Федерации.

Противодействие религиозному экстремизму связано с немедленной реакцией органов исполнительной власти на его проявление в любой форме. В этой связи необходимо создать Федеральную службу по межнациональным и государственно-конфессиональным отношениям, подведомственную Миннацу России. Она должна быть наделена функциями контроля за исполнением законодательства Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях. В целях повышения эффективности контроля ей необходимо предоставить право ликвидировать в досудебном порядке экстремистские религиозные организации и запрещать деятельность религиозных групп. Вполне естественно, что постановления Федеральной службы могут обжаловаться в суд на общих основаниях.

За такой порядок разрешения административно-правовых споров высказалось и судейское сообщество России. В Постановлении VI Всероссийского съезда судей от 2 декабря 2004 г. «О состоянии правосудия в Российской Федерации и перспективах его совершенствования» признано целесообразным законодательно закрепить альтернативные средства разрешения административно-правовых споров. Все споры должны рассматриваться при соблюдении досудебного порядка урегулирования. Потребность в правосудии возникает тогда, когда исполнительная власть не может в рамках собственных полномочий восстановить нарушенное право [34].

Низовым звеном системы федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченных оказывать противодействие религиозному экстремизму в России, должно стать, на наш взгляд, Федеральное агентство по межнациональным и государственно-конфессиональным отношениям. В административном отношении оно должно находиться в подведомственности Миннацу России.

В установленной сфере деятельности Федеральное агентство должно осуществлять следующие функции по оказанию государственных услуг:

осуществление религиозного мониторинга в стране;

создание банка данных о новых религиозных движениях;

разработка проектов федеральных и региональных программ по исследованию религиозной ситуации, проблем межконфессиональных отношений;

проведение государственной религиоведческой экспертизы;

организация религиоведческой просветительской работы среди населения через средства массовой информации, учебные учреждения общего и профессионального образования;

подготовка специалистов по новым религиозным движениям в системе Академии государственной службы при Президенте РФ и в высших учебных учреждениях профессионального образования.

Совершенствование системы органов исполнительной власти, противодействующих религиозному экстремизму в России, будет способствовать повышению эффективности обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, предупреждению, выявлению и пресечению экстремизма.

___________________

СЗ РФ. 2002. № 30.Ст.3031.

Российская газета. 2006, 10 марта.

О классификации органов исполнительной власти подробно см.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1977; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001; Зимин В.А. Исполнительная власть в Российской Федерации. Самара, 2001.

См.: Ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (ред. 2004 г.) // СЗ РФ 1997. № 51. Ст. 5712; 1988. № 1. Ст. 1; 2004. № 25. Ст. 2478.

См.: Ст. 12 и 19 указ. закона.

См.: Ст. 17 Федерального закона от 6 декабря 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. 2005 г.) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст.5005; 2003. № 27. Ст. 2709; 2005. № 1. ст. 17.

Безуглов А.А., Беломестных Л.Л. Конституционное право России. М., 2004. С. 946-947.

См.: Закон Омской области от 5 декабря 2003 г. «О Правительстве Омской области» // Омский вестник. 2003, 12 декабря.

См.: Указ Губернатора Омской области от 23 января 2004 г. «О создании органов исполнительной власти Омской области» // Омский вестник. 2004, 28 января.

Кривельская Н.В. Секта: угроза и поиск защиты. М., 1999. С.23.

См.: Закон Омской области от 22 января 2004 г. «О Совете безопасности Омской области» // Омский вестник. 2004, 23 января.

См.: Федеральный закон от 24 июля 1999 г. «Об основах системы профилактики правонарушений несовершеннолетних» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.

Семенов П.В. Главная мишень – детские души // Магаданская правда. 2006, 25 августа.

СЗ РФ. 1997. № 39. Ст.4465.

СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; № 33. Ст. 3368; 2005. № 1. Ст. 9; № 17. Ст. 1480; № 30. Ст. 3104; № 42. Ст. 4216.

Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. д.ю.н., проф. А.Н. Костюкова. Омск, 2005. С.107.

Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России. М., 2006. С.110.

См.: Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «О Федеральной службе безопасности» (ред. 2004 г.) // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269; 2000. № 1. ст. 8; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. ст. 156; № 27 (ч.1). Ст.2700; 2004. № 35. ст. 3607; № 10. Ст. 763.

Кривельская Н.В. Указ. соч., С. 125.

Там же. С. 40.

Хвиля-Олинтер А.И. Криминальная направленность и опасность некоторых деструктивных религиозных организаций. М.. 2005. С. 11.

Овчинский В.С. Пять лет «войны» с терроризмом и новый мировой беспорядок: Аналитический доклад. М.. 2006. С.26-28.

См.: Федеральный закон от 10 января 1996 г. «О внешней разведке» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.

Концепция национальной безопасности Российской Федерации // СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5909; 2000. № 2. Ст. 170

См.: Федеральный закон от 27 мая 1996 г. «О государственной охране» (ред. 2000 г.) // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.

Подробно о структуре и компетенции милиции см.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993.

СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

Казанник А.И. Проблемы правовой ответственности религиозных объединений России // Юридическая ответственность. Омск, 1998. С. 5.

См.: Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2676.

См.: Положение о Министерстве иностранных дел РФ //СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2880.

См.: Положение о Федеральной регистрационной службе // СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4110.

См.: Положение о Совете Безопасности РФ // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2392.

СЗ РФ. 1997. № 39. Ст.4465.

См.: Российская газета. 2004, 18 декабря.

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. № 2 (11). С.

© С.В. Арбузов, 2007

УДК 342