3. Экономические конфликты.

Региональные финансовые ресурсы

В концепции баланса отношений «центр-регионы» важную роль играют финансовые отношения между указанными субъектами. Кроме того, распределение финансовых ресурсов между ними является показателем состояния указанного выше баланса.

Пропорции распределения налоговых платежей между федерацией, регионами и муниципальными образованиями в России установлены Бюджетным кодексом РФ, налоговая система – Налоговым кодексом РФ. Финансовым документом страны, в котором отражены конкретные цифры (налоговые поступления, иные доходы федерального бюджета, выделяемая регионам помощь и др.), является закон о бюджете: ежегодные и трехлетние. В регионах и муниципальных образованиях соответственно принимаются свои бюджеты.

Существуют три основных варианта распределения налоговых платежей между уровнями бюджетной системы:

- деление налогов, которое означает, что поступление от определенного налога делятся в определенной пропорции между центром и регионами;

- установление федеральных и региональных налоговых ставок для определенного налога, который называют совместным налогом;

- отнесение определенного налога целиком к федеральному или региональному уровню (принцип «один налог – один уровень бюджетной системы»).

Финансовая помощь регионам фонды, адресная финансовая помощь, этапы финансовой поддержки регионов)

Финансовая помощь центра может оказываться в следующих формах: фонд финансовой поддержки регионов; фонд компенсаций (льготы по ЖКХ); фонд софинансирования социальных расходов; фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.

Адресная федеральная помощь оказывается в виде:

- федеральных целевых программ;

- индивидуальных финансово-бюджетных отношений с центром;

- индивидуальных целевых статей;

- финансовой компенсации регионам, находящимся в особом положении;

- субвенции г. Москве за выполнение столичных функций (в настоящее время отменена);

- субвенций и дотаций на содержание автомобильных дорог.

Этапы развития текущей финансовой поддержки регионов

Текущая финансовая поддержка регионов или межбюджетные отношения на протяжении постсоветских лет находились в состоянии почти непрерывной трансформации, тем не менее, широкомасштабное реформирование в этой сфере до сих пор не завершилось. В развитии межбюджетных отношений можно выделить четыре этапа:

- 1991-1993/1994 годы — этап первоначального формирования межбюджетных отношений с сохранением ряда особенностей советской бюджетной системы;

был принят целый ряд законов, определивших основные принципы новой российской бюджетной системы. Названные законы были во многом несовершенными, многие их положения в силу разных причин (в т.ч. политических) так и не вступили в действие, и в дальнейшем они были заменены Налоговым и Бюджетным кодексами, однако для того периода они были, безусловно, необходимы.

Еще одна отличительная положительная черта первого этапа развития межбюджетных отношений — децентрализация бюджетной системы и усиление бюджетной самостоятельности регионов. Уже к 1993 г. доля региональных бюджетов в расходах консолидированного государственного бюджета выросла с прежних 40% до примерно 50%.

Однако при всех позитивных сдвигах, на практике система межбюджетных отношений в России в начале 90-х годов была очень близка к советской системе. Основной их чертой было формирование региональных бюджетов на основе индивидуальных договоренностей между федеральными и региональными органами власти. Неудивительно поэтому, что именно в этот период в России появилась и проблема регионов с особым бюджетным статусом, которая будет рассматриваться ниже.

- 1994-1998 годы — начало этапа ознаменовалось проведением первой реформы межбюджетных отношений при сравнительно высокой их консервативности в последующие годы; Начало второго этапа (1994-1998 гг.) развития межбюджетных отношений, как уже говорилось выше, ознаменовалось первой крупной реформой в этой сфере.

Во-первых, процесс оказания финансовой помощи региональным бюджетам из федерального был приближен к сложившимся в мировой практике принципам. Начиная со 2 квартала 1994 г. отказались от индивидуальных для каждого субъекта Федерации правил разделения налогов между федеральным и региональными бюджетами, появился Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (или Фонд финансовой поддержки регионов — ФФПР), распределение средств которого стало осуществляться на основе специальной формулы.

Во-вторых, были расширены полномочия региональных и местных властей в налоговой сфере. В соответствии с указами Президента конца 1993 г. региональные власти получили право самостоятельно определять ставку налога на прибыль в части, поступающей в региональные бюджеты (был ограничен максимальный размер ставки); региональные и местные власти получили право вводить собственные — региональные и местные — налоги, не предусмотренные федеральным законодательством. Последнее решение, правда, имело в основном негативные последствия, и с начала 1997 г. региональные и местные власти права вводить собственные налоги лишились.

Несмотря на определенные позитивные изменения, достоинств у новой системы межбюджетных отношений было по-прежнему меньше, чем недостатков. Среди последних можно назвать сохранявшуюся высокую роль неформальных (индивидуальных) отношений между Центром и регионами.

- 1998-2001 годы — реформирование межбюджетных отношений на основе Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, утвержденной Постановлением Правительства РФ № 862 от 30 июля 1998 г.; В результате реализации Концепции удалось решить целый ряд вопросов. Так, принципиальным образом была изменена методика распределения средств ФФПР, благодаря чему удалось повысить объективность этого вида финансовой помощи, за счет создания Фонда компенсаций начала решаться проблема «нефинансируемых федеральных мандатов», была диверсифицирована финансовая помощь региональным бюджетам — помимо Фонда компенсаций в составе федерального бюджета были образованы Фонд регионального развития и Фонд развития региональных финансов, была проведена ревизия законодательства в сфере разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Произошли и некоторые другие изменения.

Еще одна отличительная черта третьего этапа развития межбюджетных отношений — формирование их законодательной основы. В этот период были приняты и начали действовать Налоговый и Бюджетный кодексы. Правда, поскольку Бюджетный кодекс разрабатывался и принимался в ходе активно проводимой реформы межбюджетных отношений, в нем нашли лишь отражение самые общие их принципы, и сколько-нибудь значимого влияния Бюджетный кодекс на развитие межбюджетных отношений не оказал.

Опять-таки, при всех позитивных сдвигах в системе межбюджетных отношений в результате реформы 1998-2001 гг. остался целый ряд нерешенных проблем. Среди важнейших — отсутствие подлинной самостоятельности региональных бюджетов вследствие, во-первых, зависимости региональных бюджетов (более чем на 80%) от федеральных налогов, во-вторых, чрезвычайно высокой степени регламентации расходов нижестоящих бюджетов федеральным законодательством. В этот же период времени был принят ряд решений, ограничивающий полномочия региональных и местных властей в налоговой сфере. Отсутствие легальных полномочий региональные власти стремились компенсировать полномочиями нелегальными, создавая разного рода внебюджетные фонды, перекладывая ответственность за ситуацию в регионах на федеральные органы власти. По-прежнему высокой оставалась роль неформальных взаимоотношений федерации и регионов, реформа так и не затронула взаимоотношения региональных и местных бюджетов.

- с 2001 года и вплоть до настоящего времени — реформирование межбюджетных отношений на основе Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительстве РФ № 584 от 15 августа 2001 г.

Официальной целью программы развития бюджетного федерализма является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. По сути основными нововведениями Программы, реализация которой продолжается и в настоящее время, являются следующие:

впервые реформа бюджетного федерализма касается не только взаимоотношений федеральных и региональных властей, но и проблем формирования местных бюджетов;

по сравнению с предыдущими этапами развития межбюджетных отношений гораздо более серьезным стало отношение к проблеме разграничения полномочий между властями разных уровней;

кардинальным образом было решено перекроить систему разделения налогов между бюджетами разных уровней: было предложено перейти от германской системы разделения налогов, для которой характерно расщепление налогов в определенных пропорциях между бюджетам разных уровней, к американской, строящейся по принципу «один бюджет — один налог» (т.е. каждый налог закрепляется только за одним уровнем бюджетной системы); в полной мере отказаться от системы расщепляемых налогов пока не удалось, однако отдельные шаги в этом направлении постоянно делаются;

еще в большей степени диверсифицировалась финансовая помощь региональным бюджетам: появился еще один фонд — Фонд софинансирования социальных расходов.

Более подробно существующие формы финансовой поддержки регионов уточняются ежегодно при принятии закона о федеральном бюджете.

Этапы развития инвестиционной поддержки регионов

Инвестиционная поддержка регионов в постсоветское время была и остается в «тени» текущей поддержки. Причина этого довольно банальная: отсутствие средств, которые могут быть направлены на экономическое развитие проблемных территорий. Соответственно, и реформирование инвестиционной поддержки шло гораздо более медленными темпами, нежели текущей, реформ как таковых в этой сфере практически не было. Этапов в развитии инвестиционной поддержки регионов можно выделить, на наш взгляд, три:

1. 1991-1995 гг. — этап стихийной инвестиционной поддержки территорий, основанной на принятии индивидуальных решений по отдельным регионам;

2. 1996-2000 гг. — этап относительной упорядоченности инвестиционной поддержки регионов при сохранении высокой роли индивидуальных решений; На втором этапе региональной политики произошел отказ от широкомасштабного использования свободных экономических зон, а основным инструментом инвестиционной поддержки регионов стали федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов, активный процесс разработки и принятия которых начался в 1996 г. и достиг своего пика в 1998 г. (отнесение тех или иных программ к программам регионального развития не всегда однозначно, но по самым скромным подсчетам за период 1995-2000 годов было утверждено более трех десятков программ).

3. Инвестиционная поддержка регионов оставалась почти полностью построенной на неформальных отношениях Центра и субъектов Федерации. В частности, утверждение федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов (как и создание свободных экономических зон на предыдущем этапе) являлось в основном результатом лоббистских усилий регионального руководства.

2001 г. и по настоящее время — этап первых попыток более или менее серьезного реформирования инвестиционной поддержки регионов.

- в 2001 г. Правительство кардинальным образом пересмотрело перечень федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов, стремясь тем самым хоть в какой-то степени упорядочить процесс распределения федеральных инвестиций по регионам;

- предпринимаются попытки создать законодательную базу региональной политики (например, разработать и принять федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»), правда, пока не увенчавшиеся успехом;

- был разработан ряд документов, касающихся федеральной социально-экономической политики в отношении отдельных регионов (в т.ч. Калининградской области, Сибири), и работа в этом направлении продолжается.

Исходя из всего вышесказанного можно сделать вывод, что в настоящее время в финансовой сфере маятник «централизации – децентрализации» склонился в сторону централизации и в отношениях «центр-регионы» интересы центра актуализируется намного интенсивнее интересов региона, которые находятся в свою очередь, в зависимости от инициатив центра.

Виды регионов-доноров и регионов-реципиентов. Особые экономические режимы

Для того чтобы определить, каким регионам необходима финансовая помощь, необходимы методики отнесения их к регионам-донорам и регионам-реципиентам. На законодательном уровне такие методики не приняты, однако имеются разного рода ведомственные инструкции, согласно которым регионы относятся к донорам либо реципиентам. Примерные критерии разграничения следующие:

К регионам-донорам относятся:

- финансово-экономические центры (Москва, СПб.)

- преимущественно сырьевые регионы

- экономически развитые регионы (Башкирия, Татарстан)

- промышленно развитые и частично сырьевые регионы (Красноярский край, Пермская, Самарская, Липецкая области)

- «неустойчивые» доноры (ЯО с 2000 по 2007 гг.)

К регионам-реципиентам относятся: