26. Региональные конфликты, их типология. Политическая, экономическая, этническая составляющая региональных конфликтов.

Предмет политических региональных конфликтов. Виды, измерения политических региональных конфликтов: конфликт между губернатором и законодательными собраниями, между губернатором и местным самоуправлением. Институциональные региональные конфликты: конфликт ветвей власти.

Подходы к определению этничности: примордиалистский, инструменталистский, конструктивистский. Подходы к определению причин этнических противоречий. Типы этнических региональных конфликтов: по характеру, образу действий сторон, по содержании.

Сущность и специфика региональных экономических интересов. Региональные финансовые ресурсы, финансовая помощь регионам. Виды и формы финансовой помощи регионам; этапы формирования финансовой поддержки регионов; этапы развития инвестиционной поддержки регионов. Особые экономические режимы.

Ответ:

1. Типология региональных политических конфликтов

Политические региональные конфликты выделяются среди региональных конфликтов на основании специфики той сферы, к которой относится содержание противоречий между конфликтующими сторонами.

Предметом региональных политических конфликтов являются ресурсы в сфере политики – государственная власть, принципы и механизмы ее распределения и осуществления, устройство властных институтов, политический статус социальных групп и т.п.

Применительно к региональным конфликтам следует также отметить, что они неизбежны, так как в основе их природы лежит неискоренимое противоречие между интересами целого и его отдельных частей. В советское время регионы стремились сохранять политическую стабильность, как бы перерабатывая под себя инновации, предлагаемые центром, поэтому до открытого противостояния дело доходило редко. В постсоветское время ситуация изменилась, и регионы уже не столь спокойно принимают все инициативы сверху.

Региональные конфликты имеют вертикальное и горизонтальное измерения* . Так, конфликты «регион-регион» имеют горизонтальный характер, хотя в своем развитии они могут приобретать и вертикальное измерение в том случае, если конфликтующие стороны обращаются в федеральные инстанции (например, Конституционные и Верховный суды). В США горизонтальные конфликты (между штатами) довольно долгое время были важной чертой развития страны: по словам Дж. Вашингтона, штаты были связаны «веревкой из песка». Существовала вероятность раскола нового, получившего независимость американского государства, на 3-4 крупных макрорегиона, каждый из которых включал бы несколько штатов (Новая Англия, Юг). В качестве основных причин конфликтов между штатами выделяют:

территориальные споры. Например, Вермонт оспаривали Нью-Йорк и Нью-Гемпшир;

противоречия в отношения доступа к западным территориям;

политико-культурные различия (консервативный Юг против Новой Англии);

споры по вопросам политического представительства в федеральных органах (относительно механизма избрания депутатов в высший законодательный орган страны – спор между крупными и мелкими штатами);

финансово-экономические и торговые споры (например, требования рядом штатов финансовой самостоятельности).

В России конфликты между регионами относительно перестройки границ были делом нередким еще в 90-е г. Так, губернатор Приморского края в разное время предъявлял пограничные претензии и к соседним регионам – Хабаровскому краю и Сахалинской области, и даже к Китаю. Однако были случаи, когда пограничные споры решались к обоюдному удовлетворению сторон. Например, от передачи части Ивановской области Нижегородской оба региона оказались в выигрыше**.

Вертикальные региональные конфликты встречаются гораздо чаще горизонтальных. При этом конфликтовать с национальным/федеральным уровнем может не только отдельный регион, но и группа регионов. Так, альянсы позволяют штатам увереннее противостоять национальному правительству.

Также можно выделить институциональное, партийное и корпоративное измерения региональной политической конфликтности. Рассмотрим их на примере РФ.

1. Институциональное измерение региональной конфликтности характеризуется противостоянием лидеров регионов с федеральной властью. С законодательной властью региона и с местной властью. Более подробно о данных конфликтах см. раздел 2 темы 5.:

2. Партийное измерение***.

На первом этапе борьбы за власть в регионах после распада СССР партийный фактор играл более важную роль, нежели это происходит в настоящее время. Конфликтность в регионе, как правило, определялась противостоянием местной «партии власти» и левой оппозиции, особенно в тех случаях, когда в составе последней имелся опытный, популярный лидер «советской закалки». Именно левые на волне протестных настроений особенно активно и успешно оппонировали губернаторам. К настоящему времени ситуация изменилась. В частности сказался недостаточный кадровый потенциал левой оппозиции. Коммунисты провели своих наиболее раскрученных кандидатов в губернаторы, после чего их влияние на выборах стало падать. КПРФ уже не удается играть роль «внесистемного» противовеса региональной «партии власти», ее роль как субъекта региональной конфликтности неуклонно снижается. Во многих регионах коммунисты осознают потребность в ротации кадров, но смена поколений там только начинается. Интересны первые случаи, когда региональные выборы выигрывают коммунисты, не имеющие номенклатурного прошлого (М.Машковцев). Однако в целом протестный потенциал на губернаторских выборах все чаще уходит в никуда.

Тем более не смогли состояться в качестве противовеса «партии власти» партии типа «Яблока» и СПС. На определенном этапе «Яблоко» неплохо играло роль «демократической альтернативы» в некоторых регионах, особенно в национальных республиках, где его поддерживала русская либеральная интеллигенция (примеры Башкирии, Татарстана, Калмыкии). Эту нишу в некоторых случаях попытался занять СПС. Такие попытки были естественны в регионах с «красными» губернаторами, где даже отмечалось (весьма условное) столкновение двух «партийных» элит. (Рязанская область, некоторые республики, например, Карелия).

Но в целом партии за исключением КПРФ (и то с большими оговорками) не состоялись в качестве альтернативных групп влияния, способных эффективно бороться за власть. Сегодня их роль стала вторичной, но не исчезла совсем.

Характерным, хотя в целом довольно слабым становится противостояние губернаторов и партий вообще (разумеется, за исключением «Единой России»). В этом противостоянии партии объединяют свои усилия и создают антибюрократические коалиции, как бы отстаивая интересы гражданского общества перед лицом губернаторского авторитаризма. В ряде регионов с этой целью объединялись левые и правые (Карелия, Башкирия, Иркутская область и др.). Однако право-левые антибюрократические коалиции легко разрушались, почти никогда не могли выдвинуть единого кандидата и постоянно выдвигали друг другу претензии, кто честнее борется с губернаторским режимом. В конечном итоге левые и правые боролись в одиночку. Причем у правых это никогда не получалось (если только их не поддерживал крупный бизнес), а левые добивались успеха лишь в том случае, если «партия власти» разваливалась и дискредитировала сама себя.

3. Корпоративное (корпоративно-клановое) измерение конфликтности возникло в то время, когда заметно снизилась роль идеологических факторов в ходе борьбы за власть между региональными группами влияния. Партии и альтернативные центры власти включаются в эту борьбу только постольку, поскольку они становятся выразителями формами политико-экономических кланов. Таким образом, все чаще «реальным» измерением региональной конфликтности становится борьба бизнес-групп за местные ресурсы****. Власть является для бизнеса административным ресурсом, приобретение которого позволяет успешно развиваться и получать прибыль.

Бизнес-оппозиция практически всегда существует на региональном и местном уровнях. Специфика развития раннего российского капитализма определяет преимущества бизнеса, приближенного к власти, что автоматически означает появление недовольных конкурентов. Политическая стабильность в регионе сегодня определяется умением главы региона выстраивать бизнес-коалиции и не оказывать слишком явного предпочтения одним в ущерб другим. В противном случае начинается острая борьба за власть. Иногда и в случае нормальных отношений с губернатором крупные компании вступают в борьбу, рассчитывая привести к власти еще более лояльного человека.

К настоящему времени крупные компании местного и федерального значения пытаются играть системообразующую роль в регионах. В простых регионах с «монокультурной» экономикой ситуация оказывается более спокойной: там доминирующая корпорация постепенно приватизирует власть. Так поступила «Северсталь» в Вологодской области, «Норильский никель» на Таймыре, «Русал» в Хакасии и пр.

Однако в более сложных регионах борьба корпораций за власть может приобретать самые острые формы. Понимая это, многие губернаторы сумели грамотно развести интересы компаний и не допустить, чтобы они боролись друг с другом за региональную власть. Этим объясняется завидная политическая стабильность в Ханты-Мансийском АО, который легко мог превратиться в опаснейший конфликтный узел (отчасти это верно и для Ямало-Ненецкого АО). Похожая тактика А.Тулеева в сочетании с высоким личным авторитетом и популярностью позволили удержать стабильность в крайне сложном Кузбассе.

Но в целом экономическое развитие региона стало фактором, предопределяющим политическую нестабильность. Скупка региональных предприятий российскими олигархами приводит к их конфликтам на местном уровне. К числу наиболее взрывоопасных с этой точки зрения регионов сегодня относятся Свердловская, Челябинская, Иркутская, Мурманская области, Красноярский край. В «группе риска» находятся Республика Коми, Краснодарский и Приморский края, Ленинградская, Нижегородская, Пермская, Оренбургская, Кемеровская области и др. «Плотность олигархов» здесь уже превосходит критические пределы, и борьба за власть между ними является закономерной***** .

Если же губернатор слаб и ангажирован, то конфликтность в регионе возрастает сразу и начинает определяться противостоянием с мощной бизнес-коалицией. Все сложнее становится и тем опытным губернаторам, кто привык и, казалось бы, всегда умел дружить со всеми.

Роль центров политического влияния в регионах все чаще выполняют крупные компании, преследующие свои экономические интересы. Причем это уже не столько недовольный региональный бизнес (который мало где добился успеха), сколько ведущие российские компании. Эти компании и выступают в роли субъектов региональных конфликтов, пытаясь взять под свой контроль властные институты и конкурируя как с действующими губернаторами, так и друг с другом. Значение этого фактора возрастает и неизбежно еще будет возрастать.

Институциональные региональные конфликты

Институциональные конфликты на уровне региона связаны с фигурой губернатора региона. Он же является главным стабилизатором ситуации в регионе в силу особого феномена персонализации региональной власти – образа губернатора как «хозяина региона». Этот феномен появился в силу известных особенностей нашей политической географии: его создают удаленность территорий от центра и их большие размеры, помноженные на монархические традиции. Традиционно «хозяин региона» играет стабилизирующую роль, поскольку жестко выстраивает «под себя» весь управленческий аппарат, пользуясь статусом, подавляет оппозицию и стремится создать мощный правящий клан на основе личной близости и общности политико-экономических интересов. В советские времена эта модель регионального лидерства была воплощена первым секретарем обкома и особенно ярко проявилась в брежневские времена. В постсоветский период в эту нишу встроился губернатор, сначала назначенный президентом, а затем и всенародно избранный, а потом вновь назначаемый. В результате стабильность ситуации в регионе в значительной мере определялась личностью местного «вождя», его управленческими качествами и т.п.

Интерес региональной стабильности всегда означал, что регион пытался каким-то образом «переварить» предложенную центром инновацию, не допуская полицентризма власти. Например, когда произошел сдвиг центра власти к советам, первые секретари обкомов сразу же заняли кресла председателей советов, тем самым в личном качестве скрепив два разошедшихся властных института в единое целое. Когда им пришлось отказаться от совмещения постов, они выбрали советы, и партийная власть потеряла свой остаточный авторитет. Логика поддержания моноцентризма в региональной власти воспроизводилась и в постсоветские времена.

Во всех ситуациях губернатор, утверждаясь как первое лицо в регионе, искал способы подавления политических институтов, которые воспринимались как конкуренты в борьбе за властный ресурс и потенциальные очаги политической оппозиции. Сложились предпосылки для двух базовых институциональных конфликтов в регионах:

Конфликт ветвей власти: губернатор против законодательного собрания.

Конфликт региональной государственной власти и местного самоуправления: губернатор против главы местного самоуправления. Новый институциональный конфликт появился на этапе политического размежевания двух уровней государственной власти – федеральной и региональной в связи с укреплением властной вертикали при В.Путине. Здесь уже возникает расхождение между интересами федерального центра и интересами губернаторов. Развитие институтов автономного (от губернаторов) федерального представительства и вмешательства на местах ведет к тому, что конфликт «центр – регионы» приобрел внутрирегиональное измерение. Поэтому целесообразно выделить следующий институциональный конфликт:

Конфликт региональной государственной власти и представителей федеральной власти на местах в лице полномочных представителей президента, главных федеральных инспекторов, прокуроров и т.п. В регионах начинается формироваться представительство непосредственных интересов федерального центра – чиновники и политики, ориентированные на позицию центра, прежде всего – администрации президента. Принципиальное отличие это ситуации от предыдущих заключается в том, что губернаторы не имели возможности разрешить этот конфликт путем подавления конкурирующего властного органа более или менее легальными методами. Наоборот, они сами оказались под контролем «вышестоящих» инстанций. Началась своеобразная борьба за «формулу стабильности» в регионе. До сих пор ее определял губернатор. Теперь определяющую роль стал пытаться играть федеральный центр, который в крайних случаях начал ставить вопрос о смещении неуправляемых и слишком самостоятельных губернаторов. Зачастую как раз тех, которые обеспечили в регионах завидную стабильность - но на «неправильных», с точки зрения центра, основаниях*.

Рассмотрим указанные выше конфликты более подробно.

Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями был определяющим в 1991-93 гг., когда исполнительная власть оказалась выведена из-под контроля советов, и губернатор утверждался в роли «хозяина региона», главного центра власти. Данный конфликт был первым крупным фактором внутрирегиональной нестабильности в постсоветский период. Причем борьба за власть была реальной, поскольку полномочия советов оставались весьма серьезными. Далее последовал резкий спад 1994 г. в связи с разгоном советов и формированием первых законодательных собраний с очень ограниченными полномочиями. В 1995-97 гг. начинается медленный подъем региональной законодательной власти, что в отдельных регионах ведет к восстановлению данного типа конфликтности.

За вторым циклом выборов региональных законодательных собраний 1996-97 гг. последовала определенная стабилизация отношений между ветвями власти в регионах. Губернаторы отрабатывают технологии контроля законодательной власти, не позволяющие ей играть определяющую роль в региональном политическом процессе. Законодательные собрания ищут пределы своей политической автономии, которая в регионах сильно различается в зависимости от уставных положений, кадрового состава депутатского корпуса и личности спикера. Но говорить о широко распространенном институциональном конфликте уже не приходится.

Следует обратить внимание на характерное политическое содержание этого конфликта. За ним отчетливо прослеживается стремление спикеров занять губернаторский пост. Такое стремление само по себе подчеркивает понимаемую всеми иерархию отношений между ветвями власти в регионах. Причем динамика спикерских успехов и неудач ясно свидетельствует об ослаблении законодательной власти и, соответственно, снижении значимости данного конфликта.

Наиболее популярные спикеры-оппозиционеры и стали губернаторами в 1996 г., такие как А.Суриков, Н.Виноградов. Однако затем для спикеров началась полоса неудач: болезненные провалы А.Шиянова, Л.Ефремова, С.Рябухина и пр.

Довольно необычным является пример Ярославской области, где губернатором в 2007 году был назначен С. Вахруков, некогда занимавший пост спикера областной думы.

В настоящее время отношения между ветвями власти в регионах в целом остаются урегулированными, но в пользу губернаторов. Такая ситуация определяется целой системой отработанных губернаторами политических технологий:

Формирование депутатского корпуса на выборах. В мажоритарных округах, особенно на периферии результат почти предопределен административным ресурсом.

Определение фигуры спикера. Если губернатор полностью контролирует процесс, то спикером становится «губернаторская тень», слабый, зависимый лидер, не имеющий собственных перспектив. В случае более сложного состава депутатского корпуса представленные в нем группы обычно выбирают компромиссную фигуру, т.е. опять-таки не лидера. В результате нынешние спикеры слабы «как класс», и за немногими исключениями не в состоянии претендовать ни на губернаторское кресло, ни на развитие законодательного собрания в качестве альтернативного центра принятия решений.

Текущий губернаторский контроль депутатской деятельности. Отрабатывается через влияние на спикера и другие ведущие фигуры (вице - спикеры, главы комитетов), что предопределяет голосование «болота». Любопытно, что с каждым годом все чаще решения в законодательных собраниях принимаются единогласно.

В настоящем существует очень ограниченный список регионов, где можно говорить о настоящем конфликте между ветвями власти. Прежде всего, это Санкт-Петербург, в значительной степени – Приморский край, Воронежская, Иркутская, Тульская области.

В силу того, что статус спикеров постепенно повышается и занимает полагающееся ему место, уровень конфликтности в отношениях между исполнительной и законодательной властью в регионах может возрасти.

Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением разгорелся в России через несколько лет после исчерпания конфликта между ветвями власти. Формирование выборного местного самоуправления, отделенного от государственной власти, привело к разрушению внутрирегиональной властной вертикали. Резкое усиление конфликтности отмечается в 1997-98 гг. – после первых выборов местных глав и на фоне повышенного интереса к местному самоуправлению федерального центра. Как известно, местное самоуправление воспринималось в центре как важнейший ограничитель губернаторской власти в регионах**.

«Вторая волна» институциализированной конфликтности в регионах приходится на 1997-99 гг. и связана с конфликтом между губернаторами и мэрами крупных городов. Губернатору для сохранения моноцентрической модели приходится искать технологии финансово-административного контроля муниципального уровня власти. Одновременно выделяется группа наиболее влиятельных «муниципалов» – глав крупных городов, которые начинают претендовать на власть в регионах. Но эти попытки выявляют ряд существенных ограничителей для политических возможностей мэров. После серии политических поражений и восстановления основ моноцентризма уровень конфликтности снижается и опять-таки сводится к набору конкретных региональных ситуаций. В России не складывается единой муниципальной оппозиции и муниципальной элиты как отдельного класса.

«Вторичность» местного самоуправления в сложившейся в регионах системе власти подчеркивается тем, что мэры стремятся задействовать свой ресурс опять же для борьбы за главное - губернаторское кресло. Мэры крупных городов начинают конфликтовать с губернаторами как раз потому, что обладают сопоставимым объемом ресурсов и выглядят «почти губернаторами». Это в сочетании с большой численностью избирателей в «контролируемых» ими городах позволяет мэрам заявлять о своих претензиях на губернаторский пост.

Характерно, что в случае избрания губернатором бывший мэр начинает вести себя в соответствии с губернаторской логикой поведения, не делает послаблений органам местного самоуправления и стремится держать их в подчинении. Важны примеры Б.Говорина, В.Толоконского и С.Катанандова: во всех случаях оставленные ими посты мэров заняли «преемники», но везде произошло заметное размежевание.

Значение этого институционального конфликта подчеркивается и множеством примеров, когда выходцы из одной политической группы, заняв посты губернатора и мэра соответственно, начинали ожесточенно конфликтовать друг с другом. Например, размежевание между соратниками произошло в Рязани, где конфликтовали губернатор В.Любимов и мэр Рязани П. Маматов, являющиеся членами КПРФ.

В то же время динамика развития ситуации показывает, что пик конфликтности уже пройден. Точнее, сходят на нет попытки мэров претендовать на губернаторскую власть. Вместо этого мэры вынуждены «окапываться» в своих городах и держать оборону. На региональном же уровне мэры попали в «ловушку Лужкова»: их влияние и известность в подавляющем большинстве случаев ограничены городскими границами, а периферия не хочет их воспринимать, поскольку опасается, что мэр, придя к власти, будет помогать своему городу. Поэтому, выбирая между «коллегой»-муниципалом и губернатором, главы районов почти всегда делают ставку на последнего, считая его гарантом финансовой помощи.

Об этом наглядно свидетельствует история губернаторских выборов – постоянные попытки мэров выйти из «муниципального гетто» на региональный простор и постоянные поражения. Характерен пример мэра Екатеринбурга А.Чернецкого, который пытался претендовать на губернаторский пост, но потерпел сокрушительное поражение и год за годом теряет влияние даже в своем городе.

Состояние отношений между губернаторами и местным самоуправлением определяется сегодня экономическими факторами, которые работают на губернатора. Формально местное самоуправление отделено от государственной, т.е. и губернаторской власти и действует автономно. Однако в российской действительности местное самоуправление не могло нормально развиваться, поскольку не получило финансовых гарантий своей самостоятельности.

В реальности речь идет о конфликте не между губернатором и местным самоуправлением, а между губернаторами и немногочисленными городами-донорами.

На региональном уровне влияние мэров серьезно ограничено. Многие амбициозные игроки постепенно «угасают». Эволюционным путем разрешились наиболее острые проблемы: В.Толоконский в Новосибирске сам стал губернатором, В.Рощупкин из Омска перешел на работу в Москву, А.Салтыков из Ижевска стал членом Совета Федерации, а А.Чернецкий, Ю.Чехов и иные заметные фигуры потерпели поражение на губернаторских выборах и неуклонно теряют влияние.

Наиболее острое противостояние между губернаторами и мэрами было характерно для Самарской, Воронежской, Курской, Рязанской, Камчатской, Сахалинской областей. Автономными влиятельными фигурами являются мэры Нижнего Новгорода, Пскова, Ярославля, Липецка, Пензы, Саратова, Краснодара, Екатеринбурга, Томска, Владивостока и др. Значительной независимостью обладают и мэры многих «нефтяных» городов Ханты-Мансийского АО – своеобразного «югорского архипелага».

На уровне мэров остаются политики, готовые и способные претендовать на власть в целом регионе, что ведет к росту политической напряженности. Примерами служат мэры Калининграда, Архангельска, Ярославля, Тулы, Воронежа, Нижнего Новгорода, Самары и некоторых других городов. Большинство занимает оборонительную позицию, понимая ограниченность своих возможностей.

Дальнейшее развитие ситуации зависит от итоговых параметров проводимой в настоящее время муниципальной реформы. Она определит новое соотношение ресурсов губернаторской власти и местного самоуправления.

Новый институциональный конфликт «губернаторы против «федералов» появляется, начиная с 2000 г., в связи с известными изменениями на федеральном уровне. С ним связана «третья конфликтная волна», наиболее характерная как раз для нынешнего времени. Возрастает давление федерального центра на губернаторов, что ведет к появлению феномена «ограниченного моноцентризма». Другими словами, губернаторское лидерство в регионах становится условным и осуществляется уже под контролем федерального центра и полпредов.

В результате губернаторский моноцентризм существенно ограничивается давлением федеральных структур. Совсем не обязательно это давление переходит в конфликт: губернаторы чаще следуют правилам субординации и предпочитают мириться с новым положением дел. Поэтому некоторые «сильные» губернаторы, которым «повезло» при размещении столиц федеральных округов, уже не пытаются открыто выступать против полпредов, как это было поначалу в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и Ростове.

Со своей стороны «федералы» тоже не так часто идут на обострение, предпочитая подавлять губернаторов своим весом. Главный федеральный инспектор это чаще техническая фигура, чем центр влияния. Хотя нельзя не отметить случаи, когда вокруг этой фигуры создается особая группа влияния. Они отмечены в Центральном федеральном округе (Брянская, Тульская, Рязанская области), подобная тактика используется С.Кириенко в Саратове, Кирове и др. Однако в случае, если главный федеральный инспектор начинает открыто воевать с губернатором, его обычно увольняют (случай в Тверской области).

Таким образом, в большинстве случаев в отношениях губернаторов с «федералами» пока работает логика «пакта о ненападении». Губернаторы попадают в ловушку, в которую они сами загнали глав местного самоуправления. Практически никто из них не обладает ресурсом, позволяющим протестовать и сопротивляться. Однако центр все-таки скорее предпочитает работать с действующими губернаторами, чем устраивать операции по их замене.

В институциональном конфликте между губернаторами и федералами установилось свое динамическое равновесие. Публичное противостояние сведено к минимуму, поскольку попытки прямого и открытого губернаторского сопротивления доказали свою бесполезность (случай Э.Росселя). Но в ряде регионов прослеживается скрытая борьба за влияние между губернаторами и структурами, опекаемыми федеральным центром.

Каждый из этих трех перечисленных выше конфликтов доминировал на определенном этапе новейшей политической истории. Сейчас при частичном сохранении второго конфликта наиболее важным стал третий, но он имеет скорее скрытый, подковерный характер***.