10. Правозахисна діяльність прокурора щодо законності правових актів, її особливість в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування

Періодично, але не рідше одного разу на місяць, перевіряти законність правових актів Кабінету Міністрів України, місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Використовувати право участі у засіданнях цих органів.

Під час перевірок у міністерствах і відомствах, місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування і державного контролю, на підприємствах, в установах і організаціях особливу увагу звертати на додержання законів у сфері запобігання правопорушенням. Перевіряти законність і повноту вжитих заходів щодо усунення порушень закону, притягнення винних осіб до відповідальності. У разі необхідності перевірки проводити безпосередньо на підконтрольних їм об’єктах.

Захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина та економічних інтересів держави є основним завданням правозахисної діяльності прокурорів згідно наказу Генерального прокурора України від 12.04.2011 № 3гн «Про організацію правозахисної діяльності органів прокуратури». Забезпечення нагляду за додержанням законів, передусім у діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування вимагається від прокурорів у п. 2 галузевого наказу.

Захист економічної безпеки держави та благополуччя її громадян шляхом реалізації конституційного права кожного громадянина на підприємницьку діяльність, формування сприятливого та передбачуваного правового поля для реалізації відповідного права є однією з основних функцій держави в умовах подальшого розвитку ринкової економіки.

У практиці прокурорського нагляду міцно утвердився поділ прокурорських перевірок на два види:

1. перевірки відповідності актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями чи посадовими особами, вимогам Конституції України і чинним законам (пере­вірки законності актів);

2. перевірки виконання законів.

Правові акти являють собою волевиявлення органів і посадових осіб у формі документів (акти-документи), які тягнуть за собою юри­дичні наслідки.

За метою видання розрізняють акти зобов'язуючі, заборонні, уповноважуючі і санкціонуючі. Вони можуть прийматися колегіаль­ними органами або видаватись їх керівниками.

За обсягом приписів розрізняються нормативні та індивідуальні правові акти. Нормативні акти містять загальні правила поведінки і поширюються на певні господарські та інші системи (відомчі акти), на конкретні органи, підприємства та організації (локальні акти) — ста­тути, правила внутрішнього розпорядку, колективні договори тощо.

Правові акти оформлюються у виді рішень, розпоряджень, наказів, приписів і навіть резолюцій на документах. Особливим різновидом пра­вових актів є постанови у справах про адміністративні правопорушення.

Попри те, що в Законі декларується поширення прокурорського нагляду на акти, що видаються «... всіма органами, підприємствами, установами і організаціями», практично перевірити їх відповідність Закону неможливо.

Перевірка законності актів може бути пов'язана з надходженням кон­кретних заяв і скарг на порушення закону саме у формі видання актів.

В інших випадках увага міського, районного прокурора має бути зосереджена на перевірках законності розпоряджень голів районних державних адміністрацій, рішень місцевих рад та їх органів, розпо­ряджень сільських, селищних та міських голів. Адже вони покликані контролювати додержання законності на відповідних територіях і повинні передусім самі бути прикладом законослухняної поведінки. Хоча на практиці нерідко видають незаконні акти.

За умови належної організації нагляду міський чи районний проку­рор здатний протягом року хоча б один раз забезпечити проведення перевірок законності актів цих органів.

Важливим заходом, спрямованим на запобігання прийняттю неза­конних актів, є особиста участь прокурорів у засіданнях колегіальних органів влади, передусім у пленарних засіданнях Рад відповідного рівня, їх виконавчих комітентів, інших органів місцевого самоврядування. Така можливість передбачена ч. 3 ст. 9 Закону України «Про прокуратуру». Зазначені органи розглядають питання економічного і соціального розвитку міст та районів, забезпечення законності, державного та громадського порядку, захисту прав і свобод громадян. Участь прокурорів у цих заходах сприяє підвищенню ролі зазначених органів у зміцненні пра­вопорядку.

Беручи участь у засіданнях, прокурор може заздалегідь ознайо­митися з проектами рішень, висунутих на обговорення, і висловити обґрунтовані заперечення проти положень, що суперечать закону. А також внести вмотивовані пропозиції щодо змісту цих рішень, попередивши одночасно, що у разі їх прийняття у попередній редакції він буде змушений вдаватись до опротестування актів.

Участь прокурора у засіданнях колегіальних органів підвищує рівень його поінформованості у місцевих справах, розширює гласність наглядових заходів. Цьому сприяють і виступи прокурорів на сесіях рад з доповідями про стан законності і заходи щодо Ії зміцнення.

Перевірки законності актів можуть проводитися:

а) безпосередньо на об'єктах нагляду і можуть поєднуватися з більш масштабними перевірками виконання законів

б) шляхом витребування до прокуратури оригіналів правових актів, протоколів засідань колегіальних органів;

в) шляхом витребування до прокуратури копій правових актів.

За наявності нормальних ділових стосунків з керівниками місце­вих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування вони самі направляють до прокуратури копії відповідних актів. Слід пам'ятати, що ефективність наглядових заходів у цій сфері значною мірою залежить від оперативності виявлення незаконних актів. Якщо після їх видання спливає тривалий час, це призводить або до того, що вони втрачають юридичну силу, або їх опротестування стає неакту­альним з інших причин.

У разі явної юридичної дефектності окремих актів прокурор від­разу після ознайомлення з ними може вирішувати питання про мож­ливість їх опротестування. В інших випадках для з'ясування питання про законність акта необхідно додатково вивчити певні обставини, зокрема поцікавитись процедурою його прийняття колегіальним органом, витребувати документи і навіть пояснення окремих осіб. В особливо спірних ситуаціях можна роз'яснити особі, яка звернулась до прокурора, можливість оскарження акта шляхом подання позову (адміністративного позову) до загального чи адміністративного суду. Перевірка виконання законів, під час якої прокурор цікавиться не самими лише правовими актами, може бути більш масштабною і складною. Вона стосується також порушень закону у формі незаконних дій посадових та інших осіб без видання правових актів (ознаки зло­вживань, крадіжок, незаконного заняття земельних ділянок, завдання шкоди природному середовищу тощо) і проявів протиправної безді­яльності, тобто утримання від вчинення дій, приписаних законодав­ством, відповідно до кола обов'язків певних осіб.

Перевірки виконання законів розрізняються за масштабами питань, що досліджуються, колом об»єктів, на яких вони проводяться, трива­лістю охоплюваних перевірками періодів, складністю встановлення порушень законів, їх оцінки тощо. Ними може охоплюватися аналіз практики виконання законів у декількох правових сферах (наприклад, одночасно податкового, банківського, митного законодавства тощо).

Перевірка може обмежуватися з'ясуванням питань виконання законів якимось одним органом чи організацією, а може охоплювати і більшу кількість об'єктів, тобто носити комплексний характер. В ході перевірки виконання законів підлягають встановленню: а) факти правопорушень; б) особи, винні у порушеннях закону та потуранні їм; в) розміри збитків, завданих правопорушеннями, та інші негативні наслідки; г) причини порушень та умови, що їм сприяють.

Проведенню перевірки виконання законів можуть передувати від­повідні організаційно-підготовчі заходи, до яких слід віднести:

• визначення мети і завдань перевірки;

• попередній аналіз інформації про порушення законів, які є в розпорядженні прокурора;

• визначення потреби участі у перевірці спеціаліста (спеціа­лістів);

• визначення характеру документальних матеріалів, які знадо­бляться у процесі перевірки;

• визначення кола посадових осіб та інших працівників, від яких, можливо, доведеться отримати пояснення в ході перевірки.

Значно допомогти в підготовці перевірки може детальне вивчення законодавчих актів, виконання яких становить предмет перевірки, а також обізнаність із типовими порушеннями законів, які становлять предмет відповідної правової сфери.

Перевірка може бути проведена як силами прокуратури, так і з використанням повноваження, передбаченого п. 3 ч. 1 ст. 20 Закону, відповідно до якої прокурор має право «вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності під­порядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності, а також призна­чення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз».

Ревізія відповідно до ст. 2 3акону України «Про державну контрольну ревізійну службу в Україні» — це метод документального контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємства, уста­нови, організації, дотриманням законодавства з фінансових питань, достовірністю обліку і звітності, спосіб документального викриття недостач, розтрат, привласнень та крадіжок коштів і матеріальних цінностей, попередження фінансових зловживань.

Зажадати проведення перевірки прокурор може і тоді, коли вона носить не спеціальний, а чисто правовий характер (наприклад, пере­вірка додержання трудового законодавства) через обмежені можли­вості прокуратури про проведення таких заходів.

З вимогою про проведення перевірки або ревізії прокурор може звернутись або замість перевірки виконання законів силами проку­ратури, або перед нею для того, щоб використати одержані результати при проведенні власного заходу.

У вимозі про проведення перевірки або ревізії прокурор коротко викладає відомості про можливі порушення закону, ставить питання, що підлягають з'ясуванню, встановлює строк виконання і подання матеріалів або повідомлення про результати перевірки. Відповідаль­ність за перевірку чи ревізію несе керівник органу, до якого надійшла вимога прокурора. Якщо перевірку проведено неповно або неякісно, прокурор може зажадати її повторного проведення.

Оскільки перевірки і ревізії проводяться з питань, що належать до функціональних обов'язків відповідних органів, прокуратура їх не оплачує.

На відміну від перевірок і ревізій, які проводяться на вимогу про­курора відповідними органами самостійно, спеціалісти, яких призна­чають в його розпорядження, беруть участь у проведенні прокурату­рою перевірок виконання законів.

З вимогами про призначення спеціалістів прокурор звертається до керівників та посадових осіб органів контролю, науково-дослідних установ та навчальних закладів, проектно-конструкторських бюро та інших органів, підприємств і установ.

Спеціалістів залучають до роботи з документами, надання кон­сультацій технічного характеру, проведення розрахунків та аналі­тичної роботи.

Посадові особи спеціалізованих органів контролю, залучені як спеціалісти, можуть у межах своєї компетенції самостійно вживати заходів щодо усунення виявлених ними порушень.

Вимога про призначення спеціалістів повинна містити виклад характеру питань, що підлягають з'ясуванню. В ній можна персоні­фікувати особу виконавця, проте остаточне вирішення питання про призначення конкретного фахівця належить до компетенції керів­ника чи посадової особи, до якої звернена вимога. Строк виконання вимоги встановлює прокурор.

Відомчі і позавідомчі експертизи при здійсненні нагляду призна­чаються з тією ж метою, що і в судочинстві. Вимоги про їх прове­дення адресуються керівникам державних органів та інших органі­зацій, що призначають спеціалістів для цієї мети. Останні надають висновки від свого імені. Такі експерти не попереджаються про кри­мінальні відповідальність за відмову від надання висновку або за завідомо неправдивий висновок.

В разі потреби надалі використати їх послуги в кримінальному та інших видах судочинства експертиза проводиться за нормами відпо­відних процесуальних кодексів.

Для проведення перевірки виконання законів прокурор вико­ристовує надане йому право безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити в приміщення органів дер­жавної влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань гро­мадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, в тому числі, за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або конфіденційну інформацію (п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону). При цьому необхідно вжити заходів, щоб така інформація, якщо вона не використана для прокурорського реагування, не була розголошена.

З метою виявлення наявності або відсутності порушень закону прокурор сам або з допомогою спеціалістів вивчає правові акти, інші документи, що відображають діяльність об'єкта, на якому про­водиться перевірка: статистичні і бухгалтерські звіти, документи первинного обліку, матеріали контролюючих органів тощо. У разі потреби здійснюється огляд приміщень чи території, фото- і відео-фіксація ознак порушень закону.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон) отримання прокурором від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється в порядку та обсязі, встановлених Законом України «Про банки і банківську діяльність». На підставі п. З ч. 1 ст. 62 зазначеного Закону така інформація може бути надана органам прокуратури на їх пись­мову вимогу щодо операцій з рахунками конкретної юридичної особи або фізичної особи — суб'єкта підприємницької діяльності за конкретний проміжок часу. Це виключає можливість витребування узагальненої інформації такого роду.

Вимога має бути оформлена на бланку прокуратури встановле­ного зразка, містити конкретні підстави для отримання інформації з посиланням на п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону.

У разі потреби під час перевірки виконання окремих дій в іншій області, місті чи районі (одержати пояснення, витребувати документи) прокурор може звернутися з відповідним дорученням до іншого про­курора, яке виконується у 15-денний термін, якщо інше не передбачено строками перевірки (п.12.2 Наказу).

При проведенні перевірки виконання Законів прокурор не має права втручатися в оперативно-господарську чи іншу оперативно-розпорядницьку діяльність, витребовувати і одержувати інформа­цію з питань, що не стосуються предмета перевірки, давати оцінки і звертатися з вимогами неправового характеру. Водночас вжиття заходів щодо виявлення та усунення порушень закону у господар­ській діяльності не можна розглядати як протиправне втручання.

У процесі перевірок прокурор має право усно або в письмовій формі (повісткою) викликати посадових осіб і громадян до прокура­тури або в інше вказане ним місце (на об'єкт перевірки) (п. 4 ч. 1 ст. 20 Закону). Посадові особи та громадяни зобов'язані з'явитися за викли­ком і давати пояснення з обставин, які з'ясовуються прокурорською перевіркою (ч. 4 ст. 8 Закону). Проте вони мають право з посилан­ням на ч. 1 ст. 63 Конституції України відмовитися від пояснень щодо себе, членів сім'ї чи близьких родичів, коло яких визначено ч. 2 ст. 2 Сімейного кодексу України (СК України), але це не звільняє від обов'язку з'явитися за викликом. Форма пояснень (усна чи пись­мова) залежить від характеру і значущості відомостей, які в них міс­тяться. Письмові пояснення на ім'я прокурора даються власноручно або записуються працівником прокуратури.

Ухилення від прибуття без поважних причин може потягнути за собою примусове доставления особи працівниками міліції. Про­курор вживає відповідних заходів після того, як переконається, що особа отримала виклик, але не з'явилася без поважних причин. Для цього прокурор виносить постанову, яка направляється началь­нику відповідного органу внутрішніх справ та підлягає безумов­ному виконанню у зазначений в ній строк (п. 11 ст. 10 Закону Укра­їни «Про міліцію»).

Крім того, прокурор або уповноважена ним особа складає прото­кол про невиконання посадовою особою законних вимог прокурора про проведення пере­вірки або ревізії, про виділення спеціалістів, надання відповід­них матеріалів (ч. 1 ст. 185-8 КУпАП), про ухилення від прибуття за викликом до прокуратури (ч. 2 цієї статті) для притягнення особи до адміністративної відповідальності в судовому порядку.

Непокора вимозі працівника міліції, який виконує постанову прокурора, тягне відповідальність за ст. 185 КУпАП.

Певну специфіку має зміст перевірок виконання законів в орга­нах позавідомчого контролю.

Органи контролю загальної компетенції (районні державні адмі­ністрації, місцеві ради та їх виконавчі органи) здійснюють контроль у межах багатьох правових сфер.

Статтею 119 Конституції України на місцеві державні адміністрації покладено забезпечення законності і правопорядку, додержання прав і свобод громадян. Основні сфери контролю визначені у ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», а повнова­ження в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян конкретизовані у ст. 25 цього Закону.

У цих органах прокурори, зокрема, повинні з'ясовувати:

• чи проводяться перевірки стану додержання Конституції Укра­їни та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівни­ками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування за напрямами, визначеними ст. 16 цього Закону;

• чи даються згідно з чинним законодавством обов'язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності з контрольованих питань, чи порушується питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку (п. 4 ст. 28).

Під час перевірок у виконавчих органах міських, селищних і сіль­ських рад необхідно звертати увагу на реалізацію ними контрольних повноважень, закріплених у ст. 38 Закону України «Про місцеве само­врядування в Україні», щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян».

Органи контролю спеціальної компетенції (інспекції, управління, служби тощо) здійснюють контроль (нагляд) у межах окремих право­вих сфер.

При перевірках у цих контролюючих органах з'ясовуються такі питання: