18. Конституционно-правовые и договорные основы российского федерализма. Состав Российской Федерации.

Конституционно-договорный характер РФ. Несмотря на то что практически все специалисты признают исключительно важное, фун¬даментальное значение заключения Федеративного договора 1992 г., в науке конституционного права нет единого мнения по вопросу об общем характере современной РФ: одни определяют ее как конститу¬ционную федерацию и решительно выступают против признания ее договорно-конституционной федерацией;* другие, наоборот, считают ее конституционно-договорной или договорно-конституционной.**

* См.: Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. С. 249; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. С. 256; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия // Государство и право. 1995. № 3. С. 3 и др.

** См.: Чиркин B.E. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М. 1998. С. 294—295; Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. С. 14 и др.

Нам представляется более правильной вторая позиция, основанная на признании сочетания в самих основах современного российского феде¬рализма конституционных и договорных начал. В рамках этого прин¬ципиального сочетания исходных основ можно, конечно, говорить о преобладании, приоритете конституционных начал в РФ, их ведущей роли, но нельзя закрывать глаза на то, что современный российский федерализм с самого начала содержал в себе значительные договорные начала, которые развивались и в последующем. По-видимому, поэтому даже те, кто в общем и целом признает РФ конституционной федера¬цией, считают необходимым делать существенные оговорки о возмож¬ности признания в определенном смысле «договорного регулирова¬ния» и «норм внутригосударственного договора» в РФ*. Первая же позиция исходит из того, что подготовка и заключение Федеративного договора и последующее развитие договорных начал в российском фе¬дерализме прежде всего на основе заключения нескольких десятков договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в сущнос¬ти никак не повлияли на основы российского федерализма. Но с этим нельзя согласиться, тем более что, по общему признанию, начало ста¬новления подлинного федерализма в современной России связывается с подготовкой и заключением этого договора, который и сегодня не потерял своего значения, как это вытекает из содержания Конституции РФ и конституций ее республик.

* См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Вступительная статья акад. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 53.

Спору нет, Конституция РФ — главная конституционно-правовая основа современного российского федерализма. Она имеет наивысшую юридическую силу, в связи с чем, согласно этой Конституции (п. 1 Заключительных и переходных положений), положения Федеративно¬го договора и других договоров между органами РФ и органами ее субъектов действуют лишь постольку, поскольку они не противоречат данной Конституции. Но это не означает, что Федеративный договор потерял теперь всякое фундаментальное значение и не олицетворяет договорные начала в современном российском федерализме.

Нельзя не учитывать, что: во-первых, Федеративный договор был принят почти за два года до принятия Конституции РФ и почти сразу же включен в Конституцию РСФСР; во-вторых, многие важнейшие положения Федеративного договора вошли в текст Конституции РФ и поэтому по своему генезису имеют договорную природу, а сам Договор во многом сохраняет свое действие; в-третьих, Конституция РФ (ст. 11) прямо указывает на то, что важнейшая проблема разграниче¬ния предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осу-ществляется как Конституцией, так и Федеративным и иными догово¬рами о разграничении предметов ведения и полномочий; в-четвертых, статус субъекта РФ может изменяться по взаимному согласию РФ и ее субъекта (ч. 5 ст. 66), а ст. 16 Государственного устава Краснодарского края, например, устанавливает, что лишение края статуса субъекта РФ возможно только на основе Конституции РФ и Федеративного догово¬ра; в-пятых, исключительные предметы ведения и полномочия субъек¬тов РФ, устанавливаемые их конституциями или уставами, определя¬ются на основе Конституции РФ и Федеративного договора; в-шестых, договорные начала в РФ сегодня широко проявляются в практике за¬ключения и применения договоров о разграничении предметов веде¬ния и полномочий, охватившей уже более половины всех субъектов РФ.

Позиция признания лишь конституционного характера современ¬ного российского федерализма и непризнание или недооценка договор¬ных начал в нем нашла свое выражение в негативном отношении к идее и практике заключения многочисленных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Сегодня не так уж редко раздаются громкие голоса некоторых видных специалистов и политиков, направ¬ленные на доказательство ненужности и даже вредности таких догово¬ров. С одной стороны, утверждают, что надо заниматься не разграниче¬нием, а взаимодействием центра и субъектов, в связи с чем нет нужды столько внимания уделять разграничению прав тех и других. С другой — ссылаясь на отдельные действительные, а часто и мнимые недо¬статки и ошибки в новой практике разработки и заключения этих до¬говоров, пытаются доказать, что она расшатывает единство федератив¬ного государства, порождает неравноправие субъектов РФ и привиле-гированное положение отдельных из них, стимулирует децентралистские тенденции и ведет к развалу федерации.

На наш взгляд, с такой позицией вряд ли можно согласиться в принципе. Прежде всего здесь просматривается явное непонимание того, что четкое разграничение предметов ведения и полномочий, осо¬бенно в сфере совместной компетенции, на основе общих конституци¬онных положений, является важнейшим предварительным условием п предпосылкой успешного взаимодействия федерального центра и субъектов федерации. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то, что критикуются (часто справедливо) те или иные конкретные недо¬статки, издержки, ошибки, допущенные практикой на неизведанном пути разработки, заключения и использования таких договоров, а от¬вергается не тот или иной конкретный договор, а сам принцип необходимости учета своеобразия условий развития отдельных субъектов РФ при решении в каждом конкретном случае вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий в рамках общих конституционных установок. На наш взгляд, если где-то допущены нарушения этих уста¬новок, то и критиковать следует эти нарушения. Надо бороться за со¬вершенствование этой практики, а не отвергать с порога лежащий в их основе совершенно верный принцип достижения «единства в многооб¬разии», способный сыграть очень важную роль в демократическом уп¬рочении российской государственности.

Исторический опыт нашей многонациональной федеративной страны убедительно доказывает, что многообразие конкретных путей решения общей задачи не только не препятствует укреплению ее един¬ства и сплоченности, но и во многом содействует этому. Как справед¬ливо отмечается в Концепции государственной национальной полити¬ки, принятой в июне 1996 г., проводившийся в прошлом (в годы тота¬литаризма) курс на унификацию порождал основу для нынешних про¬тиворечий, а сегодня не только сепаратистские, но и унитаристские тенденции осложняют развитие государственности России и создают межнациональную напряженность. Отметим и то, что именно нивелировка, унификация всех и вся, повсеместная суперцентрализация, ха¬рактерные для антидемократических режимов, привели к дезинтегра¬ции нашего общества и государства, к развалу СССР, ибо делают не¬возможным подлинный федерализм, стимулируют рост национализма и сепаратизма.

В свете того, что сама Конституция РФ (ст. 78) прямо предусмат¬ривает возможность взаимного делегирования полномочий федерации и ее субъектов, принципиальные и резкие возражения против заключе¬ния указанных договоров вызывают особенно большое удивление и несогласие. Необходимость таких договоров вызывается прежде всего серьезными объективными различиями между субъектами РФ и фак¬тическими условиями их развития. Одни из них имеют сравнительно небольшое население и малую территорию, небольшой экономический, научно-технический, социальный, культурный и иной потенциал, а другие обладают населением в несколько миллионов человек, больши¬ми территориями, несравнимо большим потенциалом и т.д. Приходит¬ся учитывать и исторические, этносоциальные, геополитические, кон¬фессиональные и иные условия и особенности отдельных регионов. Все эти и другие особенности и призваны учитывать рассматриваемые договоры. Иными словами, Конституция РФ не может и не должна отражать своеобразие конкретных возможностей и путей реализации своего статуса каждым отдельным субъектом РФ. Она закрепляет их общий статус как субъектов РФ и факт их разнородности. Опираясь на это, конституции (уставы) субъектов РФ и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий призваны учесть специфику условий и особенностей развития каждого из субъектов РФ. Это и означает осуществление в данном вопросе принципа «единства в многообра¬зии», только и способного обеспечить подлинное демократическое го¬сударственное единство многорегиональной и полиэтничной России.

Состав РФ:

в соответствии с Конституцией РФ 1993 г Российская Федерация состоит из 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), 1 автономной области, 10 автономных округов. Итого-89 субъектов РФ. Республика имеет свою конституцию и законодательство. Остальные субъекты Федерации имеют свой устав и законодательство. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны.