2. Подзаконные нормативно-правовые акты.

Пока ни в одном субъекте РФ не создано системы законодательных актов, нормы которых могли бы полностью обеспечить правовое регулирование вопросов образования и воспитания в рамках компетенции субъекта РФ. На основании общих и специальных законов издается множество нормативных правовых актов, нормы которых призваны заполнить пробелы, которые имеются и на законодательном уровне.

Таким образом, на федеральном и региональном уровнях формирование системы законодательства об образовании пошло по пути подзаконного нормотворчества. Издание подзаконных актов прямо предусмотрено рядом норм Закона РФ «Об образовании».

По принципу убывания юридической силы подзаконные нормативные правовые акты могут быть объединены в следующие группы:

1. Указы Президента РФ. Они играют не вполне однозначную роль в системе законодательства об образовании. Указы Президента РФ обладают рядом особенностей. Нормы указов, подобно нормам федеральных законов, имеют прямое действие и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ч. 2. ст. 90 Конституции РФ). Но они обладают меньшей юридической силой, чем федеральные законы, чье верховенство закреплено Конституцией РФ (ч. 2 ст. 4). Основанием для издания нормативного указа является отсутствие закона. Поэтому на указы не распространяется общее правило издания подзаконных актов – «на основе и во исполнение закона». Кроме того, сами указы служат основанием для издания нормативных правовых актов.

Главная функция нормативных указов Президента РФ - обеспечение правового регулирования наиболее важных вопросов, неурегулированных законодательными актами. В сфере образования к таким вопросам относятся государственная поддержка образования и науки и социальная и материальная поддержка обучающихся и педагогических работников. С целью регулирования этих вопросов Президентом РФ были изданы указы: от 27.03.1996 № 424 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений РФ»; от 28.12.2001 № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования»; от 15.12.1995 № 1262 «О материальной поддержке российских студентов, аспирантов и стажеров, обучающихся за рубежом»; от 31.12.1995 № 1344 «О дополнительных мерах социальной защиты аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования и научно-исследовательских учреждений РФ» и др.

Все эти указы призваны наполнить конкретным правовым содержанием государственную гарантию, предусматривающую обеспечение гражданам «соответствующих социально-экономических условий для получения образования» (п. 2 ст. 5 Закона). Таким образом, указы Президента РФ, не имея прямой связи с Законом РФ «Об образовании», принимаются в развитие конкретного положения этого Закона и дополняют Закон, обеспечивая его реализацию. В этом смысле они могут считаться подзаконными.

Также можно выделить и другую группу президентских указов. Большинство их издавалось в период становления законодательства об образовании по вопросам, требующим законодательного решения, в тех случаях, когда соответствующий закон еще не был принят. К таким указам относятся, например, утратившие силу Указ Президента РСФСР от 11.07.1991 № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» и Указ Президента РФ от 8.07.1994 г. № 1487 «О гарантиях прав граждан Российской Федерации на получение образования». Указ Президента РСФСР № 1, изданный за год до принятия Закона РФ «Об образовании», объявлял сферу образования приоритетной и предусматривал ряд важных мер, направленных на ее поддержку.

Нормативные указы Президента РФ занимают особое место в системе законодательства об образовании. Подавляющее большинство действующих указов направлено на обеспечение реализации норм Закона РФ «Об образовании», особенно в вопросах государственных гарантий. Они соответствуют общей цели нормативного регулирования, то есть они способствуют упорядочению общественных отношений, внесению единообразия и стабильности в социальную жизнь путем установления общих правил.

2. Постановления Правительства РФ. Это типичные подзаконные акты. Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти обязано издавать постановления и распоряжения и обеспечивать их исполнение (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ).

Круг тех вопросов, которые имеют прямое отношение к сфере образования и подлежат регулированию актами Правительства РФ, определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ». Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, а также содействует развитию бесплатного образования. Согласно статье 15, Правительство РФ реализует государственную налоговую политику в сфере образования, регулирует вопросы финансового обеспечения образования как одной из бюджетных сфер. Также Правительство РФ обеспечивает выполнение международных договоров РФ в сфере образования (ст. 21). Помимо этого, оно обеспечивает социальную поддержку граждан в процессе получения образования и принимает меры, способствующие реализации трудовых прав граждан (ст. 16).

Постановления являются наиболее распространенной формой правительственного нормативно-правового акта, издаваемого в рамках перечисленных полномочий. Цель постановлений - регулирование важнейших организационных вопросов в сфере образования, а также утверждение других нормативных документов. К ним относятся концепции, программы, положения, порядки и перечни. Эти виды нормативно-правовых актов имеют очевидное «нормативно-ориентирующее содержание», однако они считаются «вторичными», так как приобретают юридическую силу только после утверждения распорядительным актом, например, постановлением Правительства РФ.

Важнейшими правительственными актами, являются постановления «О национальной доктрине образования в РФ», а также «О развитии высшего и среднего образования в РФ».

Постановлениями Правительства утверждаются Типовые положения, которые регулируют деятельность образовательных учреждений различных типов и видов (с п. 5 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»). Типовые положения, являются структурными актами и определяют порядок деятельности образовательных учреждений, порядок государственного контроля за их деятельностью, права и обязанности образовательных учреждений, права и обязанности тех субъектов образовательных правоотношений, которые состоят в правоотношениях с образовательным учреждением (обучающихся, их родителей или иных законных представителей и педагогических работников).

Правительство РФ устанавливает нормативы финансирования федеральных государственных образовательных учреждений, а также утверждает «вторичные» акты, направленные на урегулирование важнейших вопросов. Например, Правительством РФ утверждено «Положение о лицензировании образовательной деятельности» и «Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения».

Правительство РФ регулирует вопросы сотрудничества с зарубежными странами в области образования и издает постановления, в которых устанавливаются квоты на осуществление подготовки, переподготовки, повышения квалификации иностранных граждан в РФ, на осуществление преподавательской и научно-исследовательской деятельности российских граждан за пределами РФ (ст. 33.2 Федерального закона). Правительство РФ также регулирует вопросы поступления в аспирантуру и докторантуру лиц без гражданства.

Также актами Правительства РФ должен регулироваться порядок оказания социальной и материальной поддержки. Правительсво РФ устанавливает критерии и порядок предоставления специальных государственных стипендий гражданам, проявившим выдающиеся способности (п. 7 ст. 5 Закона).

На основании вышеизложенного можно сказать, что круг вопросов сферы образования, регулируемых постановлениями Правительства РФ, достаточно широк. Исключение составляет правовое регулирование тех аспектов, которые не были предусмотрены законодателем, и акты Правительства РФ принимаются в соответствии с доктринальной формулой «на основе и во исполнение закона». Поэтому имеют подзаконный характер.

3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Это следующая правовая ступень, на которой получают развитие нормы правительственных актов. Данная совокупность актов носит традиционное название – ведомственные акты.

К ведомственным актам относятся приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. Они принимаются в строгом соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и в большинстве своем подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Это способствует повышению их качества.

Нормативные ведомственные акты носят подзаконный характер. Это проявляется в том, что они издаются «на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции» (п. 1 Правил). То есть, так же, как и акты Правительства РФ, они принимаются в развитие норм законов, а также нормативных актов Президента РФ.

На данный момент нормативные ведомственные акты по вопросам образования издаются Министерством образования и науки РФ и находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки и Федеральным агентством по образованию, компетенция которых определяется соответствующими Положениями.

Приказы являются самым распространенным видом нормативного ведомственного акта, так как форма приказа в полной мере соответствует оперативно-распорядительной функции ведомственных актов. Приказы в императивной форме закрепляют управленческие решения федеральных органов исполнительной власти, направленные на организационное обеспечение реализации норм законов, указов Президента и постановлений Правительства, а также решений коллегии Министерства образования и науки РФ.

Наиболее частое основание для издания приказов - потребность в утверждении «вторичных» нормативных актов, к которым на данной правовой ступени относятся положения, порядки, перечни, правила, инструкции. Они издаются с целью организации и упорядочения управленческой деятельности в сфере образования и призваны обеспечить исполнение норм законов, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений.

Издание некоторых «вторичных» нормативных актов прямо предусмотрено отсылочными нормами Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Например, п. 9 ст. 6 Федерального закона предусматривает издание положения об экстернате в государственных и муниципальных вузах, п. 3 ст. 8 – положения о филиалах вузов, п. 2 ст. 20 – о замещении должностей научно-педагогических работников. Помимо того, Федеральный закон предусматривает издание нормативных актов, регулирующих порядок приема в вузы и порядок перехода обучающихся из одного вуза в другой (п. 6 ст. 16), а также порядок выдачи свидетельств об установлении эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании и об ученых званиях (п. 5 ст. 23).

Издание перечисленных «вторичных» нормативных актов, утверждаемых приказами, а также тех, которые прямо не предусмотрены нормами Закона и Федерального закона, обусловлено полномочиями Министерства образования и науки РФ. В рамках этих полномочий издаются приказы, направленные на организационное обеспечение реализации управленческих решений Правительства РФ в том числе, «вторичных» нормативных актов, утвержденных постановлениями Правительства РФ.

В нормативных приказах получили развитие нормы постановлений Правительства РФ, принятых по таким важным вопросам сферы образования, как лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация высших учебных заведений, организация и проведение единого государственного экзамена, государственные образовательные стандарты и др. Причем некоторые приказы принимались с целью реализации решений коллегии Министерства, принятых во исполнение постановлений Правительства.

Все упомянутые приказы представляют собой подзаконные акты, содержащие первичные нормы права, то есть, нормативные акты, главный признак которых - их правотворческое назначение как актов, оформляющих установления, изменение или отмену правовых норм.

В то же время среди ведомственных актов встречаются информационные приказы. В данных приказах излагается содержание законов, указов Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ с целью информирования нижестоящих органов и должностных лиц. В частности, приказом Министерства образования РФ от 28.02.2002 № 624 «О внесении изменений в ст. 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и ст. 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» объявлялось содержание Федерального закона от 13 февраля 2002 г. № 20-ФЗ. Приказом Министерства образования РФ от 10.09.1999 № 275 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» объявлялся Указ Президента РФ от 31.08.1999 № 1134 и др.

Эти приказы в целом не содержат новых норм права, поскольку они не развивают, а только излагают нормы других правовых актов. Следовательно, содержащиеся в таких актах нормы вышестоящих органов имеют юридическую силу, производную от издавшего их органа (Правительства РФ). Сами информационные приказы не обладают юридической силой нормативного ведомственного акта.

Распорядительный характер, свойственный любому приказу, проявляется здесь в предписании, обращенном к определенному кругу должностных лиц, «принять к руководству» нормы объявленных правовых актов.

Другой вид ненормативных ведомственных актов - разъяснения, которые также могут издаваться в форме писем. Основанием для их издания является необходимость пояснения конкретных вопросов, в том числе, связанных с исполнением норм законов, актов Президента и Правительства, а также нормативных приказов Министерства образования РФ. Примером такого ведомственного акта является Разъяснение Министерства общего и профессионального образования от 15.06.1998 № 938/14-12. Оно содержит толкование ст. 7 Закона РФ «Об образовании», объясняя назначение государственных образовательных стандартов, а также посвящено разъяснению вопросов, связанных с использованием Базисного учебного плана, утвержденного приказом Министерства в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.02.1994 № 174.

Письма, содержащие разъяснения, могут называться инструктивными. Например, таким ведомственным актом является инструктивное письмо Министерства общего и профессионального образования от 08.06.1998 № 30, в котором на основании норм Закона РФ «Об образовании» и Гражданского кодекса РФ разъяснялись вопросы, связанные с регулированием правового статуса образовательных учреждений.

Подзаконный характер разъяснений и инструктивных писем проявляется в том, что все пояснения основываются на соответствующих нормах законов (или указов Президента) и принятых в их развитие актов Правительства. Это же свойственно и письмам-рекомендациям, которые тоже не содержат новых норм права, но содействуют реализации норм законодательных и других нормативных актов. Например, письмо Министерства образования от 13.05.1996 № 24-М «Об организации обучения в специальных учебно-воспитательных учреждениях», давая рекомендации по организации обучения детей и подростков с девиантным поведением», напоминает о необходимости точного следования нормам соответствующего Типового положения.

Другие виды писем (информационные, сопроводительные) не содержат отсылок к законодательным и другим нормативным правовым актам. Они направлены на изложение управленческих решений, оформленных в форме нормативного приказа или постановления Правительства РФ. Также такие письма содержат информацию о мерах, принимаемых в целях реализации этих решений.

Таким образом, ведомственные акты по вопросам образования представляют это огромный массив изданных в разное время нормативных и ненормативных документов, которые регулируют практически все важнейшие аспекты отношений, возникающих в сфере образования, в том числе, образовательных правоотношений. Хотя к российскому законодательству об образовании могут быть отнесены только нормативные акты органов исполнительной власти (п. 1 ст. 3 Закона), все ведомственные акты, обладая общими свойствами – «подзаконностью, специализированностью и оперативной распорядительностью» – выполняют сходные функции в обеспечении правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования. Они являются важным звеном в правовой цепи и призваны содействовать реализации законодательных норм, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Как нормативные, так и ненормативные ведомственные акты играют важную роль в формировании массива локальных актов, особенно в условиях, когда нормы действующих законов об образовании, лишенные правовых механизмов, нуждаются в конкретизации. Локальные акты – это правовые акты, издаваемые образовательными учреждениями и организациями.

Наиболее важные аспекты образовательных правоотношений, связанные с реализацией субъективных образовательных прав граждан и в настоящее время регулируемые преимущественно посредством ведомственных актов, должны получить более подробное регулирование в нормах законодательных актов. Тем самым будет создана правовая основа для локального нормотворчества, которое должно развиваться не столько на основании управленческих решений, сколько преимущественно на основе норм законов.

Несмотря на то, что локальные правовые акты, издание которых прямо предусмотрено рядом норм Закона и Федерального закона, остаются за рамками собственно системы законодательства, они играют очень важную роль в процессе правового регулирования образовательных отношений. Это обусловлено тем, что локальный уровень правового регулирования представляет собой последнее звено в правовой цепи. Именно на этом уровне происходит непосредственная реализация образовательных прав граждан, осуществляемая на основе действующего законодательства.

Важнейшим локальным актом является устав образовательного учреждения (организации), разработка которого должна осуществляться на основе и в строгом соответствии с нормами ст. 13 Закона РФ «Об образовании». В уставе должен быть приведен перечень локальных актов, принимаемых администрацией образовательного учреждения (организации). Наиболее распространенным видом локального акта является приказ руководителя (заведующего, директора, ректора). Цель издания приказов - правовое оформление управленческих решений, принимаемых на основе и во исполнение закона (утверждение списков граждан, зачисленных в образовательное учреждение и выпущенных из него, решения вопросов отчисления, поощрений и дисциплинарных взысканий и др.). Приказами утверждаются «вторичные» акты – правила приема, правила внутреннего распорядка, должностные инструкции, учебные планы, в том числе, включающие локальный компонент образовательного стандарта соответствующего уровня образования и др.

Во избежание нарушений права граждан на образование и связанных с ним прав локальное правовое регулирование должно быть подзаконным. Оно должно осуществляться исключительно в рамках компетенции образовательного учреждения (организации) (п. 2 ст. 32 Закона) и в строгом соответствии с законом (а также с нормами принятых на основе закона правительственных и ведомственных подзаконных актов, в том числе, «вторичных»). Поэтому пробелы, имеющие место на законодательном уровне, не могут быть заполнены посредством локальных правовых норм. В противном случае возникнет ситуация, когда на локальном уровне правоприменитель фактически вторгается в компетенцию законодателя, а в правовом государстве только законодатель устанавливает основы правового регулирования тех или иных отношений.

В целом, проблема осуществления правового регулирования образовательных отношений на различных уровнях в строгом соответствии с действующим законодательством об образовании, в том числе, в пределах компетенции, установленной Законом, является достаточно острой. Характерным ее проявлением является принятие региональных нормативных правовых актов с превышением компетенции, предоставленной субъекту Российской Федерации, о чем свидетельствуют многочисленные примеры. Такая практика не является правомерной и порождает огромное количество противоречий, наличие которых не способствует сбалансированности и эффективности трехуровневой системы российского законодательства об образовании.