15.2. Реализация и результаты "нового курса"

Конкретные шаги в проведении "нового курса" представляли собой комплекс взаимосвязанных законодательных, политических и хозяйственных решений и осуществление практических действий по их реализации. Они были основаны на четком понимании возможностей страны и, прежде всего, ее социально-экономического потенциала. В инаугурационной речи при вступлении в должность президента Ф.Д.Рузвельт произнес слова, вошедшие в историю и определившие характер экономической политики страны: "Единственное, чего нам надо бояться, - это самого страха... Эта страна требует действия, немедленного... Мы должны действовать, и действовать быстро".

Первоочередными стали меры по преодолению кризиса финансовой системы. Специальная сессия Конгресса объявила каникулы для банков по всей стране, запретила на это время вывоз из США золота, серебра и другой валюты. Рузвельт обратился к Конгрессу с посланием, содержавшим законопроект о чрезвычайной помощи банковской системе. В послании говорилось о необходимости немедленно принять закон, дающий право исполнительной власти осуществлять контроль над банками в интересах защиты вкладчиков. "Первая задача, - сказал президент, - открыть здоровые банки". Те банки, которые еще можно было укрепить, подлежали реорганизации, а банки, находившиеся в безнадежном состоянии, закрывались. Исполнительная власть получила полный контроль над операциями с золотом, право выпустить новые банкноты Федеральной резервной системы и т.д. Закон был принят в экстренном порядке за несколько часов.

Такая форма принятия законодательных актов стала обычной для начальных этапов "нового курса". В первой из своих знаменитых "бесед у камина" по радио Рузвельт говорил: "Не надо быть пророком, чтобы сказать вам: как только люди обнаружат, что они могут получить свои деньги, взять их для любой законной цели, призрак страха быстро исчезнет... Я могу заверить вас, что безопаснее держать ваши деньги во вновь открытом банке, чем под матрасом". Нa следующий день после этого выступления стали открываться банки, сначала в региональных центрах Федеральной резервной системы, а в последующем и в других городах. Вкладчики стали возвращать свои депозиты, и банковская система ожила.

На специальной сессии Конгресса, по существу, положившей начало "новому курсу" и получившей название "Сто дней", был принят закон о гарантировании государством частных вкладов менее 5000 долл. Тогда же была учреждена Федеральная корпорация страхования банковских депозитов. Ее деятельность быстро принесла осязаемые результаты: уменьшилось число разоряющихся банков. Закон расширил функции Федеральной резервной системы, распространив ее деятельность на сберегательные и промышленные банки.

Министерство финансов осуществило операцию по лицензированию банков. Из имевшихся к началу этих мероприятий 17,8 тыс. банков вновь были открыты 12,8 тыс. (72% общего числа) с депозитами 31 млрд. долл. Около 3 тыс. банков были открыты позднее, а 2 тыс. или реорганизованы под новыми названиями и объединены с существующими банками, или закрыты. Возвращение частными лицами изъятых ранее вкладов свидетельствовало о том, что администрации Рузвельта удалось восстановить доверие населения".

Для сокращения государственных расходов и сбалансирования бюджета Рузвельт внес законопроект о понижении заработной платы государственным служащим на 15%, сокращении пенсий и других выплат ветеранам войны и реорганизации в целях экономии правительственных учреждений. Более 90 членов Палаты представителей голосовали против ущемления прав ветеранов. И все же законопроект был утвержден Конгрессом и подписан президентом. Правительство рассчитывало получить экономию 0,5 млрд. долл., реальная же ее сумма составила несколько меньше половины намечавшейся.

Еще одним источником пополнения бюджета стала отмена "сухого закона". В 1919 г. в США была принята поправка к Конституции, запретившая производство и продажу спиртных напитков. В ходе предвыборной кампании Рузвельт обещал отменить "сухой закон". Еще до его инаугурации Конгресс проголосовал за отмену этой поправки и по существующей процедуре направил решение на утверждение штатов.

Рузвельт внес в форме поправки к "сухому закону" предложение о легализации продажи пива и легкого вина. Предполагалось, что после этого сбор соответствующих налогов обеспечит получение в казну 100-150 млн. долл. в год. "Предложение было принято в обеих палатах Конгресса и подписано президентом.

Одной из первых законодательных инициатив Рузвельта была мера, направленная на облегчение участи безработных. Она носила не только узкосоциальный, но и народнохозяйственный характер, поскольку была связана с природоохранными целями. Созданный Гражданский природоохранный корпус в соответствии с законом предоставлял работу 2500 тыс. безработных в возрасте от 18 до 25 лет. Под руководством армейских офицеров они должны были участвовать в лесонасаждениях, строительстве дорог, предотвращении эрозии почв, охране национальных парков, борьбе с наводнениями. Им предоставлялись жилье и питание, а также небольшое денежное вознаграждение (30 долл. в месяц), часть которого они могли посылать своим семьям. Финансироваться программа должна была за счет выпуска государственных облигаций. В ее реализации участвовали министерства внутренних дел (отвечавшее в то время за охрану природных ресурсов), труда, сельского хозяйства и военное.

Такой подход полностью соответствовал взглядам Рузвельта. Он говорил: "Более важной, чем материальная, помощь, будет моральная и духовная ценность такого труда. Подавляющее большинство безработных американцев, получающих частную или государственную помощь, безусловно, предпочтут работать... Это не панацея для безработицы в целом, но существенный шаг в чрезвычайной ситуации".

Важным шагом стала организация Администрации общественных работ, которая должна была выделять средства (гранты) на строительство дорог, общественных зданий и другие проекты, добиваться повышения деловой активности и занятости и в конечном счете увеличивать покупательную способность населения как важнейший стимул развития экономики. На эту программу выделялось 3,3 млрд. долл. За первые полтора года фактические ее расходы составили 4,25 млрд. долл., а число различных проектов достигло 34 тыс. Для возмещения этих расходов в законе было предусмотрено введение новых налогов на 220 млн. долл. в год.

Для помощи безработным была создана Администрация гражданских работ. Под ее руководством осуществлялась федеральная программа, в соответствии с которой в различных проектах получили работу, хотя и временную, 4230 тыс. человек. Они приняли участие в строительстве и ремонте дорог протяженностью 500 тыс. миль, в строительстве 40 тыс. школ, 1 тыс. аэродромов и посадочных площадок, в реконструкции крупных общественных зданий и т.д. Администрация предоставила работу 50 тыс. учителей в сельских и городских районах, 3 тыс. представителей творческой интеллигенции. За четыре месяца Администрацией было израсходовано 933 млн. долл. на 180 тыс. проектов; из общей суммы расходов 740 млн. долл. направлено непосредственно на оплату труда. Рузвельт рассматривал эту программу как необходимую, но временную меру.

Важной вехой "нового курса" стала обширная, в масштабах всей страны, программа создания рабочих мест. Непосредственная реализация проектов программы была передана штатам и муниципалитетам. Общенациональное руководство осуществляла Администрация трудового развития, 85% расходов которой направлялось на оплату труда. В составе Администрации трудового развития была создана Национальная администрация по делам молодежи для предоставления (хотя бы на неполный рабочий день) работы молодым людям от 16 до 25 лет из бедных семей, чтобы помочь, в частности, старшеклассникам и студентам.

Одним из важнейших законодательных актов "нового курса" был Закон о социальном обеспечении. Он стал фундаментом американской социальной политики, сохраняя свое значение и поныне. В соответствии с законом создано Управление по социальному обеспечению. Была также отработана система компенсаций по безработице, которыми распоряжались совместно федеральное правительство и власти штатов.

Для финансирования компенсаций устанавливался федеральный налог на заработную плату для предприятий с восемью и более работниками: в 1936 г. - 1% от суммы зарплаты, в 1937 г. - 2, далее - 3%. Каждый штат сам организовывал страховую систему, имел право получать кредит в размере 90% федерального налога на заработную плату, уплачиваемого предприятиями, действующими на территории данного штата. Федеральное правительство предоставило штатам право выдавать гранты для возмещения административных расходов, связанных со страхованием по безработице. Положения закона не распространялись на сельскохозяйственных рабочих и некоторые другие категории работников.

Федеральное правительство брало определенные обязательства, касающиеся пенсий по старости, а также пенсий потерявшим кормильца. Оно создавало фонд за счет налога на работодателей, установленного от общей суммы их расходов на заработную плату, и отчислений с зарплаты работающих. В 1937 г. налог составлял 1% этой суммы, а затем постепенно повысился до 3 % в 1949 г. Из этого общенационального фонда федеральное правительство должно было выплачивать пенсию по старости после прекращения работы в возрасте 65 лет в размере от 10 до 85 долл. в месяц в зависимости от стажа, в течение которого работник делал взносы в пенсионный фонд.

Штаты получили от федерального правительства право на денежные гранты, которые помогли им покрыть расходы, связанные с местным законодательством о пенсиях по старости. Такие гранты предполагалось выплачивать из расчета 18 долл. на человека в месяц с небольшой добавкой на административные расходы. Предусматривались также гранты штатам для компенсации расходов на помощь слепым, а также бездомным, больным и неполноценным детям. Гранты выделялись и на нужды здравоохранения, охрану материнства и детства.

В связи с чрезвычайно тяжелой ситуацией в период "великой депрессии" в сельском хозяйстве был принят Закон о регулировании сельского хозяйства. Предполагалось в определенной мере сократить сельскохозяйственное производство, фермеры должны были заключить с правительством контракты, обязуясь уменьшить до определенных размеров посевные площади или не поставлять на рынок продукцию сверх установленного объема. В качестве компенсации они получали премиальные платежи. Источником средств для этого был особый налог на переработку, которым облагались предприятия по первичной переработке сельскохозяйственной продукции. Это вело к росту расходов для конечного потребителя. Такой метод ограничения производства распространялся на семь основных сельскохозяйственных продуктов: пшеницу, кукурузу, рис, свинину, молочную продукцию, хлопок, табак; затем этот перечень был увеличен до 15 наименований продуктов. Продажу других видов сельскохозяйственной продукции правительство могло регулировать посредством соглашений с фермерами, а также с владельцами предприятий по их переработке и сбыту.

Для реализации мероприятии, предусмотренных законом, была создана Администрация по регулированию сельского хозяйства. В южных штатах она заключила 1 млн. контрактов, в соответствии с которыми было перепахано 10,5 млн. акров под хлопчатником - четверть занятой под ним площади. Средняя цена за фунт хлопка повысилась с 6,5 ц. в 1932 г. до 9,7 ц. в 1933 г. За сокращение посевов правительство выплатило фермерам более 100 млн. долл. На Среднем Западе были забиты 6,2 млн. поросят и 200 тыс. свиноматок, за что фермеры также получили компенсацию.

Чтобы урегулировать фермерскую задолженность, было издано распоряжение о создании новой Администрации фермерского кредита, которая объединила все федеральные учреждения этого кредита. Одновременно с Законом о регулировании сельского хозяйства был принят Закон о чрезвычайном кредите по фермерским ипотекам. Для их рефинансирования федеральные земельные банки должны были выпустить облигации, гарантированные правительством. Процентная ставка по займам земельных банков на основании этого закона снижалась до 4,5% по сравнению с 5,4% в 1932 г. В распоряжение банков был выделен фонд в размере 200 млн. долл. для срочного рефинансирования фермерских ипотек. В целом для проведения операции по рефинансированию было выдано 726 тыс. займов на общую сумму около 2 млрд. долл. Инфляционная поправка к закону разрешала президенту девальвировать доллар, осуществив чеканку серебряных монет и эмиссию денежных знаков на общую сумму 3 млрд. долл. Но эту меру администрации использовать не пришлось.

Созданная тогда же Товарно-кредитная корпорация стала предоставлять займы

под залог сельскохозяйственных товаров, оставляемых фермерами на хранение. Займы выдавались под умеренный процент - 4% годовых. Условием их получения было участие фермеров в мероприятиях по ограничению производства. После получения займов фермеры могли либо продать продукцию на рынке и вернуть заем, либо оставить товар в распоряжении Товарно-кредитной корпорации и деньги не возвращать. Предполагалось, что деятельность корпорации будет носить временный характер, но поскольку проблема фермерских цен не решена до сих пор, корпорация существует и поныне.

Важнейший законодательный акт "нового курса" - Закон о восстановлении промышленности, в соответствии, с которым была создана Национальная администрация по восстановлению промышленности. Под ее руководством объединения предпринимателей в различных отраслях разработали кодексы честной конкуренции, определявшие условия производства, цен, сбыта, трудовых отношений. Кодексы, одобренные президентом получали силу закона. Президент мог своим распоряжением ввести кодексы там, где предприниматели не сделали этого. На кодексы не распространялось действие антитрестовского законодательства. Всего было принято более 500 "кодексов честной конкуренции" в различных отраслях, где трудились 22 млн. работников.

Чрезвычайно важной была статья Закона, в соответствии, с которой трудящиеся получали право организовываться в профсоюзы и добиваться заключения коллективных договоров. Для реализации положений о них было организовано Национальное управление по проблемам труда.

Для преодоления тяжелейшего положения, сложившегося на железнодорожном транспорте, был принят Чрезвычайный закон о железнодорожном транспорте, целью которого было упорядочение конкуренции и процесса слияния компаний. Железные дороги были разделены на три группы: восточную, южную и западную, каждая из

которых выбирала свой комитет. Он наделялся полномочиями по регулированию деятельности железных дорог. Назначенный администрацией федеральный координатор железнодорожного транспорта давал рекомендации региональным комитетам и даже штрафовал их, однако реальная власть оставалась в региональных объединениях20.

Особое значение "новый курс" придавал повышению деловой активности. Ее снижение определялось низким уровнем цен внутри страны. Рузвельт был вынужден вернуться к проблеме золотого стандарта доллара, им же временно отмененного. Влиятельные деловые круги поддерживали идею умеренной инфляции. Перед Рузвельтом стояла дилемма: или отказаться от золотого стандарта и перейти к контролируемой инфляции, или отменить планируемое расширение общественных работ и кредита. Президент выбрал отказ от золотого стандарта. В результате котировка доллара за рубежом снизилась, а в США произошло повышение цен на товары, серебро и курса акций на биржах.

В рамках "нового курса" постоянно рассматривались финансовые проблемы. Закон о золотом резерве предоставил правительству полный контроль над мероприятиями по девальвации доллара: был установлен контрольный коридор и определены его пределы, а министерство финансов создало фонд для стабилизации доллара. Закон о биржах ценных бумаг предусматривал правительственный контроль и в этой сфере: с этой целью учреждена Комиссия по ценным бумагам и биржам. Закон о закупках серебра увеличивал соответствующие резервы министерства финансов, предусматривал ряд других мер по регулированию торговли серебром. Закон был выгоден производителям серебра и в какой-то мере учитывал исходившие от фермеров требования инфляционного характера.

Длительные споры предшествовали утверждению Закона о банковской системе. Ее представители были против усиления контроля за финансовой сферой со стороны федерального правительства. Именно на это была направлена часть закона, касающаяся реорганизации Федеральной резервной системы. Но при обсуждении законопроекта в Конгрессе Рузвельт согласился на компромисс, и в законе появились положения, которые отвечали интересам банкиров. В то же время специалист по истории банковского законодательства X.Берне отмечал: "Закон усилил централизацию власти и контроль над банковской системой. Он наделил ответственностью именно Вашингтон и более твердо заставил банковскую среду следовать линии правительственной программ монетарного менеджмента и контроля над кредитом. В результате федеральный контроль над банковским делом значительно усилился".

Для развития внешней торговли был учрежден Экспортно-импортный банк, который мог выдавать краткосрочные кредиты экспортерам сельскохозяйственных товаров, долгосрочные кредиты фирмам, экспортирующим американскую промышленную продукцию, а также предоставлять займы американским экспортерам.

После первых лет проведения "нового курса" экономику страны удалось стабилизировать, и Рузвельт направил в Конгресс послание о пересмотре ряда налогов. В соответствии с рекомендациями президента был принят закон о налогах, предусматривающий повышение налогов на индивидуальные доходы свыше 50 тыс. долл. в год. При этом были установлены прогрессивные налоговые ставки для доходов свыше 1 млн. долл. Для тех, кто получал доход 5 млн. долл. и выше, ставка составляла 75% (ранее 59%). Налоги на дарение и имущество также возросли. Подоходный налог на мелкий бизнес был понижен, а налоги на доходы всех корпораций, превышающие 50 тыс. долл., увеличены до 15%. Кроме того, предусматривались дополнительные налоги: в размере 6% на прибыль, превышающую 10%, и до 12% на прибыль свыше 15%.

До сих пор остаются "актуальными использованные в рамках "нового курса" методы решения региональных проблем. Среди них выделяются меры по организации федеральной чрезвычайной помощи отдельным 'штатам. В соответствии с Актом о федеральной чрезвычайной помощи была создана Федеральная администрация чрезвычайной помощи, в распоряжение которой было предоставлено 0,5 млрд. долл. Половина этой суммы предназначалась для непосредственной передачи штатам, а другая половина распределялась в следующем соотношении:

1 долл. федеральной помощи на 3 долл., израсходованные на эти цели штатами или местными властями, которые разрабатывали конкретные проекты предоставления помощи и руководили их реализацией.

Одним из первых региональных мероприятий "нового курса" была программа использования природных ресурсов Теннесси. Она носила комплексный характер и была направлена на решение ряда задач: экологических, экономических, социальных и т.д. Бассейн Теннесси охватывал территорию семи южных штатов. Социальные проблемы здесь переплетались с экологическими: были истреблены леса, происходила эрозия почв, усугубляемая частыми наводнениями. Долина Теннесси относилась к самым бедным районам США.

Еще в начале XX в. возникла идея строительства плотин и гидроэлектростанций в штате Алабама. В 1903 г. президент Т.Рузвельт наложил вето на законопроект, передававший эту программу частным компаниям. В годы первой мировой войны правительство приступило к строительству в долине Теннесси гидротехнических сооружений и электростанций для организации производства азотных удобрений и взрывчатых веществ. В 20-е годы между государством и частным бизнесом велась борьба за осуществление этих проектов. В Конгресс неоднократно вносились законопроекты о строительстве в регионе государственных электростанций и заводов, однако президенты неизменно накладывали на этот закон вето.

Окончательно вопрос был решен Ф.Д.Рузвельтом, который подписал закон о создании Управления долины Теннесси, несмотря на сопротивление частных компаний. В последующие, годы Управление провело огромные работы по строительству плотины, гидроэлектростанций, линий электропередачи, предприятий по производству удобрений и др. Производимая Управлением электроэнергия была дешевле, чем на частных электростанциях. Программа получила мировое признание как образец комплексного развития региона.

Законодательный акт об учреждении Национальной администрации по жилищному вопросу был призван стимулировать жилищное строительство, повышать стандарты качества жилья, улучшить финансирование. Администрация Рузвельта гарантировала займы, предоставляемые банками, трестами, кредитными и строительными ассоциациями и другими частными институтами для нового строительства, реконструкции, ремонтных работ и т.п. Для улучшения жилищных условий низкодоходных групп населения в министерстве внутренних дел было создано Управление по жилищному вопросу. Под низкий процент на срок до 60 лет оно могло предоставлять кредит муниципальным организациям для строительства жилья, а также выдавать гранты для субсидирования его оплаты.

Значительный общественный отклик получил Закон о холдинговых компаниях коммунальных услуг, принятый с целью воспрепятствовать монополистическим объединениям (холдингам) в установлении контроля над газовыми и электрическими компаниями. Федеральной комиссии по энергетике поручалось регулировать передачу электроэнергии между штатами, Федеральной комиссии по торговле - регулировать газоснабжение, а Комиссии по биржам ценных бумаг - контролировать финансовую практику холдинговых компаний. Важно отметить, что закон предусматривал меры, препятствующие созданию под видом компаний структур типа финансовых пирамид. Энергетические холдинги всячески противились принятию законопроекта и не скрывали своего недовольства им. Однако закон был принят, и компании были вынуждены подчиниться ему. Можно отметить также законы о банкротстве муниципальных учреждений и банкротстве корпораций, которые определяли порядок реструктуризации долгов.

Для осуществления с помощью государственных субсидий программы развития американского торгового флота была создана Комиссия по морскому флоту США как независимое агентство, законодательно определены условия труда моряков. Затем администрация учредила Морское управление по труду, выполнявшее и посреднические функции в трудовых конфликтах.

Законодательством предусматривался ряд мер по усилению борьбы с преступностью.

Особое внимание Ф.Д.Рузвельт уделял взаимодействию всех ветвей власти в США, их структуре и организации работы органов власти. Он провел, в частности, реформу Верховного суда. По предложению Рузвельта был принят Закон о преобразовании исполнительной власти, предусматривавший объединение ряда советов, комиссий, устранение дублирования во властных структурах. Функции 24 федеральных учреждений были переданы трем новым ведомствам: Федеральному агентству по безопасности, Федеральному агентству по труду и Федеральному кредитному управлению. Бюджетное бюро из министерства финансов перешло в состав Исполнительного управления при президенте, функции которого были расширены. Служащим федеральных учреждений законодательно было запрещено участвовать в политической деятельности, принимать финансовые взносы на предвыборную кампанию и использовать служебное положение для влияния на исход выборов.

Не было ни одной значительной сферы общественной жизни США, которая не охватывалась бы преобразованиями в рамках "нового курса". За годы его проведения достаточно быстрые позитивные перемены произошли в политической, правовой, социальной и особенно в экономической областях.

Индекс промышленного производства с 1933 г. стал расти и в 1937 г. превысил уровень 1929 г. Если в 1932 г. безработные составляли 24,9% всей численности рабочей силы, то в 1937 г. - 14,3%. Чистые доходы фермеров в 1929 г. составляли 6,3 млрд. долл., в 1932 г. - 1,9 млрд., в 1937 г. - 5,2 млрд. долл., а к 1941 г. был почти достигнут уровень 1929 г. Законодательное признание прав рабочих дало стимул развитию 'профсоюзного движения. В 1930 г. в профсоюзах состояло 3,6 млн. человек (11,7% всей рабочей силы), а в 1939 г. - почти 9 млн. (28,9%).

Но эти сведения дают лишь общее представление о масштабах перемен в США в период "нового курса". Он в значительной степени изменил весь облик страны: произошел поворот от системы, основанной на невмешательстве государства в хозяйственную жизнь, к признанию его социальной ответственности и регулирующей роли в экономике. Основные положения законов о восстановлении промышленности, о регулировании сельского хозяйства, Закона о социальном обеспечении, Закона о справедливых трудовых стандартах и др. повлияли на дальнейшее развитие экономической и социальной политики в США. "Новый курс" кардинально изменил духовную атмосферу в стране.

Либеральные реформы Ф.Д.Рузвельта не позволили разрушить существующую в США систему власти. В конкретных условиях того времени политика "нового курса" была во многом новаторской. Ее реализация привела к тому, что в американской общественной системе сохранились демократические начала, укрепилась экономика, она стала социально ориентированной, а страна - индустриально развитой.