4. Бюджетное устройство Российской Федерации

Бюджетное устройство представляет собой организацию бюджетной системы, принципы ее построения. Как отмечалось, бюджетная система — это основанная на экономических от­ношениях и государственном устройстве Российской Федера­ции регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два уровня: государственный бюджет и местные бюд­жеты, находящиеся в ведении органов местного самоуправления.

В федеративных государствах бюджетная система состо­ит из трех уровней:

• государственный бюджет, или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства;

• бюджеты членов федерации (штатов — в США, земель (ландов) — в ФРГ, провинций — в Канаде, субъектов Федерации — в России);

• местные бюджеты.

В унитарных государствах местные бюджеты со своими до­ходами и расходами не входят в государственный бюджет, а в федеративных государствах — не включаются в бюджеты чле­нов федерации, доходы и расходы которых не входят в феде­ральный бюджет.

Бюджетная система Российской Федерации, согласно ст. 10 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) включает:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

• бюджеты 83 субъектов Российской Федерации (21 республиканский бюджет в составе Российской Федерации, 55 краевых, областных бюджетов и городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 4 окружных бюджета автономных округов, бюджет автономной Еврейской области) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

• местные бюджеты, представляющие собой бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения и бюджеты городских и сельских поселений.

Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.

Бюджетное устройство в Российской Федерации основы­вается на принципах единства, полноты, достоверности, прозрачности, самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, и ряде других принципов.

Единство бюджетного устройства обеспечивается единой правовой базой формирования бюджета, использованием единой бюджетной классификации и форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного процесса, единой социально-экономической и налоговой политикой. Принцип пол­ноты означает, что в каждом звене бюджетной системы доходы и расходы должны отражаться в их полном объеме. Достоверность означает реалистичность бюджетных показателей. Принцип прозрачности (открытости) требует обязательной публикации утвержденных бюджетов, а также отчетов об их исполнении, открытости для общества и СМИ проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, ста­бильности бюджетной классификации сопоставимости отчетных показателей.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом самостоятельно определять направления и эффективность их использования. К собственным источникам доходов относятся закрепленные законом доходные источники для каждого бюджета бюджетной системы РФ.

Свод федерального бюджета и бюджетов субъектов Россий­ской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) обра­зует консолидированный бюджет. Этот бюджет используется для анализа и планирования показателей бюджетной системы. Консолидированный бюджет не утверждается законодательным органом власти.

Исполнительные органы субъектов Федерации также со­ставляют консолидированные бюджеты, представляющие собой свод бюджетов бюджетной системы на соответствующей терри­тории (без учета межбюджетных трансфертов и за исключением бюджетов государственных бюджетных фондов).

Наиболее сложная проблема в бюджетном устройст­ве — бюджетный федерализм, т. е. бюджетные взаимоотно­шения центра и регионов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть бюджетов бюджетной системы Российской Федерации должна состоять из налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных поступлений и бюджетных кредитов.

Налоговые доходы — это доходы, полностью поступающие в установленных законодательством размерах в соответствую­щие бюджеты от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами по нормативам БК РФ (ст. 50, 56,61,61.1, 61.2). По действующему законодательству, например, к регио­нальным налогам отнесены налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог, а к местным — налог на имущество физических лиц и земельный налог.

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

• доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

• доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

• доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

• средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненно­го Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия средства самообложения граждан;

• платы за негативное воздействие на окружающую среду; платежи за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню; платы за перевод лесных земель в нелесные и перевод лесного фонда в земли иных категорий; платы за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям; таможенные пошлины и таможенные сборы; лицензионный сбор на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; прочие лицензионные сборы, консульские сборы, патентные пошлины; платы за предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделок с ним;

• иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся:

• дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии);

• субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;

• иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• безвозмездные поступления от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.

Межбюджетные трансферты, предоставляемые в форме дотаций, субсидий, субвенций, иных безвозмездных поступлений представляют собой перечисления из одних бюджетов другим бюджетам бюджетной системы РФ.

Дотации — межбюджетные трансферты, предоставляемые без установления направлений и (или) условий их использования.

Субсидии — межбюджетные трансферты, предоставляемые на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Субвенции — межбюджетные трансферты, предоставляе­мые на осуществление определенных целевых расходов.

Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам предоставляются на срок до одного года в объемах, в порядке, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом, законами субъектов РФ о бюджетах на очередной финансовый год и плановый период и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами испол­нительных органов власти.

В бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности; субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов; субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и др. Предусматриваются также предоставление бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ с льготной оплатой за пользование кредитами, а при покрытии расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, — по ставке ноль процентов.

Выделяемые из федерального бюджета дотации, направ­ляемые на субсидии и субвенции, выравнивание бюджетной обе­спеченности, финансирование федеральных программ развития регионов и текущих расходов на реализацию ряда федеральных законов по социальной защите отдельных категорий граждан (инвалидов, участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и др.), а также на активизацию про­цессов финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, развитие социальной инфраструктуры, поддержку экономических реформ, образуют в совокупности Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Федеральный фонд регионального развития, Федеральный фонд компенсаций, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, Федеральный фонд софинансирования социальных расходов.

Механизм межбюджетных отношений, при котором основ­ным регулятором их стал выступать целевой фонд финансовой поддержки регионов, введен с 1994 г. Средства этого фонда рас­пределяются для всех регионов по единому принципу. В 1994 г. этот фонд формировался в размере 22% НДС за счет его доли, поступавшей в федеральный бюджет, в 1995 г. — в размере 27% от НДС. В 1996-1998 гг. фонд формировался за счет 15% от обще­го размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением подоходного налога с физических лиц и ввозных таможенных пошлин. В 1999 г. он образован в раз­мере 14% от налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от НДС и акцизов по товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации, таможенных пошлин и иных таможенных платежей.

В соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете с 2001 г. ежегодно образовывается Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФФП), основное предназначение которого — выравнивание их бюджетной обеспеченности. В настоящее время в соответствии с БК РФ в федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период предусматриваются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. В совокупности они образуют ФФФП субъектов РФ (ст. 131, п. 2 БК РФ).

Использование при определении уровня расчетной бюджет­ной обеспеченности субъектов РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ не допускается.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговы­ми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потен­циала), и аналогичным показателем в среднем по консолидиро­ванным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и му­ниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Утвержденные суммы дотаций из Федерального фонда фи­нансовой поддержки субъектов РФ ежемесячно перечисляются бюджетам субъектов РФ в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в про­цессе исполнения бюджетов субъектов РФ.

К 2007 г. в основном завершен перевод субъектов РФ, по­лучающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из ФФФП, на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов органами Федерального казначейства.

Правительству РФ по согласованию с органами исполни­тельной власти субъектов РФ разрешается в целях сокращения встречных финансовых потоков в ходе исполнения федерального бюджета осуществлять финансирование федеральных инве­стиционных и федеральных целевых программ через террито­риальные органы Федерального казначейства за счет доходов, полученных на территориях соответствующих субъектов РФ.

Однако несмотря на постоянное совершенствование меж­бюджетных отношений, проблема расширения собственной до­ходной базы бюджетов регионов и особенно местных органов са­моуправления остается исключительно актуальной.

За последние годы на местные бюджеты были переложе­ны дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов. Однако их доходная база не была расширена. Существующая практика, при ко­торой до 60% от суммы налогов, собранных в муниципальных образованиях, уходит в региональные бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10-20%, как это имеет место, например, в муниципальных образованиях Республики Марий Эл, Удмуртской Республике, в Камчатской, Липецкой областях, превращает органы местного самоуправления в про­сителей. В последние годы доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации сократилась до 21%, а доля расходов возросла до 32%. На местный уровень приходится более 40% всех расходов, направляемых на социальную политику, около 60% — на здравоохранение и физ­культуру, 42% — на культуру и искусство, почти по 70% — на жилищно-коммунальное хозяйство и образование. Эти цифры убедительно свидетельствуют о необходимости резкого укре­пления собственной доходной базы местных бюджетов.

В результате принятых второй части Налогового кодекса и законов о федеральном бюджете на 2001-2007 гг. уровень финансово-бюджетной централизации повысился. Соотношение доходов между федеральным и региональными бюджетами со­ставляло в 2001 г. 56 :44 вместо прежнего 51:49, а в 2002-2007 гг. это соотношение достигло в среднем 60:40. При этом остающиеся в субъектах РФ доходы распределяются в таких соотношени­ях: примерно 24-25% доходов от консолидированного бюджета остаются в субъектах РФ и 19-20% составляют доходы органов местного самоуправления.

Подавляющее большинство регионов находятся на дотации (около 70).

В целом на органы местного самоуправления в соответствии с федеральным и региональным законодательством падает 32% всех расходных обязательств страны, а собственных доходов они имеют, как отмечалось, только 19-20% от доходной части консолидированного бюджета России.

Для совершенствования межбюджетных отношений не­обходимо:

• ускорить разработку и согласование в установленном порядке новой методики оказания финансовой поддержки регионам, имея в виду, что оказываемая поддержка субъектам Российской Федерации должна выступать стимулом к развитию собственных доходных источников, учитывать экономический потенциал и природные условия регионов;

• повысить эффективность использования предоставляемых инвестиций для выравнивания уровней социально-экономического развития регионов.

Что касается расходов отдельных звеньев бюджетной си­стемы, то основная их часть осуществляется из федерального бюджета. Из этого бюджета полностью финансируются расходы на оборону, значительная часть затрат на финансирование госу­дарственных программ и инвестиций, предоставляются дотации отдельным видам экономической деятельности, а также крупные средства бюджетам территорий.

В бюджетах территорий главными выступают расходы на социальные цели. На народное образование и профессиональную подготовку кадров из территориальных бюджетов выделяется более 60% всех расходов консолидированного бюджета РФ, на здравоохранение — около 55%, на социальное обеспечение — более 70%, на жилищно-коммунальное хозяйство — свыше 90%.

Расходы бюджетов всех уровней можно подразделять на текущие, обеспечивающие текущую деятельность органов государственной власти, оказание поддержки бюджетам ни­жестоящих уровней, и капитальные. В капитальные расходы входят ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.

Бюджеты всех уровней должны быть сбалансированы. При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат текущие расходы.

В целях сбалансированности бюджетов соответствующие представительные органы власти могут устанавливать предель­ные размеры дефицита бюджета.

В соответствии с законодательством размер дефицита федерального бюджета, утверждаемого федеральным законом о федеральном бюджете, не должен был до 2008 г. превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на об­служивание государственного долга РФ в соответствующем финансовом году. С 2008 г. дефицит федерального бюджета на очередной финансовый год (2008 г.) и плановый период (два фи­нансовых года, следующие за очередным финансовым годом, — 2009-2010 гг.) не может превышать размер нефтегазового де­фицита федерального бюджета, т. е. 4,7% ВВП, прогнозируемого (указываемого) в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период¹. Размер дефи­цита бюджета субъекта РФ, утверждаемого законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утверж­денного объема безвозмездных поступлений; размер дефицита местного бюджета, утверждаемого нормативным актом пред­ставительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвоз­мездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Финансирование дефицита бюджета происходит за счет средств, полученных на финансовом рынке от размещения государственных ценных бумаг или использования кредит­ных ресурсов, бюджетных кредитов, поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности и др.