2.1. Краткий экскурс в новейшую историю

антимонопольной политики в России

История антимонопольного законодательства в России на-

чалась еще до возникновения собственно рыночной экономики.

Первый антимонопольный закон «О конкуренции и ограничении

монополистической деятельности» был принят в 1991 г. Контроль

за его выполнением осуществлял созданный годом ранее анти-

монопольный орган, носивший название сначала Государствен-

ного комитета по антимонопольной политике и поддержке новых

экономических структур, затем Министерства по антимоно-

польной политике и поддержке предпринимательства и, наконец

(с 2004 г.), Федеральной антимонопольной службы. Российский

антимонопольный орган, в отличие от многих зарубежных, не

был и не является независимым: в настоящее время он подчинен

Правительству РФ.

Закон «О конкуренции и ограничении монополистической дея-

тельности» опирался в основном на содержание и опыт применения

европейского антимонопольного законодательства. Изначально он

был рассчитан на более широкую область применения, чем в боль-

шинстве других стран, включая нормы не только о незаконности

ограничивающих конкуренцию соглашений, злоупотребления до-

минирующим положением и контроле сделок слияний, но и о не-

добросовестной конкуренции, ограничении конкуренции со сторо-

ны органов власти, а позже — и об антимонопольных требованиях

к торгам. До 2004 г. собственно дела о нарушении антимонополь-

ного законодательства играли в деятельности ФАС подчиненную

роль. Непосредственной причиной этого выступала крайне низкая

планка применяемых штрафов. Например, в начале 2000-х гг. по ис-

кам ФАС взыскивалось всего 20–30 млн рублей штрафов ежегодно.

Наибольшее число дел, связанных собственно с бизнесом, состав-

лял контроль сделок слияний, а также дела, касающиеся наруше-

ния законодательства о рекламе. Отдельным островком выступала

конкурентная политика на финансовых рынках, которая даже была

регламентирована специальным законом (закон «О защите конку-

ренции на рынках финансовых услуг», 1999).

Новый этап в развитии антимонопольной политики в России

начинается с образования ФАС и назначения его руководителем

И.Ю. Артемьева. Активность антимонопольного органа растет. Еще

до пересмотра стандартов санкций величина налагаемых штрафов

27

возрастает в три раза, составляя свыше 80 млн рублей в год. Резко

снижается планка предварительного контроля слияний, и стано-

вится ясно, что ФАС в отношениях с бизнесом всерьез намерен

переключаться с выполнения функций контроля сделок на пресле-

дование за нарушения антимонопольного законодательства.

В течение двух лет разрабатывается и в 2006 г. принимается

новый закон — «О защите конкуренции». В этом законе появля-

ются новые понятия, или по крайней мере новые определения

традиционных понятий — коллективного (в противоположность

индивидуальному) доминирования, согласованных действий, мо-

нопольно высокой цены. Несмотря на то, что ФАС с самого на-

чала функционирования становится одним из наиболее открытых

органов исполнительной власти и новый закон проходит откры-

тое обсуждение не только в министерствах, но и на многочислен-

ных экспертных площадках, представители бизнеса не проявляют

большого интереса к содержанию этого закона.

Последующие два года позволили убедиться в том, что новый

закон послужил лишь прологом. В 2007 г. принимаются поправки в

КоАП, вводящие систему оборотных штрафов за нарушение анти-

монопольного законодательства. Благодаря этим поправкам уже в

следующем 2008 г. размер взысканных ФАС штрафов повышается

до 1,5 млрд рублей (рис. 2.1). При этом 1,5 млрд — лишь чуть более

одной десятой наложенных решениями антимонопольных органов

штрафов, достигающих 13 млрд рублей. Одновременно растет число

дел по фактам соглашений и, особенно, согласованных действий.

Однако поистине переломным моментом в истории анти-

монопольной политики России становится осень 2008 г., когда

возбуждаются дела против «большой четверки» нефтяных ком-

паний (Газпромнефти, Лукойла, Роснефти, ТНК-ВР), в которых

используются и новые концепции закона (концепция коллектив-

ного доминирования и определение монопольно высокой цены),

и новые стандарты оборотных штрафов. По делам, возбужденным

в 2008 г., ФАС принимает решение о взыскании с «большой чет-

верки» штрафов в размере 5,4 млрд рублей, а по второй волне дел

2009 г. — 20,7 млрд. Решения ФАС оспариваются в разных судеб-

ных инстанциях, однако после решения Высшего Арбитражного

Суда по делу ТНК-ВР (май 2010 г.) чаша весов склоняется в сторо-

ну антимонопольного органа. Решение о выработке мирового со-

глашения (осень 2010 г.), принятое совершенно в духе российской

внутренней политики, подтвердило возросший авторитет ФАС в

системе органов власти и способность использовать инструменты

28

􀀑

􀀖􀀑􀀑􀀑

􀀒􀀑􀀑􀀑􀀑

􀀒􀀖􀀑􀀑􀀑

􀀓􀀑􀀑􀀑􀀑

􀀓􀀖􀀑􀀑􀀑

􀀑

􀀖􀀑􀀑

􀀒􀀑􀀑􀀑

􀀒􀀖􀀑􀀑

􀀓􀀑􀀑􀀑

􀀓􀀖􀀑􀀑

􀀔􀀑􀀑􀀑

􀁧􀃄􀃇􀃌􀃈􀃇􀃋􀃉􀂾􀂺􀃄􀂾􀃆􀃁􀂾􀀁􀂽􀃇􀃅􀃁􀃆􀃁􀃉􀃌􀃗􀃒􀃁􀃅􀀁􀃈􀃇􀃄􀃇􀂿􀂾􀃆􀃁􀂾􀃅􀀁􀀉􀂻􀃇􀃀􀂺􀃌􀂿􀂽􀂾􀃆􀃇􀀁􀂽􀂾􀃄􀀍􀀁􀃄􀂾􀂻􀂹􀂸􀀁􀃑􀃃􀂹􀃄􀂹􀀊

􀁮􀂼􀃉􀂹􀃆􀃁􀃐􀃁􀂻􀂹􀃗􀃒􀃁􀂾􀀁􀃃􀃇􀃆􀃃􀃌􀃉􀂾􀃆􀃏􀃁􀃗􀀁􀃊􀃇􀂼􀃄􀂹􀃑􀂾􀃆􀃁􀂸􀀁􀃎􀃇􀃀􀂸􀃂􀃊􀃋􀂻􀃌􀃗􀃒􀃁􀃎􀀁􀃊􀃌􀂺􀃓􀂾􀃃􀃋􀃇􀂻􀀁􀀉􀂻􀃇􀃀􀂺􀃌􀂿􀂽􀂾􀃆􀃇􀀁􀂽􀂾􀃄􀀍􀀁􀃄􀂾􀂻􀂹􀂸􀀁􀃑􀃃􀂹􀃄􀂹􀀊

􀁸􀃋􀃉􀂹􀃍􀃔􀀁􀃌􀃈􀃄􀂹􀃐􀂾􀃆􀃆􀃔􀂾􀀍􀀁􀃅􀃄􀃆􀀁􀃉􀃌􀂺􀃄􀂾􀃂􀀁􀀉􀃈􀃉􀂹􀂻􀂹􀂸􀀁􀃑􀃃􀂹􀃄􀂹􀀊

􀁭􀂹􀃄􀃇􀂿􀂾􀃆􀃇􀀁􀃑􀃋􀃉􀂹􀃍􀃇􀂻􀀍􀀁􀃈􀃇􀂽􀃄􀂾􀂿􀂹􀃒􀃁􀃎􀀁􀃌􀃈􀃄􀂹􀃋􀂾􀀍􀀁􀃅􀃄􀃆􀀁􀃉􀃌􀂺􀃄􀂾􀃂􀀁􀀉􀃈􀃉􀂹􀂻􀂹􀂸􀀁􀃑􀃃􀂹􀃄􀂹􀀊

􀁮􀂺􀃇􀃉􀃇􀃋􀃆􀃔􀂾􀀁􀃑􀃋􀃉􀂹􀃍􀃔􀀁􀃆􀂹􀀁􀂥􀂺􀃇􀃄􀃕􀃑􀃌􀃗􀀁􀃐􀂾􀃋􀂻􀂾􀃉􀃃􀃌􀂦􀀁􀁢􀁨􀁭􀁪􀀍􀀁􀃅􀃄􀃆􀀁􀃉􀃌􀂺􀃄􀂾􀃂􀀁􀀉􀃈􀃉􀂹􀂻􀂹􀂸􀀁􀃑􀃃􀂹􀃄􀂹􀀊

􀀓􀀑􀀑􀀒 􀀓􀀑􀀑􀀓 􀀓􀀑􀀑􀀔 􀀓􀀑􀀑􀀕 􀀓􀀑􀀑􀀖 􀀓􀀑􀀑􀀗 􀀓􀀑􀀑􀀘 􀀓􀀑􀀑􀀙 􀀓􀀑􀀑􀀚

􀁱􀃇􀃀􀂽􀂹􀂾􀃋􀃊􀂸􀀁􀁴􀁠􀁱􀀍

􀂾􀂾􀀁􀂻􀃇􀃀􀂼􀃄􀂹􀂻􀃄􀂸􀂾􀃋

􀁨􀀏􀁾􀀏􀀁􀁠􀃉􀃋􀂾􀃅􀃕􀂾􀂻

􀁯􀃉􀃁􀃆􀃁􀃅􀂹􀂾􀃋􀃊􀂸

􀃀􀂹􀃃􀃇􀃆

􀂥􀁮􀀁􀃀􀂹􀃒􀃁􀃋􀂾

􀃃􀃇􀃆􀃃􀃌􀃉􀂾􀃆􀃏􀃁􀃁􀂦

􀁢􀃆􀃇􀃊􀂸􀃋􀃊􀂸

􀃈􀃇􀃈􀃉􀂹􀂻􀃃􀃁

􀂻􀀁􀁪􀃇􀁠􀁯􀀍􀀁

􀃈􀃉􀂾􀂽􀃌􀃊􀃅􀂹􀃋􀀎

􀃉􀃁􀂻􀂹􀃗􀃒􀃁􀂾

􀃇􀂺􀃇􀃉􀃇􀃋􀃆􀃔􀂾

􀃑􀃋􀃉􀂹􀃍􀃔

􀁤􀂾􀃄􀂹

􀃈􀃉􀃇􀃋􀃁􀂻

􀂥􀂺􀃇􀃄􀃕􀃑􀃇􀃂

􀃐􀂾􀃋􀂻􀂾􀃉􀃃􀃁􀂦

􀁢􀁨􀁭􀁪􀀍

􀀪

􀂹􀃆􀃋􀃁􀃅􀃇􀃆􀃇􀀎

􀃈􀃇􀃄􀃕􀃆􀃔􀃂

􀃈􀂹􀃃􀂾􀃋

􀀪􀀪

􀂹􀃆􀃋􀃁􀃅􀃇􀃆􀃇􀀎

􀃈􀃇􀃄􀃕􀃆􀃔􀃂

􀃈􀂹􀃃􀂾􀃋

Рис. 2.1. Дела, возбужденные ФАС о нарушении антимонопольного законодательства:

некоторые количественные характеристики

Источник: составлено __________на основе докладов ФАС «О состоянии конкуренции в Российской Федерации» и инфор-

мационных сообщений Федеральной антимонопольной службы. Размер штрафов на «большую четверку» при-

водится только по четырем крупнейшим делам, возбужденным ФАС в 2008 и 2009 гг. соответственно.

29

антимонопольного законодательства для решения политических

(или популистских) задач.

Тем временем рост активности антимонопольных органов про-

должается и за пределами крупнейших дел (рис. 2.1). За три года с

момента принятия закона «О защите конкуренции» практически

учетверяется число дел, возбужденных по фактам соглашений и

согласованных действий, в полтора раза растет и без того нема-

лое число дел по фактам злоупотребления доминирующим по-

ложением. Сложно сказать, насколько долго будет продолжаться

тенденция расширения масштабов применения антимонополь-

ных запретов. Во всяком случае, в I полугодии 2010 г. темпы роста

полностью сохранились: число дел, возбужденных по факту нару-

шения ст. 10 (за злоупотребление доминирующим положением),

выросло по сравнению с первым полугодием предшествующего

2009 г. на 23%, по нарушениям ст. 11 (соглашения и согласованные

действия) — на 55%13.

В следующих подразделах мы подробно рассмотрим ключевые,

с нашей точки зрения, новации российского антимонопольного

законодательства.