Роль министерской бюрократии

Как известно, процесс принятия решений в области политики и управления в значительной степени зависит от министерского политического руководства правительства и министров. Тем самым происходит сужение пространства деятельности того или иного правительства, особенно при смене режимов. При этом речь не идет о каких-то препятствиях со стороны бюрократии или значительной ее части, приверженной линии предыдущего правительства. Это проявляется в "бюрократическом саботаже" (по определению Бертольда Брехта), направленном против нового правительства, и блокировании "немилых ей целей", если воспользоваться выражением Макса Вебера.

Чтобы обеспечить лояльность министерской бюрократии и своего рода ее соучастие при смене режима, а также создать возможность для проведения собственной кад­ровой политики, в Бонне давно уже вошло в практику менять политических чиновников и реорганизовывать ключевые министерские структуры¹⁴. Благодаря этому ставится заслон партийно-политической блокаде правительства с ее стороны. Следует учитывать и то, что при выработке проектов законов и всевозможных программ (например, поиск консенсуса между различными группировками) бюрократия вступает в контакты с группами экспертов и представителями групповых интересов. Возникающие на этой основе общности можно рассматривать как стабильный консервативный блок, против которого следует принимать решительные меры.

Различия ситуаций при смене правительств в 1966,1969,1982 гг.

Внутренние и иностранные наблюдатели почти едины в том, что для ФРГ на протяжении ее 40-летней истории характерны "политика среднего пути", постепенные изменения и "необычайно высокая политическая преемственность независимо oт смены правительств"¹⁵.

Курс на развитие «по среднему пути» был установлен в первые годы существовании ФРГ. С одной стороны, республика выла наделена признаками некой "проникающей системы" как политической, просуществовавшей до середины 50-х годов под контролем западных оккупационных властей, которая впоследствии была в значи­тельной степени инкорпорирована в западную военную, экономическую и политическую систему. С другой стороны, в эру Аденауэра ФКГ эволюционировала в общественно-экономическую систему, которая основывалась на взаимодействии основных принципов рыночной экономики и гарантиях социальной государственности. В качестве примера следует назвать положение 1952 г. о системе распределения и выравнивания бремени расходов между землями и индексацию пенсий 1957 г. как социально-политические новации первостепенного значения. Тем самым были созданы предпосылки того, что СДПГ в конце 50-х годов пошла на поиски экономического и политического консенсуса с правящей ХДС, что обеспечило политическую преем­ственность в ФРГ.

Значительный вклад и политику проведения реформ был внесен Большой коалицией, которую образовали в 1966 г. ХДС/ХСС и находившаяся в оппозиции со времени создания ФРГ СДПГ. Определенные импульсы в этом отношении исходили от международных, прежде всего экономических, партнеров ФРГ. Значительную роль здесь сыграли запуск спутника, падение экономической конкурентоспособности на международных рынках сбыта и, наконец, спад конъюнктуры в 1966-1967 гг. Все это расценивалось политической элитой, прежде всего СДПГ, как симптомы кризиса. В результате возникло требование реформ и модернизации в области экономики, образования, государственного планирования и т.д. Тем самым были, выведены из строя институциональные механизмы торможения и открыты шлюзы для проведения конституционных реформ (чрезвычайное законодательство, большая финансовая реформа) и принятия новых законов (Закон о стабилизации), причем в таких масштабах, которые ни до, ни после в истории ФРГ не наблюдались. Этому, конечно же, способствовала и расстановка сил и обеих палатах парламента, где Большая коалиция располагала большинством в 2/3, необходимым для внесения изменений в конституцию.

Следует присоединиться к мнению, что социал-либеральная коалиция скорее реагировала на объективно возникшую потребность в реформах, чем проявляла "отдельные инициативы", по крайней мере в области политико-правового законо­дательства. Однако расширившаяся вследствие значительного общественного и политического согласия по поводу курса реформ сфера деятельности была затем вновь сужена с помощью механизма торможения, введенного в действие бундесратом, чем и воспользовалась ХДС,

Если подводить итоги 40 -летнего периода развития ФРГ с различными комби­нациями в составе федерального правительства демохристиан, социал-демократов и свободных демократов, то можно говорит), об определенной последовательности в направлениях политики этих кабинетов. Там же, где совершенно явно проявлялись изменения взятых ими направлений, они не совпадали по времени с партийно-политическими сценариями драматических событий смены власти в 1969 и 1982 гг. Напротив, они были предопределены сменой власти в предшествующей пятилетке, концептуально подготовлены и оперативно введены в действие в одном случае Большой коалицией, в другом - правительством Шмидта-Геншера. Основными факторами воздействия при этом были изменения в международной политике, прежде всего в мировой экономике.

С одной стороны, деятельность соответствующих правящих политических элит определялась консенсусом, базировавшимся на основных и частичных договорен­ностях. Их наличие создавало ситуацию, при которой правительство-преемник, вопреки дискуссиям перед сменой правительства, оставляло в силе введенные своими предшественниками политические изменения и новации. Такую ситуацию можно назвать "подвижным консенсусом".

С другой стороны, для нового правительства открывалась возможность исполь­зования институциональных структур и процессов при принятии решения. Политико-административная система ФРГ располагала для этого необходимыми механизмами благодаря ее федеративному устройству, системе 'сдержек и противовесов" и ее неокорпоративной системе согласований и принятия решений.

В заключение и очень кратко хотелось бы принести некоторые соображения и оценки по поводу политического и экономического распития "ноной" ФРГ - после объединения в 1990 г. двух немецких государств. При этом наибольший интерес представляет ответ на вопрос, смогут ли и далее выступать как стабилизирующие те институционные факторы, которые н качестве таковых зарекомендовали себя. Ограничимся замечаниями по поводу двух аспектов: федеративная система и партийная система. Нет сомнения, что за 40 лет сложившаяся и сбалансированная в форме "кооперативного федерализма" система ФРГ в течение двух последних лет испытывает на себе стресс, который к дальнейшем должен будет выдержать испытание на прочность.

Здесь действуют две тенденции параллельно. Задействован механизм и сущест­вуют формы принятия решений, которые были характерны для "кооперативного федерализма" прежней ФРГ. К тому же следует сказать, что объединение Германии стало звездным часом исполнительной власти во главе с федеральным канцлером Колем. Именно он явился решающей фигурой, возвысившейся до осознания исто­рической необходимости этого шага. Поэтому можно говорить об импульсе именно из Центра, который обеспечила федеративная система ФРГ, в том смысле, что феде­ральное правительство уже давно пришло к тому, чтобы вести переговоры с правительствами земель (не только в "новых" федеральных землях) в гораздо большей мере на двусторонней, нежели на многосторонней основе, т.е. со всеми федеральными землями. В отличие от прежней практики.

Нельзя упускать из виду, что пять "новых" восточногерманских земель, которые в результате экономического переворота оказались ч тисках финансовых трудностей, и течение длительного периода будут нуждаться в массивной финансовой поддержке из федерального бюджета. Это еще больше изменило соотношение между сильными и слабыми в финансовом отношении федеральными землями. Благодаря преобладанию, слабых федеральных земель (на Востоке и на Западе) "весьма искусное в вопросах тактики федеральное правительство сможет играть на интересах мелких и в финансовом отношении слабых земель против сильных" (на Западе).

Следует отметить, что есть еще одна тенденция - объединение в рамках европей­ского процесса. Она грозит расшатать складывавшуюся в ФРГ в течение 40 лет федеративную систему правления. Уже одно то, что государства - члены Европейского сообщества считают себя готовыми в европолитическом и европравовом контексте передать функции, которыми они до сих пор как суверенные государств располагали, органам Сообщества, таит в себе угрозу растущего выхолащивания и самостоятельности. Федеральные земли могут утратить, то, чем располагали в рамках федерации и присущих такому устройству принципов, а также на основании внутригосударственного конституционного права. Весьма характерно, что в недавней дискуссии между правительствами государств - членов Европейского сообщества по поводу "договора о европейском союзе", который был подписан в декабре 1991 г. Маастрихте, была выражена скептическая и даже отрицательная позиция. Это объясняется тем, что интеграционные процессы в области политики Европейского сообщества охватывают страны, которые по преимуществу являются централизованными государствами. Германия среди них - единственное государство с подлинной федеративной системой. Субъекты этой федерации опасаются, что результате маастрихстского договора о политической унии федеративная система Германии будет ослаблена, если не основательно подорвана.

Некоторые отклонения от прежних институциональных структур бывшей ФР особенно в партийной системе, заметно прорисовываются и после образования "новой? Германии. Правда, западногерманским партиям (в их привычном сочетании - ХДС СДПГ, СвДП) удалось достаточно быстро определиться как лидирующим и по итогам земельных выборов в Восточной Германии в октябре 1991 г., и равным образом н

партию в восточногерманских землях, хотя и продвигается вперед¹⁶, однако обе боннские правительственные партии ХДС и СвДП приобрели в Восточной Германии значительно больше новых членов в силу того, что они выступили преемницами партий прежнего блока - ХДС и Либеральной партии. Здесь особенно заметно возросло число членов СвДП.

Внутрипартийные механизмы (группы давления, выборы партийных функционеров и кандидатов) способствуют таким изменениям, которые влияют на основные позиции и стратегию политических действий.

Ослабление институциональных устоев, которые отличали систему "старой" ФРГ и безусловно способствовали поддержанию стабильности и последовательности ее политического и экономического развития, дает тем больше поводов для беспокойства относительно будущего, чем более раскручивается маховик экономических и социальных требований. Политические, экономические и финансовые ресурсы ФРГ могут не выдержать напора этих требований - такая угроза вполне реальна. Следует учитывать и тот факт, что экономический и социальный дисбаланс между восточной и западной Германией становится более глубоким и устойчивым, нежели предполагалось перед объединением и в процессе его.

Помимо огромных расходов на перевод восточной марки в западную и инвести­ционные вклады, что было необходимо для преодоления структурного кризиса в Восточной Германии, появлялись и другие значительные расходы, связанные с объединением (например, расходы на вывод из Восточной Германии советских войск). В силу стагнирующего развития немецкой экономики и резко подскочившего долга государства растет тревога, даже страх, что Федеративная Республика может быть стремительно ввергнута в серьезный экономический и особенно финансовый кризис. Это, в свою очередь, может существенно сузить пространство деятельности и маневра, как уже было в прошлом.

Современная ФРГ отмечена некоторой дестабилизацией институциональных меро­приятий, которые раньше способствовали стабильности и последовательности ее раз­вития, небывалым, все растущим давлением экономических, социальных и финан­совых проблем (факторов), поэтому продолжение относительно стабильного и после­довательного курса ее развития представляется весьма проблематичным.