§ 8. Прокурорский надзор

Актуальнейшей задачей, решаемой государством на современном этапе его развития, является соблюдение конституционных принципов федерализма, сохранение целостности и управляемости государства, единства экономического и правового пространства, решение вопросов взаимоотношений федерального центра и регионов. Одним из условий ее решения является обеспечение режима законности в государстве. Поэтому деятельность по укреплению законности должна быть основой работы всех ветвей власти, всех органов государства. Однако в целях более эффективного решения этого вопроса необходим орган, который предметно и в основном занимался бы им, осуществлял специальный надзор в этом направлении. Исторически сложилось так, что в России был создан и получил развитие такой орган государства в лице прокуратуры.

Согласно ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ян-варя 1992 г. № 2202-1⁵⁴  (далее — Закон о прокуратуре), прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами, однако функция надзора является основной.

Надзор имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и госу­дарства. Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нару­шений законов государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, и их должностными лицами.

Систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ (включая Главную военную прокуратуру), прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

В надзорной деятельности органов прокуратуры выделяется так называемый общий надзор. Предметом общего надзора прокуратуры являются:

— соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

— соответствие законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами;

— соблюдение прав и свобод человека и гражданина этими органами и должностными лицами;

— исполнение законов судебными приставами, которые находятся в системе органов управления юстицией, и осуществляют свою деятельность в соответствии с ФЗ «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ⁵⁵  и «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ⁵⁶.

Перечень органов и должностных лиц, на действия (бездействия) и правовые акты которых распространяется прокурорский надзор, является исчерпыва­ющим. Поэтому из Закона о прокуратуре следует, что прокуратуре не поднадзорны Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ и суды, и в частности, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам РФ Генеральный прокурор России, как это предусмотрено п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре, информирует об этом Президента РФ. Цель такой информации — обеспечить условия для принятия мер по приведению данного акта в соответствие с законом.

Прокурор, согласно ст. 21 Закона о прокуратуре, осуществляет надзор лишь за деятельностью, связанной с соблюдением Кон­ституции РФ и исполнением законов. Следовательно, никакие подзаконные (в частности ведомственные) нормативно-правовые акты не должны быть предметом прокурорского надзора. Прокурор осуществляет надзор за деятельностью по соблюдению и исполнению следующих «законов»: Конституции РФ, международных договоров и актов, содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права (согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, а также законов, принятых до вступления в силу Конституции РФ и действующие на территории России в части, не противоречащей ей.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и в особенности органы контроля; не вмешиваются непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность поднадзорных органов, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять правовые акты управления⁵⁷.

Прокуратура наделена комплексом полномочий⁵⁸, позволяющих прокурорам своевременно выявлять и реагировать на нарушения законности в сфере государственного управления, принимать меры по устранению причин и условий ее нарушения, восстанавливать нарушенные права, привлекать к ответственности виновных лиц.

Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора закреплены в ст. 22, 27 Закона о прокуратуре РФ⁵⁹. В соответствии со своей компетенцией он вправе, по предъявлении служебного удо­стоверения, беспрепятственно входить на территорию и в помещения тех органов, за деятельностью которых он осуществляет надзор⁶⁰, получить доступ к документам и материалам тех органов, деятельность которых он проверяет (т.е. непосредственно на месте осуществления проверки); проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. Прокурор также имеет право требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и сообщениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций (согласно п. 4 ст. 22 Закона о прокуратуре должны незамедлительно приступить к проведению проверки или ревизии); вызова должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Широкий круг полномочий прокурора закреплен ст. 24.6, 25.11, 28.4, 30.10 КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ⁶¹  при осуществлении прокурором надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях за исключением дел, находящихся в производстве суда.

В процессе общенадзорной деятельности прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина и в случае обнаружения таковых принимает меры по их пресечению и предупреждению, привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц.

Проверки исполнения законов, законности издаваемых поднадзорными объектами правовых актов, нарушения прав и свобод граждан осуществляются на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

В целях обеспечения законности в сфере управления органы прокуратуры используют в своей работе следующие методы:

1. Проверка исполнения законов поднадзорными объектами. По итогам проверки составляется справка, в которой дается анализ вскрытых нарушений законности, причин и условий, их порождающих, предлагаются меры по их устранению. Справки направляются в соответствующие органы, организации для принятия мер по устранению выявленных нарушений законности.

2. Проверка правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами, и действий должностных лиц, порождающих юридические последствия. Такие проверки осуществляются с целью установления соответствия актов и действий закону, иным нормативным актам. При этом выясняется, нарушены ли права и законные интересы граждан, общества, государства исполнением проверяемых актов, действий, нанесен ли им ущерб.

3. Участие соответствующих прокуроров в заседаниях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Участие в таких заседаниях позволяет прокурору уже на стадии рассмотрения и принятия правовых актов давать им юридическую оценку. Они также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

4. Изучение и обобщение сведений о нарушениях законности, поступающих в прокуратуру либо публикуемых в средствах массовой информации, и принятие по ним соответствующих мер.

По общему правилу выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Для этого законодательством, регулирующим прокурорский надзор, предусматривается ряд специфических полномочий прокуроров, обеспечивающих устранение нарушений законов. Такие полномочия в теории и практике прокурорского надзора принято именовать правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения законов⁶². К ним относятся следующие:

 принесение протеста на незаконный правовой акт органу либо должностному лицу, издавшему его⁶³  (ст. 23 Закона о прокуратуре);

 внесение представления об устранении нарушения в адрес органа или должностного лица, издавшего правовой акт, противоречащий федеральному закону (ст. 24 Закона о прокуратуре);

 направление предостережения о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Закона о прокуратуре);

 направление заявления в суд с требованием о признании незаконным (недействительным и не порождающим последствия или не действу-ющим и не подлежащим применению) правового акта (абз. 3 п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре, ст. 52, 192, 198 АПК РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ⁶⁴ и 45, 245, 251 ГПК РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ⁶⁵);

 вынесение постановления о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении⁶⁶;

 вынесение постановления об освобождении тех граждан, которые незаконно подвергнуты административному задержанию на основании решения несудебных органов (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре).

Выбор конкретного средства реагирования производится самим прокурором исходя из особенностей нарушения закона и причин, послуживших этому. При выборе средства прокурорского реагирования нужно учитывать и такой важный фактор, как необходимость быстрого и полного устранения допущенного нарушения.