§ 3. Понятие, содержание и виды контроля

Контроль — это часть непосредственной управленческой деятельности по выявлению соответствия управленческих решений подконтрольного заданным параметрам. Для государственного контроля основные параметры — законность и в ряде случаев целесообразность. Целесообразность является параметром контроля в том случае, если контролирующий и подконтрольный находятся в организационной зависимости (внутренний контроль органов исполнительной власти). Например, контрольные полномочия Правительства РФ в рамках системы федеральных органов исполнительной власти.

Контроль осуществляется уполномоченными государственными органами и должностными лицами с целью обеспечения исполнения установленных законодательством общеобязательных правил поведения.

Содержание (сущность) контроля заключа­ется в получении достоверной информации о действиях (бездействиях), решениях подконтрольного с целью проверки соответствия их заданным параметрам и, в случае необходимости, — применения специальных мер воздействия, направленных на устранение выявленного несоответствия. Данный вид деятельности неразрывно связан с устранением и преду­преждением возможных отрицательных последствий, а в случае необходимости — привлечения к ответственности виновных лиц.

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 20 мая 2004 г. № 649)⁵  под функциями по контролю и надзору также понимаются выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) и регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Государственные органы, должностные лица, государственные служащие должны постоянно следить за соблюдением законности и целесообразности принимаемых решений и действий. Контроль должен осуществляться только уполномоченными должностными лицами и только в рамках предоставленной компетенции. Обязательные требования должны быть предусмотрены только федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Эти требования должны быть своевременно и надлежащим образом доведены до сведения подконтрольных.

При проведении государственного контроля обеспечивается возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц, нарушающих установленный порядок проведения контроля.

Государственные контрольные полномочия не сосредоточены в одном органе или в руках одного должностного лица. Выделяют президент-ский, парламентский, судебный контроль, контроль уполномоченного по правам человека в РФ, контроль органов исполнительной власти.

Важнейшим вопросом создания системы государственного контроля является координация и взаимодействие контрольных органов. В ряде случаев происходит дублирование функций различных государственных контрольных органов, и это отрицательно сказывается на эффективности управления.

В законодательстве упоминаются следующие виды контроля: налоговый; валютный; бюджетный; транспортный; государственный контроль (надзор), осуществляемый администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов; таможенный; иммиграционный; лицензионный; контроль безопасности при использовании атомной энергии; ветеринарный; государственный метрологический контроль (надзор) и др. Исходя из теории административного права — это не виды контроля, а виды надзора, который, в свою очередь, является видом контроля.

Контроль по различным основаниям классифицируют на общий и спе­циальный; внешний и внутренний; предварительный, текущий и по-следующий; непосредственный и косвенный; ведомственный и надведомственный.

Общий контроль осуществляется за всей деятельностью подконтрольного в це­лом, специальный контроль — за отдельным направлением деятельности под­контрольного.

Внешний контроль осуществляется органом или должностным лицом, не входящим в организационную систему подконтрольных органов (например, систему органов исполнительной власти), но наделенным особыми полномочиями по контролю — это парламентский, судебный контроль. Соответственно внутрен­ний контроль осуществляется вышестоящим, в порядке подчиненности, по отношению к подконтрольному, органом или должностным лицом.

Непосредственный контроль осуществляется лично должностным лицом, обла­дающим контрольными правомочиями; косвенный контроль осуществляется через структуры, которые обеспечивают деятельность органа или должностного лица, обладающего контрольными полномочиями (наиболее характерен для деятельности Президента РФ, так как контрольные полномочия Президента РФ распространяются на всю сис-тему управления государством).

Ведомственный контроль осуществляется в рамках, например, министерства, государственной службы или другой организованной системы. Надведомственный контроль осуществ­ляется органами с широкой, межотраслевой компетенцией, выходящей за рамки ее организационной структуры.

Предварительный контроль имеет целью предупредить нарушение законности, текущий — выявить нарушение законности, а последу-ющий — проверить исполнение решений контро­лирующего органа.

Контроль может осуществляться в следующих формах: проверка выполнения обязательных требований, ревизия, экспертиза, инспектирование, лицензирование определенных видов деятельности, регистрация актов, документов и др.