§ 8. Особенности административной ответственности

за нарушения в банковской сфере

Меры воздействия Центрального банка Российской Федерации в отношении кредитных организаций за допущенные ими нарушения федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление информации, предоставление неполной или недостоверной информации предусмотрены ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ. В соответствии с данной статьей мерами воздействия являются взыскание штрафа в размере до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала и до 1 процента от размера оплаченного уставного капитала, но не более 1 процента от минимального размера уставного капитала, ограничение проведения отдельных операций на срок до шести месяцев, запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года, требование устранения кредитной организацией выявленных нарушений, требование от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов, замены руководителей кредитной организации, реорганизации кредитной организации, изменение для кредитной организации обязательных нормативов на срок до шести месяцев, назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев. Банк России вправе ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Банк России вправе предложить учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов. Новеллой банковского законодательства является право Банка России ввести ограничения на величину процентной ставки, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада, заключаемых (пролонгируемых) в период действия ограничения, в виде максимального значения процентной ставки (но не ниже двух третей ставки рефинансирования Банка России по банковским вкладам в рублях и не ниже ставки ЛИБОР по банковским вкладам в иностранной валюте на дату введения ограничения), на срок до одного года. Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».

В науке административного и финансового права активно разрабатываются проблемы административной и финансово-правовой ответственности. С одной стороны, меры воздействия к кредитным организациям, применяемые Центральным банком Российской Федерации как органом банковского надзора с государственно-властными полномочиями, можно охарактеризовать как финансово-правовую ответственность. С другой стороны, нельзя не учитывать административно-правовой характер полномочий Центрального банка Российской Федерации по управлению в денежно-кредитной сфере государства, в том числе по применению мер принуждения. Думается, что меры воздействия Банка России к кредитным организациям за нарушения банковского законодательства можно обозначить как «квазиадминистративную» ответственность.

Отмеченные меры воздействия Банка России с позиции теории административного принуждения разграничиваются на предупредительные, пресекательные, наказательные, восстановительные.

К административно-предупредительным мерам принуждения относятся требование от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменению структуры активов, замене руководителей кредитной организации, реорганизации кредитной организации.

Административно-пресекательные меры — ограничение проведения отдельных операций на срок до шести месяцев, запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года, изменение для кредитной организации обязательных нормативов на срок до шести месяцев, назначение временной администрации по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев. Администативно-пресекательными мерами с элементами предупреждения следует считать введение запрета на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Аналогичную природу имеет и введение ограничения на величину процентной ставки, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада, заключаемых (пролонгируемых) в период действия ограничения.

Административным наказанием является штраф.

Административно-восстановительный характер носит требование Банка России об устранении кредитной организацией выявленных нарушений, а также предложение Банка России учредителям (участникам) кредитной организации предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов.

Предложенная градация востребована правоприменительной практикой. Нередки случаи административного и судебного обжалования кредитными организациями предписаний территориальных учреждений Банка России о наложенных мерах воздействия, как правило, содержащих требования об устранении выявленных нарушений и наложении штрафа. Кредитные организации полагают, что в описанной ситуации имеет место два наказания за одно деяние, что, естественно, недопустимо с позиций общей теории права. Думается, что изложенная аргументация кредитных организаций является ошибочной, поскольку, как уже было изложено, административным наказанием выступает только штраф, а требование об устранении выявленных нарушений является административно-восстановительной мерой. Следовательно, в данной ситуации речь идет не о нескольких взысканиях за одно нарушение, а о правомерном и обоснованном сочетании территориальным учреждением Банка России различных видов административного принуждения или финансово-правового принуждения, учитывая дискуссионный характер вопроса.

В связи с вступлением в силу с 1 июля 2002 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возникает конкуренция норм административного и банковского законодательства по вопросам принуждения.

Статьей 15.26 КоАП РФ установлены составы нарушений законодательства о банках и банковской деятельности. Предусмотрено, что осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности влечет наложение административного штрафа в размере от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда (часть 1). Закреплено, что нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от ста до трехсот минимальных размеров оплаты труда (часть 2). Действия, предусмотренные частью 2 указанной статьи, если они создают реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), влекут наложение административного штрафа в размере от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

К сожалению, правовая политика по использованию мирового опыта об усилении полномочий надзорного органа в банковской системе не получила должной реализации в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 («Нарушения законодательства о банках и банковской деятельности»), поручено осуществлять судам (ст. 23.1 КоАП РФ). Должностные лица Банка России уполномочены только составлять протоколы об административных правонарушениях данной категории (п. 81 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

Согласно п. 4 ст. 28.3 КоАП РФ, перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Возникает вопрос: какой же государственный орган установит указанный перечень в отношении должностных лиц Банка России? Что это за соответствующий федеральный орган исполнительной власти? Центральный банк Российской Федерации таковым не является, он не включается в перечень федеральных органов исполнительной власти, утверждаемых указами Президента Российской Федерации о структуре федеральных органов исполнительной власти, поскольку не подчинен Правительству Российской Федерации, а подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Таким образом, общее правило о необходимости учета особенностей публично-правового статуса Банка России находит свое отражение и в данном частном вопросе, что не учтено законодателем в должной мере.

Существующее право кредитных организаций на судебное обжалование примененных мер воздействия по ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» является вполне достаточной возможностью судебной защиты нарушенных прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Кроме того, цели банковского надзора при установлении ответственности за банковские нарушения только в виде административных наказаний (предупреждения и штрафа) не могут быть достигнуты, так как объективно существует потребность в применении административно-предупредительных, административно-пресекательных, административно-восстановительных мер. Поэтому если в ближайшее время законодателем не будет осуществлена корректировка норм КоАП РФ, то разрешение коллизии банковского и административного законодательства представляется возможным следующим образом.

Наложение штрафов за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности будет подведомственно судам по статье 15.26 КоАП РФ в установленном ею размере (от 400 до 500 МРОТ по части первой, от 100 до 300 МРОТ по части второй, от 400 до 500 МРОТ по части третьей). Не исключено применение судами и такого вида административного наказания, как предупреждение за нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований.

Иные меры воздействия будут допустимы по ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Представляется небезосновательным обсуждение вопроса о внесении изменений в ст. 15.26 КоАП РФ следующего плана: предусмотреть изменение субъекта ответственности, исключить ответственность юридического лица — кредитной организации и ввести ответственность должностного лица кредитной организации с соответствующим снижением размера штрафа до 50 МРОТ в соответствии с п. 3 ст. 3.5 («Административный штраф»).

Рассмотрим соотношение мер ответственности кредитных организаций, предусмотренных ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и ст. 15.26 КоАП РФ с позиции введения нормативного акта в действие. Федеральным законом «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ с 1 июля 2002 г. вводится в действие Кодекс и одновременно подлежит отмене ряд нормативных правовых актов либо их отдельных положений. В числе указанных нормативных правовых актов и их отдельных положений не упомянуты ст. 75 (ныне ст. 74) ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 20 ФЗ «О банках и банковской деятельности», соответствующие статьи ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Данная позиция законодателя соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1999 г. № 182-О и от 14 декабря 2000 г. № 268-О.

В силу вышеизложенного Банк России продолжает применять к кредитным организациям соответствующие меры, полномочия по применению которых предоставлены ему Федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Данное разъяснение содержится в Указании оперативного характера Банка России от 2 июля 2002 г. № 84-Т «О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях» (опубликовано в «Вестнике Банка России» 10 июля 2002 г. № 38).